Основні принципи регіональної політики в галузі охорони праці

 

Досліджено повноваження органів місцевої влади стосовно реалізації державної політики, зокрема впровадження державних соціальних нормативів у сфері охорони праці.

Запровадження державних соціальних нормативів у сфері охорони праці визначено важливим завданням, спрямованим на забезпечення дотримання прав громадян у сфері охорони праці, закріплених у Конституції та законодавстві України. У ст. 22 Закону України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії” вказується на необхідність координації діяльності територіальних органів влади та проведення чіткого розмежування їхніх повноважень з питань реалізації державних соціальних нормативів. Зазначені вимоги зумовлено необхідністю посилення відповідальності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за додержання державних соціальних стандартів, про що зазначається в Концепції державної регіональної політики. Особливо гостро це питання стоїть на обласному й районному рівнях управління, де існують два центри публічної влади.

Тема необхідності перегляду та законодавчого і нормативного уточнення компетенції та повноважень владних органів з метою забезпечення ефективності функціонування системи територіальної організації влади була провідною на громадських слуханнях "Державна стратегія управління місцевим і регіональним розвитком", які проводились у грудні 2008 p.

На актуальність питання розмежування повноважень місцевих органів державної влади і органів місцевого самоврядування звертають увагу В.М. Вакупенко, Ю.Ф. Дехтяренко, О.І. Драпіковський, А.П. Заєць, О.Д. Лазор. На думку О.І. Сушинського, це значною мірою зумовлено обмеженістю системних вітчизняних досліджень з проблеми виділення й подальшого розвитку концептуальних політологічно-правових аспектів місцевих органів влади.

Таким чином, ефективність взаємодії владних органів на територіальному рівні в реалізації державної політики у сфері охорони здоров'я, зокрема щодо запровадження державних соціальних нормативів, є малодослідженою проблемою, що визначило мету даної роботи.

Н.Р. Нижник, С.Д. Дубенко, Н.Г. Плахотяюк та ін. вважають, що забезпечення реалізації державної політики владними органами визначається їхніми повноваженнями, які розглядаються як здатність приймати рішення, обов'язкові до виконання всіма громадянами, посадовими особами та організаціями, на які розповсюджується компетенція даного органу держави; організація виконання рішень, яка спирається на матеріальну основу (фонди держави, кошти Державного бюджету та ін.); охорона прийнятих рішень від правопорушень шляхом застосування різних методів і засобів: суспільного впливу, переконання, примусу. Це права і можливості, що належать певним органам, а також функції й завдання, спрямовані на виконання компетенції органів. Дослідження та визначення повноважень місцевих органів влади в реалізації державних соціальних нормативів є надзвичайно актуальним питанням, оскільки Конституція України містить лише окремі напрями їхнього відання. Спільна відповідальність органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо запровадження державних соціальних нормативів зумовлена їхнього правовою природою, яка вимагає забезпечення соціальних потреб громадян в охороні здоров'я.

Чинне законодавство в основу визначення повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування ставить принцип галузевої компетенції. Причому тільки до функцій місцевих державних адміністрацій віднесено реалізацію державної політики в галузі охорони здоров'я, пріоритетним напрямом якої є запровадження державних соціальних нормативів. На місцеві державні адміністрації також покладено функції управління закладами охорони здоров'я комунальної власності, якими одночасно наділені органи місцевого самоврядування. Дуалізм влади на регіональному рівні, на якому одночасно функціонують органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації, наділені близькими функціями і нечітко розмежованими повноваженнями, значною мірою зумовлює їхнє дублювання, а звідси і втручання цих органів у "чужу сферу", колізії й компетенційні суперечки між цими суб'єктами владних повноважень. Відповідно до Закону "Про місцеве самоврядування" делеговані повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері охорони здоров'я включають реалізацію лише окремих груп державних соціальних нормативів, таких, як безоплатне медичне обслуговування на відповідній території, надання пільговим категоріям населення лікарських засобів та виробів медичного призначення, і не охоплюють інші групи державних соціальних нормативів. Умови делегування повноважень чітко не визначено, не вказано, яким чином воно відбуватиметься. Законодавством не передбачено механізмів взаємодії між державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в реалізації державних соціальних нормативів, що зумовлює невизначеність у відносинах між органами цих гілок влади, насамперед пов'язаних з виконанням делегованих повноважень. Зокрема, залишаються не узаконеними такі принципи делегування повноважень органів влади, як субсидіарність, добровільність прийняття до виконання делегованих повноважень, підконтрольність та підзвітність щодо здійснюваних делегованих повноважень. За даними спеціальних досліджень, на місцевому рівні часто має місце посилений контроль та надмірна адміністративна опіка органів місцевого самоврядування в тих сферах, де вони мали б працювати самостійно.

Пошук оптимальної моделі територіальної організації влади зумовлює необхідність подальшої децентралізації та деконцентрації повноважень центральних органів виконавчої влади, суттєвий перерозподіл повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на користь останніх з метою наближення надання послуг у сфері охорони здоров'я безпосередньо до їхніх споживачів, а також вивільнення центральних органів виконавчої влади від невластивих для них функцій оперативного господарського та соціального управління і створення умов для проведення більш ефективної політики у розв'язанні питань загальнодержавного значення.

Виходячи з нової моделі управління, основаної на принципі "неспільномірності компетенції", на обласному та районному рівнях доцільно органам державної влади залишити контрольні функції, а на органи місцевого самоврядування покласти функції галузевої компетенції.

У зв'язку із загальноєвропейською тенденцією до зростання ролі місцевого самоврядування як єдиного постачальника послуг для населення, до компетенції органів місцевого самоврядування доцільно віднести забезпечення реалізації конституційних та законодавчих прав громадян, створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та законних інтересів населення, що передбачає надання послугу сфері охорони здоров'я.

Місцеве самоврядування та загальнодержавна система управління повинні доповнювати одне одного у процесі реалізації державних соціальних нормативів. Місцеве самоврядування як один з провідних чинників громадянського суспільства сприятиме безперервному залученню до виконання державних соціальних нормативів, як однієї з життєво важливих проблем, широких верств населення.

Успіх запровадження державних соціальних нормативів також значною мірою залежить від темпів реформування системи територіальної організації влади та системи місцевого самоврядування в частині зміцнення матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування, ресурсного забезпечення місцевого та регіонального розвитку і має супроводжуватись серйозними інституційними перетвореннями у фінансовій системі України, які будуть спрямовані на залучення не бюджетних джерел фінансування.

Таким чином, проведений аналіз джерел з питань забезпечення реалізації державних соціальних нормативів показав, що наявна криза системи управління місцевим та регіональним розвитком, яка проявляється в неоптимальному співвідношенні повноважень органів місцевого управління, перешкоджає запровадженню державних соціальних нормативів у сфері охорони здоров'я в повному обсязі. Чинне законодавство, прийняте в різні часи та з різних питань організації місцевого самоврядування та виконавчої влади на місцях, залишається неврегульованим у питаннях розподілу повноважень між органами місцевої влади. З метою забезпечення запровадження державних соціальних нормативів необхідно розробити і прийняти окремий нормативний документ, в якому передбачити спільну відповідальність органів державної влади та місцевого самоврядування за реалізацію державних соціальних нормативів. Необхідно узгодити та збалансувати повноваження між органами публічної, влади, які здійснюють управління на різних територіальних рівнях, розглянути необхідність та умови виконання ними делегованих повноважень. Зокрема, до функцій місцевих державних адміністрацій доцільно віднести здійснення нагляду за додержанням законодавства про державні соціальні нормативи, управління об'єктами державної власності, координації виконання виконавчою владою повноважень, що не можуть бути передані до компетенції місцевого самоврядування. До завдань органів місцевого самоврядування доцільно віднести організацію надання послуг, які забезпечать дотримання державних соціальних нормативів, шляхом управління закладами охорони здоров'я комунальної форми власності, які надають медичні послуги. При цьому компетенція органів місцевого самоврядування повинна бути вирішальною в реалізації державних соціальних нормативів, оскільки саме їхні повноваження дозволяють забезпечити ефективне галузеве управління охороною здоров'я на місцевому рівні, а повноваження органів державної влади доцільно обмежити переважно виконанням функціональних завдань, зокрема з контролю. Крім того, участь органів місцевого самоврядування в реалізації державних соціальних нормативів забезпечить постійний громадський контроль їхнього виконання. Ефективність запровадження державних соціальних нормативів значною мірою залежатиме від своєчасності перегляду принципів, завдань та функцій місцевого самоврядування, компетенції органів державної влади, загальних засад організації й функціонування системи місцевого самоврядування та системи місцевих органів виконавчої влади, територіальних, матеріальних і фінансових основ місцевого самоврядування.

Подальші розробки із зазначеної проблеми доцільно спрямувати на створення теоретико-методологічних засад для уточнення компетенції та повноважень владних структур у реалізації державних соціальних нормативів у сфері охорони праці.

Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування у межах відповідної території:

забезпечують реалізацію державної політики в галузі охорони праці;

формують за участю профспілок програми заходів з питань безпеки, гігієни праці і виробничого середовища, що мають міжгалузеве значення;

організовують при необхідності регіональні аварійно-рятувальні формування;

здійснюють контроль за додержанням нормативних актів про охорону праці.

Для виконання названих функцій місцеві органи влади створюють відповідні структурні підрозділи.

У теперішній час в Україні здійснюються соціально-політичні та соціально-економічні реформи. Наша країна переживає етап відмирання централізовано-розподільних форм господарювання і народження економічних відносин у сфері праці, притаманних соціально-ринковій моделі управління. При цьому, природно, змінюються ролі й функції основних суб'єктів підприємницької діяльності: держави, роботодавця і працівника. Цей процес неминуче охоплює й охорону праці — невід'ємну частину будь-якого виробництва, а відтак і систему управління охороною праці.

На основі розробок професора Г.Г. Гогіташвілі можна зробити висновок, що у сучасних умовах виникає 3 центри управління охороною праці: державне управління (не адміністративне); управління з боку роботодавця (власника підприємства); управління з боку працівників підприємства.

Держава створює законодавчу базу з питань охорони праці; комплекс інспекцій, що здійснюють нагляд за виконанням прийнятих нормативно-правових актів про охорону праці; інфраструктуру виробничо-технічного, інформаційного, наукового та фінансового забезпечення діяльності в галузі охорони праці. Роботодавець (власник підприємства) економічно зацікавлений в тому, щоб люди, які працюють на його підприємстві не травмувались та не хворіли, і тому забезпечує виконання нормативно-правових актів про охорону праці. Окрім того, механізм соціального страхування передбачає збільшення страхового внеску, якщо на підприємстві зростає травматизм та профзахворювання працівників. Істотне значення у системі управління охороною праці на підприємстві відіграють громадські інституції в особі профспілок, уповноважених трудових колективів та комісії з питань охорони праці. Працівники повинні відповідально ставитись до охорони праці, знати та виконувати вимоги, визначені нормативною документацією. В сучасних умовах кожному працівнику необхідно постійно підтримувати високий фізичний, психологічний та фаховий рівень, програмувати шляхи здорового довголіття, запобігати виникненню випадків травматизму та профзахворювань. Інакше у працівника буде значно менше шансів отримати роботу на ринку праці. Отже, у сучасних ринкових умовах лише комплексне управління охороною праці з боку держави, роботодавця та працівників здатне забезпечити підвищення ефективності у цій сфері. В той же час, як показала практика на підприємствах, окремі розрізнені заходи з охорони праці не дають необхідного ефекту, тому в даному питанні потрібний системний підхід, при якому заходи з охорони праці застосовуються продумано, взаємопов'язане, комплексно. З цією метою на підприємстві, з урахуванням його особливостей, розробляється система управління охороною праці. Система управління охороною праці (СУОП) — це сукупність органів управління підприємством, які на підставі комплексу нормативної документації проводять цілеспрямовану, планомірну діяльність щодо здійснення завдань і функцій управління з метою забезпечення здорових, безпечних і високопродуктивних умов праці, запобігання травматизму та профзахворювань, а також додержання прав працівників, гарантованих законодавством про охорону праці.

Створення СУОП здійснюється шляхом послідовного визначення мети і об'єкта управління, завдань і заходів щодо охорони праці, функцій і методів управління, побудови організаційної структури управління, складання нормативно-методичної документації,

В спрощеному вигляді будь-яку систему управління (керування) можна підрозділити на дві підсистеми: таку, що управляє і таку, якою управляють. В свою чергу, у системі управління виділяють об'єкт, яким управляють та орган, який здійснює таке управління. Останній, на основі аналізу отриманої інформації — зовнішньої (наприклад, наказу міністерства) або внутрішньої про стан об'єкта, розробляє і видає управлінську інформацію (наприклад, наказ по підприємству). Як правило, на великих та середніх підприємствах на підставі управлінської інформації деякий виконавчий орган (наприклад, керівники структурних підрозділів) здійснюють управлінську дію на об'єкт. У багатьох випадках орган, що здійснює управління та виконавчий орган об'єднують одним поняттям — суб'єкт управління.

До основних функцій управління охороною праці належать:

прогнозування і планування робіт, їх фінансування;

організація та координація робіт;

облік показників стану умов і безпеки праці;

аналіз та оцінка стану умов і безпеки праці;

контроль за функціонуванням СУОП;

стимулювання діяльності з охорони праці.

Основні завдання управління охороною праці:

навчання працівників безпечним методам праці та пропаганда питань охорони праці;

забезпечення безпеки технологічних процесів, виробничого-устаткування, будівель і споруд;

нормалізація санітарно-гігієнічних умов праці;

забезпечення працівників засобами колективного та індивідуального захисту;

забезпечення оптимальних режимів праці та відпочинку;

організація лікувально-профілактичного та санітарно-побутового обслуговування працівників;

професійний відбір працівників з окремих професій;

удосконалення нормативної бази підприємства з питань охорони праці. Планування роботи з охорони праці. Функція планування, в основі якої лежить прогностичний аналіз, має вирішальне значення в системі управління охороною праці. Планування роботи з охорони праці поділяється на перспективне, поточне та оперативне.

Перспективне планування охоплює найбільш важливі, трудомісткі й довгострокові за терміном виконання заходи з охорони праці, виконання яких, як правило, вимагає сумісної роботи кількох підрозділів підприємства. Можливість виконання заходів перспективного плану повинна бути підтверджена обґрунтованим розрахунком необхідного матеріально-технічного забезпечення і фінансових витрат із зазначенням джерел фінансування. Основною формою перспективного планування роботи з охорони праці є розроблення комплексного плану підприємства (на 3—5 років) щодо покращення стану охорони праці.

Поточне планування здійснюється у межах календарного року шляхом розроблення та включення відповідних заходів до розділу «Охорона праці» колективного договору.

Оперативне планування роботою з охорони праці здійснюється за підсумками контролю стану охорони праці в структурних підрозділах і на підприємстві в цілому або перевірок органів державного нагляду. Оперативні заходи щодо усунення виявлених недоліків зазначаються у наказі роботодавця. Функція СУОП щодо організації та координації робіт передбачає формування органів управління охороною праці на всіх рівнях управління і всіх стадіях виробничого процесу, визначення обов'язків, прав, відповідальності та порядку взаємодії осіб, що приймають участь у процесі управління, а також прийняття та виконання відповідних рішень.

Контроль за станом охорони праці. Дійове управління охороною праці можна здійснювати тільки при наявності повної, своєчасної і точної інформації про стан охорони праці на об'єкті. Одержати таку інформацію, виявити можливі відхилення від норм та правил з охорони праці, перевірити додержання вимог законодавства про охорону праці та виконання відповідних планів, програм, приписів, прийнятих рішень можна тільки на підставі регулярного та об'єктивного контролю. Тому контроль стану охорони праці є найбільш відповідальна та трудомістка функція процесу управління. Контроль за охороною праці може бути:

відомчим, що здійснюється посадовими особами, повноважними представниками та службами міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади, а також асоціації, корпорації, концерну або іншого об'єднання підприємств;

регіональним, що здійснюється посадовими особами, повноважними представниками та службами місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

громадським, що здійснюється виборними органами та представниками професійних спілок, інших громадських організацій;

страховим, що здійснюється страховими експертами з охорони праці Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань;

внутрішнім, що здійснюється в межах підприємства (установи, організації) відповідними службами, посадовими особами та громадськими інспекторами (уповноваженими трудових колективів) цього підприємства.

Виключно важливе значення має внутрішній контроль, який на відміну від інших видів контролю проводиться значно частіше та від дієвості якого вагомо залежить стан охорони праці на підприємстві. Внутрішній контроль підрозділяється на: оперативний (повсякденний); такий, що здійснюється службою охорони праці підприємства; громадський; адміністративно-громадський трьохступеневий.

Оперативний контроль з боку керівників робіт і підрозділів, а також інших посадових осіб підприємства проводиться згідно із затвердженими посадовими обов'язками.

Служба охорони праці контролює виконання вимог з охорони праці у всіх структурних підрозділах та службах підприємства.

 

Рис. 4.1. Форми контролю за охороною праці

У справі створення здорових та безпечних умов праці значна роль відводиться громадському контролю, який здійснюється громадськими інспекторами з охорони праці або представниками трудових колективів (якщо профспілкова організація на підприємстві не створювалася), а також комісією з питань охорони праці підприємства (за рішенням загальних зборів або конференції працівників підприємства).

Адміністративно-громадський трьохступеневий контроль проводиться на трьох рівнях (ступенях). На першому рівні контролю начальник виробничої дільниці (майстер) спільно з громадським інспектором профгрупи щоденно перевіряють стан охорони праці на виробничій дільниці. На другому рівні — начальник цеху спільно з громадським інспектором та спеціалістами відповідних служб цеху (механік, електрик, технолог) два рази в місяць (згідно із затвердженим графіком) перевіряють стан охорони праці в цеху. На третьому рівні контролю щомісячно (згідно із затвердженим графіком) комісія підприємства під головуванням керівника (головного інженера) перевіряє стан охорони праці в цілому на підприємстві. До складу комісії входять: керівник служби охорони праці, голова комісії з охорони праці (або представник профкому), керівник медичної служби, працівник пожежної охорони та головні спеціалісти підприємства (технолог, механік, енергетик). Результати роботи комісії фіксуються в журналі трьохступеневого контролю і розглядаються на нараді. За результатами наради видається наказ по підприємству.

Слід зазначити, що крім контролю за станом охорони праці на підприємстві здійснюється й державний нагляд за додержанням законодавчих та інших нормативних актів про охорону праці з боку уповноважених органів і посадових осіб (державних інспекторів).

Облік, аналіз і оцінка показників охорони праці та функціонування СУОП спрямовані (відповідно до одержаної інформації) на розробку та прийняття і відповідних рішень керівниками усіх рівнів управління (від майстра дільниці до керівника підприємства). Суть даної функції полягає у системному та систематичному обліку показників стану охорони праці, в аналізі одержаних даних та узагальненні причин недодержання вимог законодавчих та інших нормативних актів про охорону праці, причин невиконання планів покращення стану безпеки, гігієни праці, виробничого середовища, а також у розробці заходів, спрямованих на усунення виявлених недоліків. Аналізуються матеріали про нещасні випадки та професійні захворювання; результати всіх видів контролю за станом охорони праці; дані паспортів санітарно-технічного стану умов праці в цеху (на дільниці); матеріали спеціальних обстежень будівель, споруд, приміщень, обладнання та ін. За результатами обліку, аналізу та оцінки стану охорони праці вносяться доповнення та уточнення до оперативних, поточних та перспективних планів роботи з охорони праці, а також визначаються кращі серед структурних підрозділів, служб, працівників за досягнуті показники з охорони праці.

Стимулювання діяльності з охорони праці направлено на створення зацікавленості працівників у забезпеченні здорових та безпечних умов праці. Відповідно до Закону України «Про охорону праці» до працівників підприємств можуть застосовуватися будь-які заохочення за активну участь та ініціативу в здійсненні заходів щодо підвищення безпеки та покращення умов праці. Стимулювання передбачає моральні та матеріальні заохочення. До числа останніх належать: премії, винагороди за виконану конкретну роботу, винахідництво та раціоналізаторські пропозиції з питань охорони праці та ін.