Организация деятельности и полномочия прокурора по надзору за соблюдением законодательства об оплате труда

 

В соответствии со ст. 5 Трудового кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ) регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений осуществляется трудовым законодательством, иными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, актами органов местного самоуправления, а также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее — приказ №195) наряду с иными направлениями надзорной деятельности, указанными в п.7.1, выделяет надзор за соблюдением трудовых прав.

При этом согласно п.7.2 приказа №195 при проверках исполнения работодателями трудового законодательства следует анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан.

Необходимостью организации надлежащего прокурорского надзора за исполнением законодательства в экономической и социальной сферах, гарантирующего обеспечение нормального функционирования основных секторов экономики и охрану прав и свобод граждан, было обусловлено издание Генеральным прокурором РФ указания от 8 июня 2015 г. № 287/7 «Об усилении прокурорского надзора в условиях неблагоприятных внешнеэкономических и внешнеполитических факторов».

Указанием на прокуроров субъектов Федерации возложена обязанность усилить надзор за исполнением требований законодательства о труде, акцентировать внимание, в том числе на полноте и своевременности выплаты работникам заработной платы, соблюдении их прав при увольнении, в частности в случае признания предприятий несостоятельными (банкротами).

Как показывает правоприменительная практика, с жалобами и обращениями граждане наиболее часто обращаются именно в органы прокуратуры, но не в контролирующие органы. Это может быть связано с высоким качеством работы органов прокуратуры, оперативностью проведения проверок и наличием полномочий по проверке исполнения законов не только в коммерческих и некоммерческих организациях – работодателях, но и в органах власти на уровне регионов, органах местного самоуправления, в органах контроля и др.

При этом в указанных органах прокурорская проверка может осуществляться в двух аспектах: проверка исполнения законов об оплате труда либо проверка исполнения обязанностей в рамках компетенции, например, в части осуществления контрольных полномочий. Общеизвестно, что в настоящее время работа органов контроля, в том числе в сфере труда, вызывает обоснованные замечания. В связи с этим в деятельности органов прокуратуры надзор за соблюдением трудовых прав граждан в части оплаты труда сохраняет значение одного из приоритетных направлений.

Решение о применении той или иной меры прокурорского реагирования принимается с учетом результата проверки, собранных в процессе проверки материалов и их правовой оценки, в рамках полномочий прокурора в соответствии с Законом о прокуратуре (ст. 23-25.1) и ведомственными организационно-распорядительными актами. К числу мер прокурорского реагирования относятся:

- протест на незаконный правовой акт;

- представление в адрес работодателя об устранении нарушений законодательства об оплате труда;

- постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (по составам правонарушений, предусмотренных ст. 5.27, 5.31 КоАП РФ);

- в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке;

- заявление в суд в защиту работников в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее – ГПК РФ);

- постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее – УПК РФ).

Отметим, что представление прокурора, в котором ставится вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, не всегда удовлетворяется в полном объеме. Так, руководители организации, органа, которым внесено представление, не всегда реализовывали право привлечения подчиненного сотрудника к дисциплинарной ответственности. В этом случае имеет место усмотрение руководителя виновного лица, которое нельзя назвать объективным.

Обобщение практики показывает, что более эффективной мерой реагирования выступает инициирование прокурором привлечения к установленной законом ответственности – гражданско-правовой, административной, уголовной. Решение о применении меры ответственности в этих случаях принимает суд, орган административной юрисдикции, орган следствия, которые оценивают нарушение объективно.

Например, инициируя применение мер гражданско-правовой ответственности виновных лиц, в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе без какого-либо ограничения обратиться в суд с заявлением в защиту трудовых прав граждан.

В системе должников по заработной плате важным элементом являются государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Особого внимания требуют предприятия, в отношении которых инициирована процедура банкротства. В соответствии с частью 2 статьи 7 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее по тексту – Федеральный закон № 161-ФЗ) Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование не несут ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества[20]. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

Возможность добровольного удовлетворения требований кредиторов, а также погашение задолженности по обязательным платежам учредителями (участниками) должника, собственником имущества должника - унитарного предприятия предусмотрена статьями 71.1, 113 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[21].

Между тем, как показывает практика, при недостаточности финансовых средств должников – унитарных предприятий, зачастую требования кредиторов, в том числе, по выплате заработной плате, остаются без удовлетворения. После завершения процедуры банкротства остается не взысканной значительная часть задолженности по заработной плате перед работниками унитарных предприятий.

Признание должника несостоятельным (банкротом) фактически в настоящее время во многом превратилось в узаконенный способ освобождения от долгов кредитора. Несовершенство законодательства о банкротстве приводит к тому, что самыми незащищенными остаются работники должника, которые не имеют возможности оказывать какое-либо влияние на процесс банкротства и защищать свои законные интересы. На практике права, закрепленные законодательством о банкротстве за представителем работников должника, не могут осуществить полноценную защиту интересов трудового коллектива должника-работодателя, что приводит к возникновению социальных конфликтов.

Учредителями, во многих случаях не только не принимаются меры по погашению задолженности по заработной, но и напротив, осуществляются мероприятию по сокрытию имущества должника.

Примером может послужить издание органом местного самоуправления правового акта о передаче на баланс администрации транспортных средств, приобретенных за счет собственных средств предприятия и состоящих на учете данного предприятия в органах государственной инспекции безопасности дорожного движения. На момент принятия такого правового акта унитарное предприятие могла отвечать признакам предприятия – банкрота, но официально быть не признано банкротом, иметь задолженность по заработной плате перед работниками, задолженность по пенсионным и страховым отчислениям.

В связи с изданием подобного правового акта служба судебных приставов лишается возможности наложить арест на имущество предприятия в рамках возбужденного исполнительного производства, а также предпринимать какие-либо действия, направленные на исполнение решений суда.

В результате неправомерных действий по изъятию имущества из хозяйственного ведения предприятия могли быть изъяты автотранспортные средства, то есть имущество, необходимое ему для осуществления уставной деятельности по оказанию транспортных услуг, которое предполагает наличие у предприятия автотранспортных средств. Изымая у предприятия имущество, составляющее основные средства предприятия, администрация органа местного самоуправления лишает предприятие возможности осуществлять деятельность, для целей которой такое предприятие создавалось, что противоречит требованиям статьи 30 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В целях устранения выявленных нарушений, органами прокуратуры должен быть принят весь комплекс мер прокурорского реагирования, в адрес учредителя - администрации органа местного самоуправления принесен протест и внесено представление, службой судебных приставов наложен арест на имущество, кроме того, необходим контроль по исполнению мероприятий по реализации имущества в целях последующего погашения задолженности по заработной плате перед бывшими работниками предприятия.

Как показывает практика, во многих случаях сама процедура банкротства муниципальных унитарных предприятий используется как средство ухода от ответственности при выполнении денежных обязательств перед кредиторами, перед своими работниками (в том числе бывшими), а также от уплаты обязательных платежей.

Распространены случаи, когда задолженность перед работниками государственных и муниципальных унитарных предприятий остается не взысканной после окончания процедур, в рамках законодательства о несостоятельности (банкротстве).

Учитывая, что оплата труда является конституционным правом каждого гражданина Российской Федерации, принимая во внимание социальную значимость указанной проблемы, в настоящее время имеется практика Европейского суда по правам человека, где возлагается на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по погашению задолженности по заработной плате перед работниками государственных и муниципальных предприятий, признанных банкротами, в случае недостаточности средств, необходимых для погашения задолженности по оплате труда.

Так, 17 января 2017 года Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) постановил, что государство должно нести ответственность за задолженности муниципальных унитарных предприятий, объявленных банкротами. Соответствующее решение опубликовано на сайте суда.

Из материалов дела следует, что жалобу в Страсбург подал Сергей Ким, бывший сотрудник Сахалинского муниципального предприятия «Трест жилищного хозяйства». Согласно доводам заявителя МУП прекратил свою деятельность, не выплатив работнику около 1300 евро.

Городской суд ранее принял решение о выплате данной суммы, однако оно осталось неисполненным, поскольку предприятие было признано банкротом и ликвидировано. Ким заявил, что эта компания контролировалась местными органами власти. Поэтому, по его словам, именно государство должно нести ответственность за долги муниципального предприятия.

Российская сторона, в свою очередь, настаивала, что «Трест жилищного хозяйства» действовало независимо от властей, поскольку являлось коммерческой организацией. Кроме того, по данным ответчика, Ким не обратился с жалобой в арбитражный суд в рамках дела о банкротстве, тем самым не исчерпав внутренние средства правовой защит.

Правосудие пришло к выводу, что тот факт, что местные власти распоряжались имуществом МУП, фактически свидетельствует о том, что компания находилась под контролем государства. ЕСПЧ решил, что предприятие не пользовалось «достаточной институциональной и оперативной независимостью от муниципальных органов власти». Таким образом, суд определил, что государство должно нести ответственность за задолженность ответчика.

По мнению ЕСПЧ, власти Российской Федерации нарушили положения статьи 6 (Право на справедливое судебное разбирательство) и статьи 13 (Право на эффективное средство правовой защиты), а также статьи 1 Первого протокола (Право на мирное пользование своим имуществом) Европейской конвенции по правам человека. По решению Страсбургского суда, Россия должна выплатить Сергею Киму задолженность по заработной плате, а также компенсировать причиненный моральный вред на общую сумму 3270 евро.

Указанная позиция суда не является новой, ранее по этой проблеме – схожее дело было рассмотрено в октябре 2016 года. Тогда ЕСПЧ возложил на федеральную казну долги нескольких ГУПов и МУПов на общую сумму 178 тысяч евро.

Представляется, что возложение на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанности по уплате задолженности по заработной плате перед работниками унитарных предприятий, учредителями которых они являются, будет являться наиболее эффективным средством защиты прав граждан на оплату труда. Подобная мера не только сократит общий уровень задолженности по заработной плате и защитит конституционные права граждан, но и повысит ответственность государственных органов и органов местного самоуправления при осуществлении контроля за унитарными предприятиями, а также, во многих случаях, предотвратит банкротство таких предприятий, выполняющих, как правило, социально значимые функции, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства, дорожной деятельности и иных сферах.

Реализация указанных мер существенно сократит неблагоприятные социальные последствия, наступающие в результате банкротства организаций, и обеспечит исполнение закрепленного в абз. 7 ст. 2 ТК РФ права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы.

Итак, в целях принятий мер, направленных на восстановление нарушенных прав органами прокуратуры направляются исковые заявления в суд о взыскании задолженности по заработной плате, взыскании компенсации за каждый день задержки выплаты заработной платы и компенсации морального вреда.

Особое внимание органами прокуратуры уделяется исполнению арбитражными управляющими организаций-должников требований законодательства о несостоятельности (банкротстве), в связи с чем на постоянной основе истребуются и изучаются отчеты арбитражных управляющих, протоколы собраний кредиторов, финансовый анализ организаций-должников, заключения о наличии (отсутствии) признаков фиктивного банкротства, результаты проведенной инвентаризации.

Пользу в получении названной информации оказывают Интернет-ресурсы Единого федерального реестра сведений о банкротстве и Арбитражных судов.