Тема 5. Гражданство Российской Федерации

5.1. Становление и развитие института гражданства.

5.2. Понятие гражданства.

5.3. Принципы гражданства.

5.4. Признание гражданства.

5.5. Приобретение гражданства.

5.6. Прекращение гражданства.

5.1. Становление и развитие института
гражданства

Необходимым условием глубокого познания действующего законодательства о гражданстве является анализ его содержания в историческом аспекте.

В царской России существовало подданство, а не гражданство, причем законодательство о подданстве сохраняло черты средневековых, феодальных начал. Подданные подразделялись на несколько разрядов с особым статусом:

1) природные подданные, в составе которых выделялись:

а) дворяне (потомственные и личные);

б) духовные лица (делились по вероисповеданию);

в) городские обыватели (разбивались на группы: почетные граждане, купцы, мещане и цеховые);

г) сельские обыватели;

2) иногородцы (евреи и восточные народы);

3) финляндские обыватели.

Первым актом советской власти по вопросам гражданства был Декрет ВЦИК об уничтожении сословий и гражданских чинов и устанавливающий одно общее для всего населения России наименования – граждане Российской Республики.

С образованием Союза ССР было установлено гражданство СССР. В статье 7 Конституции СССР 1924 года закреплялось единое союзное гражданство для граждан союзных республик. Гражданами СССР считались все лица, проживающие в пределах союза, если они не имели доказательств принадлежности к иностранному гражданству. Таким образом, отсутствовал институт, «лицо без гражданства», то есть апатрид.

В период действия Конституции 1924 года приняты три акта, регулирующие вопросы гражданства: Положение о союзном гражданстве 1924 года и Положения о гражданстве СССР 1930 и 1931 годов. Только в Положении о гражданстве СССР 1931 года имелась норма о том, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой он проживает.

Признавался и широко использовался институт лишения гражданства. Считались лишенными гражданства СССР все лица, без разрешения государственных органов покинувшие территорию России после октября 1917 года (имеется в виду «первая волна эмиграции»). Государство само по своей инициативе выдворяло и лишало гражданства многих представителей творческих профессий – как нежелательный элемент. Такое массовое выселение получило название «философский пароход».

Лишались гражданства и так называемые «невозвращенцы» - законно выехавшие за границу и отказавшиеся вернуться в страну.

Не признавалось право инициативного свободного выезда за пределы СССР его граждан и не допускалось их проживание за границей.

Органами, уполномоченными решать вопросы приема, выхода из гражданства и лишения гражданства, являлись: Президиум ЦИК СССР, Президиумы ЦИКов союзных республик (последние с определенными ограничениями).

Принятие Конституции СССР 1936 года, ознаменовавшей построения социализма, повлекло существенные изменения в правовом регулировании отношений гражданства. Конституция закрепила принцип единого гражданства. Принятый закон о гражданстве Союза ССР установил, что гражданами СССР являются: а) все лица, состоящие к 7 ноября 1917 года в подданстве Российской империи и не утратившие советского гражданства; б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке. Лица, не отвечающие данным условиям и проживающие в СССР, признавались лицами без гражданства (апатридами), если они не имели доказательства своего иностранного гражданства.

Следующий этап в развитии законодательства о гражданстве был ознаменован принятием Конституции СССР 1977 года и на ее основе Закона о гражданстве СССР 1 декабря 1978 года. Наиболее важное: а) установлена новая норма, о том, что дети лиц без гражданства, имеющих постоянное жительство в СССР, родившиеся на территории СССР, являются гражданами СССР; б) за лицами, проживающими за границей, сохраняется гражданство СССР, что обеспечивало защиту граждан за границей; в) введена норма о возможности восстановления в гражданстве СССР. Закон впервые установил, что в случае, если международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем содержащие в законе, то применяются правила международного договора.

Новый этап развития государства, охарактеризованный как перестройка вызвало необходимость изменений союзного законодательства о гражданстве. (Закон СССР от 23 мая 1990 года №1518-1 «О гражданстве СССР»).

Все вопросы о законодательном регулировании отношений гражданства в СССР напрямую относились и к гражданству РСФСР, поскольку фактически не существовало законодательства о гражданстве союзных республик в силу принципа единого гражданства СССР.

28 ноября 1991 года был принят первый Закон РСФСР о гражданстве. Согласно статье 13 данного закона гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации, а также лица, родившиеся 30 декабря 1922 года и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению, если родились на территории Российской Федерации или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории Российской Федерации. Под территорией Российской Федерации в данном случае понимается территория Российской Федерации по состоянию на дату их рождения. Данный закон ознаменовал значительное расширение демократических начал законоположений о гражданстве и возможность прямого применения международных договоров Российской Федерации по вопросам гражданства.

С 1 июня 2002 года вступил в силу новый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», ее разработка была обусловлена принятием Конституции 1993 года и теми сложностями, которые возникли после распада СССР, а также с определением гражданства Российской Федерации лиц, переселяющихся в Россию из других союзных республик, ставших самостоятельными независимыми государствами.

Понятие гражданства

Термин «гражданство» имеет три основных значения. Под гражданством понимается: 1) одно из суверенных прав государства; 2) правовое состояние людей; 3) конституционно-правовой институт.

Гражданство как суверенное право государства заключается в возможности государства в одностороннем порядке регулировать отношения гражданства. Данное право необходимо государству для выделения той части его населения, на которую оно вправе опираться при решении любых задач, которой оно доверяет участие в своих делах – это есть граждане.

Гражданство как правовое состояние представляет собой устойчивую правовую связь человека с государством, выражающаяся в состоянии его принадлежности своему государству. Устойчивость гражданства выражается в его бессрочности и неизменности. Гражданство может быть прекращено только в прямо закрепленных законом случаях, при этом ни государственные органы, ни гражданин не вправе менять правовое состояние гражданства по сравнению с тем, как оно зафиксировано в законе. Первичность гражданства заключается в том, что именно состояние гражданства определяет содержание правового статуса человека, набор его основных и иных прав, свобод, обязанностей. В силу гражданского статуса, с одной стороны, на индивида в полном объеме распространяется суверенная воля государства, а с другой – он пользуется защитой и покровительством со стороны государства, где бы он не проживал.

Гражданство Российской Федерации определяется в статье 3 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» как устойчивая правовая связь лица с Российской Федерации, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Гражданство как конституционно-правовой институт представляет собой совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения между государством, с одной стороны, и гражданами, иностранными лицами, лицами без гражданства – с другой стороны. Нормы этого института устанавливают: 1) круг лиц, признаваемых российскими гражданами; 2) основания и порядок приобретения и прекращения гражданства; 3) двойное гражданство; 4) порядок рассмотрения и решения дел по вопросам гражданства.

Конституционно-правовые нормы, регулирующие отношения между личностью и государством, возникающие по поводу гражданства закреплены в Конституции (статьи 6, 61, 62), Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации», ряде иных нормативных актах, международных договорах (например, договорах с Казахстаном и Киргизией об упрощенном порядке приобретения гражданства Российской Федерации, Казахстана, Киргизии гражданами стран – участниц названных договоров).

Гражданство юридически оформляется документами, подтверждающими это гражданство. Ими является паспорт, свидетельство о рождении, иной документ, содержащий указание на гражданство. Паспорт является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на ее территории.

 

Принципы гражданства

Российское гражданство основывается на положениях, общих для всех элементов конституционного положения личности, однако уточняется в ряде особых принципов. В их числе принципы единого гражданства, допущения двойного гражданства, защиты российских граждан за рубежом, экстерриториальности гражданства, невосприимчивости гражданства к изменениям семейного статуса, сокращения числа лиц без гражданства, равного гражданства, недопустимости лишения гражданства.

Принцип единого гражданства. Прежний российский закон о гражданстве предусматривал наряду с общероссийским гражданством гражданство республик в составе Российской Федерации, что вытекало из характеристики республики как государства. В силу данного принципа нельзя было иметь гражданство республики, не имея гражданства Российской Федерации. Для приобретения республиканского гражданства не требовалось проходить через какую-то особую процедуру приема в гражданство – достаточно было факта постоянного или преимущественного проживания на территории соответствующей республики.

Действующий Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» не предусматривает республиканского гражданства

Принцип допущения двойного гражданства. Современное российское законодательство допускает возможность двойного гражданства. В части 1 статьи 62 Конституции установлено, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации.

Принцип экстерриториальности гражданства означает сохранение гражданства Российской Федерации лицами, проживающими или пребывающими за рубежом. Этот принцип означает, что обладание российским гражданством не обусловливается обязательным проживанием в Российской Федерации. Выезд российского гражданина на постоянное место жительства за рубеж не влечет автоматического прекращения гражданства.

Принцип защиты российских граждан, находящихся за пределами Российской Федерации. Формальным основанием для осуществления защиты и покровительства гражданину Российской Федерации за рубежом является документ, подтверждающий его российское гражданство: общегражданский заграничный паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт. В государстве своего проживания или пребывания гражданин становится на консульский учет в дипломатическое представительство или консульские учреждения Российской Федерации и с этого момента должностные лица названных органов обязаны охранять его интересы и оказывать необходимую помощь.

Принцип невосприимчивости гражданства к изменениям семейного статуса. Российская Федерация исходит из того, что не только изменение места жительства, но и изменения семейного статуса лица не влияют на него положение как гражданина. Во-первых, заключение или расторжение брака гражданина Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к российскому гражданству, не влечет за собой изменение его гражданства. Во-вторых, изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменения гражданства другого супруга. В-третьих, расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных супругами детей. В-четвертых, гражданство ребенка не изменяется при изменении гражданства его родителей, лишенных родительских прав.

Принцип сокращения числа лиц без гражданства. Государственная поддержка и предоставление широкого набора политических, социально-экономических, культурных, личных прав – надежная жизненная опора для индивида, однако государство оказывает такую поддержку в полном объеме лишь своим гражданам. В отличие от граждан и иностранцев, пользующихся поддержкой своих государств, в невыгодном положении оказываются лица без гражданства. Россия проводит целенаправленную политику на поощрение приобретения гражданства Российской Федерации лицами без гражданства. Законодательством введено ряд правил, предотвращающих рост числа лиц без гражданства. Так, например, не может быть прекращено российское гражданство ребенка, если в результате этого он станет лицом без гражданства.

Принцип равного гражданства. В рамках отношений гражданства принцип равного статуса людей независимо от социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности дополняется установкой, согласно которой все граждане Российской Федерации равны между собой независимо от их времени состояния в российском гражданстве и основания его приобретения.

Принцип недопустимости лишения гражданства. Право государства на определение круга своих граждан, процедур приобретения, прекращения гражданства не означает его права на лишение гражданства. Однако Российская Федерация вправе отменить ранее принятое решение о предоставлении гражданства Российской Федерации, если то было приобретено лицом на основании подложных документов, заведомо ложных сведений.

 

 

Признание гражданства

Суть признания гражданства заключается в установлении его принадлежности к гражданству Российской Федерации. Признание как юридический факт не порождает состояния гражданства, а лишь подтверждает его наличие. Признание направлено на устранение возникшей неясности в вопросе о том, обладает или нет лицо гражданством. Неясность может порождаться рядом обстоятельств: изменением государственной принадлежности территории, на которой проживает человек, например, в результате распада федерации; изменением законодательства о гражданстве; коллизиями законодательства разных стран. Состоявшееся признание индивида гражданином Российской Федерации означает, что он обладал гражданством Российской Федерации до и на момент признания.

Способы признания гражданства. Гражданство признается, во-первых, путем законодательного определения круга российских граждан, во-вторых, установлением факта российского гражданства у отдельных лиц уполномоченными органами. И в том, и в другом случаях признание выступает институтом правопреемства государства в отношении гражданского населения.

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» определяет, что гражданами Российской Федерации являются:

1) лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день его вступления в силу (1 июля 2002 года);

2) лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с этим законом. Приведенная норма говорит, что на день вступления в силу федерального закона Россия имела своих граждан. Следовательно, вступая в силу, указанный федеральный закон не только заложил способы приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации, но и выделил круг лиц, обладающих статусом гражданина Российской Федерации на момент смены законодательства о гражданстве.

Для решения вопроса о наличии гражданства Российской Федерации у отдельных лиц в спорных случаях необходимо обратиться к ранее действующему законодательству. Основанием для установления у лица российского гражданства служат законодательные акты Российской Федерации, РСФСР, СССР и соответствующие международные договора, действовавшие на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица гражданства Российской Федерации. Так проявляется эффект «переживания» закона, когда он продолжает действовать и после своей отмены.

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» предусматривает наряду с признанием российского гражданства возможность установления факта наличия у лица в прошлом гражданства СССР. Это значимо для применения к лицу упрощенного порядка приобретения гражданства Российской Федерации. Наличие у лица в прошлом гражданства СССР устанавливается аналогично установлению гражданства Российской Федерации. Признание лиц гражданами Российской Федерации или установление фактов их состоянии в прошлом в гражданстве СССР относится к компетенции органов миграционной службы (внутри страны) и органов Министерства иностранных дел (за рубежом).

 

Приобретение гражданства

 

В Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» устанавливаются основания приобретения гражданства Российской Федерации.

По рождению. Приобретение гражданства по рождению является главным, постоянно действующим основанием пополнения корпуса граждан. Это сочетание исходит из сочетания двух принципов приобретения гражданства: «права крови», то есть с учетом гражданства родителей, и «права почвы», то есть в зависимости от места рождения.

Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» установлены четыре основания, когда родившийся ребенок автоматически приобретает гражданство Российской Федерации. При этом законодательные требования направлены на максимальную защиту прав ребенка, недопущение того, чтобы он остался человеком без гражданства.

Ребенок приобретает гражданство Российской Федерации:

а) оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации, независимо от места рождения;

б) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой является лицом без гражданства или признан безвестно отсутствующим или место его нахождения неизвестно, независимо от места рождения;

в) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации или если в ином случае он станет лицом без гражданства;

г) оба его родителя или единственный родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный родитель, не представляет ребенку свое гражданство.

Принцип «права почвы» применяется и в отношении гражданства детей, родители которых не известны. Согласно статье 12 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», находящийся на территории Российской Федерации ребенок, родители которого неизвестны, становится ее гражданином в случае, если родители не объявляются в течение шести месяцев со дня его обнаружения.

Признание российского гражданства возникло после распада СССР и провозглашения России суверенным государством. При этом гражданами Российской Федерации признавались все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории России в день вступления в силу Закона о гражданстве Российской Федерации (на 6 февраля 1992 года), если в течение одного года после этой даты они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве России.

Прием в гражданство Российской Федерации может осуществляться в общем и упрощенном порядке.

По общему порядку допускается прием в гражданство иностранцев и лиц без гражданства, достигших 18 лет. Это называется натурализация. Натурализация осуществляется на основе личного ходатайства человека о предоставлении ему определенного гражданства. Для решения вопросов о приеме в российское гражданство в общем порядке, что отнесено к полномочиям Президента Российской Федерации, установлены определенные условия:

а) проживание на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлением о приеме в течение пяти лет непрерывно.

Срок проживания на территории Российской Федерации сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

- наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией или квалификацией, представляющей интерес для Российской Федерации;

- признание лица беженцем или предоставление ему политического убежища на территории Российской Федерации;

б) обязуются соблюдать Конституцию и законодательство Российской Федерации;

в) имеют законный источник средств к существованию;

г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин;

д) владеют русским языком, уровень знания которого устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

Лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, может быть принято в гражданство Российской Федерации без соблюдения вышеуказанных условий.

Прием в гражданство в упрощенном порядке осуществляется путем подачи заявления в органы государственной власти, которые принимают решения о приеме в гражданство в упрощенном порядке:

в территориальные подразделения Федеральной миграционной службы России – лицами, проживающими на территории Российской Федерации;

в дипломатические, консульские учреждения Российской Федерации – лицами, проживающими за пределами Российской Федерации.

Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия о пятилетнем сроке проживания на территории Российской Федерации, если указанные граждане и лица:

имеют хотя бы одного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации и проживающего на территории Российской Федерации;

имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства;

родились на территории РСФСР и имели гражданство СССР;

состоят в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;

являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет и являющихся гражданами Российской Федерации.

Выбор гражданства (оптация) при изменении территории Российской Федерации. Когда к России присоединяется новая территория, людям обеспечивается право самим определять свою гражданскую принадлежность – сохранять прежнее или приобрести российское. Порядок оптации предусмотрен международным договором Российской Федерации.

Восстановление в гражданстве Российской Федерации как основание его приобретения осуществляется в различных формах. В отличие от обычной натурализации, восстановление в гражданстве носит упрощенный характер. Иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации при соблюдении общего порядка. При этом срок их проживания в Российской Федерации сокращается с пяти лет до трех. Отклонению подлежат заявления, поданные лицами, которые выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу ее безопасности.

К иным основаниям приобретения гражданства относятся усыновление, опекунство, соглашение родителей о российском гражданстве ребенка, предоставление почетного гражданства и другие.

Двойное гражданство. Бипатриды – это лица, состоящие одновременно в гражданстве двух (а может быть и более) государств. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации. В случае, когда нет международного договора с соответствующим государством, то приобретение российского гражданства возможно только при условии отказа лица от прежнего гражданства.

Согласно части 2 статьи 62 Конституции наличие у гражданина Российской Федерации гражданства другого государства не умаляет его прав и обязанностей, вытекающих из российского законодательства.

Прекращение гражданства

 

В соответствии со статьей 6 Конституции гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» конкретизирует основания прекращения российского гражданства

Выход из гражданства – это утрата гражданства на основании решения компетентных органов государства, выносимого по просьбе заинтересованного лица.

Выход из гражданства Российской Федерации может иметь место:

по ходатайству гражданина в порядке, установленном законом (решение принимает Президент);

в порядке регистрации, если у лица, заявившего о намерении выйти из гражданства Российской Федерации, хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство либо если лицо выехало на постоянное место жительство в другое государство в установленном законом порядке, при условии, что отсутствуют препятствия, предусмотренные законом.

Отмена решения судом о принятии в гражданство. Этот случай связан с возможностью отмены решения о приеме в российское гражданство в отношении лица, которое приобрело гражданство России на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов. При наличии такого факта, установленного в судебном порядке, решение о приеме в гражданство аннулируется, а лицо привлекается к ответственности. Такая мера возможна лишь в течение пяти лет после приема в гражданство Российской Федерации.

В результате выбора гражданства (оптации) при изменении границы Российской Федерации. Если какая-то территория выходит из состава России, то граждане Российской Федерации, проживающие на этой территории, вправе прекратить российское гражданство.

Иные основания. Федеральное законодательство предусматривает некоторые дополнительные основания прекращения гражданства недееспособных, которые следуют гражданству опекуна, и детей, которые до 14 лет следуют гражданству родителей. Прекращение гражданства влечет за собой прекращение правовых связей с российским государством.

Выход не допускается, если гражданин Российской Федерации: 1) имеет не выполненные перед Россией обязательства, установленные федеральным законодательством; 2) привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; 3) не имеет другого гражданства и гарантий его приобретения.