Казначейська система обслуговування місцевих бюджетів

 

У зарубіжних державах застосовується переважно банківська форма виконання бюджету. Однак усе поширенішою стає практика створення казначейств — органів, які провадять діяльність у сфері касового вико­нання бюджетів, а також наділені певними повноваженнями щодо управ­ління суспільними фінансами.

Казначейство — державний або муніципальний орган, голов­ним завданням якого є здійснення касового виконання бюджету.

Сьогодні казначейська форма виконання бюджету використовується в багатьох країнах: Австралії, Австрії, Бразилії, Великій Британії, Іспа­нії, Італії, Кенії, Мексиці, Монголії, Новій Зеландії, США, Франції, Японії та ін. Активно розвивається вона й у державах, що виникли на пострадянському просторі, — Азербайджані, Вірменії, Грузії, Казахста­ні, Латвії, Молдові, Росії. У 2006 р. її запровадження передбачено в Узбекистані.

У кожній з названих країн казначейства виконують функції, що суттєво відрізняються як за переліком, так і широтою повноважень. Однак
можна виокремити напрями діяльності, спільні для більшості національних казначейств. До них належать здійснення діяльності з касово­го виконання бюджету та участь в управлінні суспільними фінансами.
При цьому роль казначейств може бути пасивною, якщо вони лише акумулюють кошти та виділяють їх бюджетним установам, або активною —
у разі участі казначейств у перерозподілі бюджетних ресурсів чи здійснення ними контролю за дотриманням бюджетних асигнувань та зобов'язань.

Головна мета запровадження казначейської форми виконан­ня бюджету — підвищення ефективності управління суспіль­ними фінансами.

Тоді як участь національних казначейств у процесі виконання цент­рального бюджету держави набула поширення та схвалення в багатьох розвинених країн світу, казначейська форма виконання місцевих бю­джетів є менш поширеною. Функції казначейських органів при цьому ще більше диференційовані та визначаються ступенем централізації бюджетної системи, рівнем фінансової незалежності місцевого самовря­дування, історичними традиціями тощо. Обслуговування бюджетів муні­ципалітетів органами державного казначейства застосовується у Фран­ції та Італії. В Австралії в кожному штаті утворені регіональні казна­чейства, в Мексиці — в окремих штатах. Дуже поширеною практика казначейського обслуговування місцевих бюджетів стала в країнах ко­лишнього Радянського Союзу — Вірменії, Казахстані, Латвії, Молдові, Росії, Україні.

У нашій країні органи казначейства відіграють сьогодні одну з про­відних ролей у бюджетному процесі на місцевому рівні. Запровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів розпочалося в Украї­ні у другій половині 1999 р., коли на виконання постанови Кабінету Мі­ністрів України "Про удосконалення управління бюджетними кошта­ми" від 1 квітня 1999 р. № 522 у Дніпропетровській і Черкаській обла­стях було здійснено експеримент з касового виконання місцевих бюдже­тів органами державного казначейства. Позитивні результати проведе­ного експерименту стали передумовою утвердження системи казначей­ського обслуговування місцевих бюджетів на всій території України.

Ключовим моментом в історії розвитку вітчизняної системи казна­чейського обслуговування місцевих бюджетів стало ухвалення 21 черв­ня 2001 р. Бюджетного кодексу України, який передбачив її обов'язко­вість та визначив основні повноваження та функції органів казначей­ства. Згідно з Бюджетним кодексом та на виконання наказу Міністер­ства фінансів України "Про забезпечення запровадження з 1 січня 2002 ро­ку казначейського обслуговування місцевих бюджетів" від 29 жовтня 2001 р. № 482 з 2002 р. органи казначейства почали здійснювати касове виконання дохідної частини місцевих бюджетів і операції з перераху­вання міжбюджетних трансфертів. Починаючи з 2004 р. всі місцеві бю­джети переведені на повнофункціональне казначейське обслуговування — як у частині доходів, так і за видатками.

В Україні розроблено таку казначейську модель, яка передбачає існу­вання внутрішньої платіжної системи Державного казначейства та консолідацію всіх бюджетних коштів на єдиному казначейському рахунку, відкритому в Національному банку України. При цьому, на відміну від деяких інших держав, наприклад Російської Федерації, де єдиний казна­чейський рахунок (ЄКР) є сукупністю рахунків органів казначейства у банківських установах, які за своєю сутністю є рахунками клієнтів бан­ку, в нашій країні ЄКР є аналогом кореспондентського рахунку банків­ської установи в центральному банку держави. Застосування такого підходу дало змогу уникнути ризиків при зберіганні коштів бюджетів та створило можливості для ефективнішого управління ними. З 2001 р. Державне казначейство України стало повноправним учасником си­стеми електронних платежів НБУ, що дало змогу скоротити терміни проходження бюджетних платежів і своєчасно складати оперативну звітність про виконання бюджетів.

Основним, проте не єдиним, завданням казначейства є здійснення
касового виконання бюджетів. При цьому поняття "касове виконання
бюджетів" та їх "казначейське обслуговування", що часто вживаються
як синонімічні, не є тотожними.

Касове виконання місцевого бюджету — це діяльність, пов'язана із зарахуванням коштів до місцевого бюджету, їх збері­ганням, витрачанням на передбачені в бюджеті цілі, а також об­ліком їх наявності.

У світовій практиці розрізняють три моделі касового виконання міс­цевих бюджетів: банківську, казначейську та змішану, яка поєднує озна­ки двох попередніх. Однак навіть казначейська модель, як і інші, перед­бачає участь банків у касовому виконанні бюджетів. Ступінь такої уча­сті обумовлюється, головним чином, специфікою організації бюджетного механізму в тій чи іншій країні.

В Україні застосовується казначейська модель касового виконання
місцевих бюджетів, яка передбачає закріплення провідної ролі в цьому
процесі за органами державного казначейства. Крім казначейських органів, у діяльності з касового виконання місцевих бюджетів України беруть участь також місцеві фінансові органи, банківські установи, розпо­рядники й одержувачі коштів. Функції банків з часу запровадження вітчизняної системи казначейського обслуговування місцевих бюджетів істотно скоротилися і полягають насамперед у готівковому обслугову­ванні бюджетних установ, здійснення якого не належить до компетен­ції органів казначейства.

Казначейське обслуговування місцевих бюджетів — це діяль­ність органів казначейства щодо здійснення віднесених до їх ком­петенції завдань і функцій у процесі виконання місцевих бю­джетів.

Як було зазначено, касове виконання місцевих бюджетів є діяльніс­тю, що здійснюється не тільки органами казначейства, а й іншими учасниками бюджетного процесу. Однак це не свідчить, що казначей­ське обслуговування місцевих бюджетів є лише складовою касового вико­нання бюджетів і обмежується її рамками. Органи казначейства здійснюють чимало завдань, які виходять за межі касового виконання місце­вих бюджетів. До них можна віднести, наприклад, організацію функ­ціонування внутрішньої платіжної системи казначейства, реєстрацію бю­джетних зобов'язань, здійснення контролю за цільовим спрямуванням коштів, управління ресурсами єдиного казначейського рахунку тощо. Адже наукове трактування змісту касового виконання бюджетів, як правило, не передбачає віднесення до його складу таких видів діяльності.

У зарубіжній практиці органи казначейства виконують широкий спектр функцій, головними з яких є такі:

• організація та здійснення операцій з касового виконання бюджетів,
в тому числі:

зарахування доходів до бюджетів;

розмежування надходжень між бюджетами різних рівнів;

повернення з бюджетів надміру та помилково сплачених платежів;

фінансування бюджетних витрат та оплата рахунків бюджетних уста­нов;

ведення обліку наявних бюджетних коштів;

• фінансове управління, а саме:

бюджетне планування та прогнозування;

управління бюджетними коштами;

випуск цінних паперів та управління боргом;

контроль за виконанням бюджетів і використанням бюджетних коштів;

контроль за збереженням фінансових активів;

• бухгалтерський облік:

облік виконання бюджетів;

облік фінансових активів;

складання фінансової звітності;

аудит і оцінка виконання бюджетних програм..

Вказані функції в державах, де запроваджено казначейське обслуго­вування місцевих бюджетів, представлені різною мірою. Однак казна­чейським системам переважної більшості з цих країн притаманна спіль­на ознака — діяльність органів казначейства з контролю в бюджетному процесі на локальному рівні охоплює значно менший перелік функцій, ніж казначейський контроль за виконанням центрального бюджету дер­жави. Передусім це стосується демократичних країн зі сформованим інститутом місцевого самоврядування та розвинутою системою громадсь­кого контролю.

Функції органів Державного казначейства України як учасників бю­джетного процесу на місцевому рівні поділяються на дві основні групи:

з обслуговування місцевих бюджетів за доходами;

з обслуговування видаткової частини місцевих бюджетів.

Крім того, за характером повноважень, які органи казначейства ви­конують у бюджетному процесі, ці функції можна згрупувати так:

функції "бухгалтера", в основі яких лежить діяльність з відкриття бюджетних рахунків, їх обслуговування, ведення обліку та складання звітності у процесі виконання місцевих бюджетів;

функції "касира", пов'язані із зарахуванням, зберіганням та витра­чанням коштів місцевих бюджетів;

функції "контролера", що полягають у здійсненні контролю в про­цесі виконання місцевих бюджетів;

функції "менеджера" бюджетних ресурсів (рис. 7.8).