Фінансове вирівнювання за кордоном

 

Свідченням значної уваги, що приділяється питанням фінансового вирівнювання в країнах Європи, є норми, закріплені в Європейській хартії місцевого самоврядування. С. 9 цього документа передбачає необ­хідність захисту фінансово слабших органів місцевого самоврядування шляхом запровадження процедур фінансового вирівнювання, що дають змогу усунути наслідки нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансування цих органів та їхніх витрат. Такі заходи не повинні обме­жувати самостійність органів місцевого самоврядування у вирішенні питань, віднесених до їх компетенції. Хартією визнано також необхід­ність узгодження з органами місцевого самоврядування порядку виді­лення перерозподілених коштів. У ній зазначається, що надані місце­вим органам трансферти, наскільки це можливо, не повинні призначатися для фінансування конкретних проектів. Трансферти не повинні бути перепоною для проведення органами самоврядування незалежної політики в межах їх повноважень.

Фінансове вирівнювання — система інструментів та заходів щодо усунення вертикальних і горизонтальних фіскальних дис­балансів шляхом перерозподілу фінансових ресурсів між органа­ми регіональної та місцевої влади.

Вертикальні фіскальні дисбаланси — це невідповідність між обся­гами фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженні органів певних рівнів субнаціональної (регіональної чи місцевої) влади, та від­несеними до їх компетенції завданнями й обов'язками, виконання яких здійснюється за рахунок цих коштів. Завдяки зменшенню вертикаль­них дисбалансів забезпечується спроможність кожного субнаціонального рівня виконувати свої повноваження та створюються умови для пов­ного та своєчасного фінансування відповідних, закріплених за ним, су­спільних послуг. Однак внаслідок відмінностей у розвитку адміністра­тивно-територіальних одиниць, які тією чи іншою мірою характерні для переважної більшості зарубіжних країн, наявності так званих "бідних" і "багатих" територій, усунення вертикальних фіскальних дисбалансів повністю не вирішує проблему забезпечення всіх субнаціональних орга­нів влади достатніми фінансовими ресурсами. Цим обґрунтована необ­хідність зменшення горизонтальних фіскальних дисбалансів, які ви­
никають у межах одного рівня управління та зумовлені неоднаковими
фінансовими можливостями та потребами окремих регіональних або міс­
цевих урядів. Саме в усуненні вертикальних і горизонтальних фіскаль­
них диспропорцій у фінансовому забезпеченні окремих територій поля­
гає головна мета фінансового вирівнювання.

Мета фінансового вирівнювання — зменшення вертикаль­них і горизонтальних дисбалансів у фінансовому забезпеченні ор­ганів регіональної та місцевої влади.

Організація фінансового вирівнювання в демократичній державі по­требує попереднього розгляду, погодження та закріплення в договорах або законодавчих актах низки ключових положень. Центральний і міс­цеві уряди повинні досягнути згоди з приводу того, що підлягає вирів­нюванню, ступеня вирівнювання, прийомів та інструментів вирівнюван­ня, способів визначення фіскальних дисбалансів тощо. Індикатором правильності обраної політики фінансового вирівнювання є схвалення її більшістю населення країни, що виявляється, головним чином, під час виборів до органів представницької влади всіх рівнів.

У світовій практиці розрізняють два основні види систем фінансово­го вирівнювання. Перша передбачає зосередження коштів, призначених для фінансового вирівнювання територій, у складі центрального бюджету держави. Організація другої полягає в об'єднанні зусиль ор­ганів місцевої влади певного рівня для створення спеціальних фондів фінансового вирівнювання, за рахунок яких усуваються горизонтальні фіскальні дисбаланси.

У зарубіжних державах застосовуються різні способи фінансового вирівнювання. Кожен з них передбачає використання одного чи одно­часно кількох інструментів — різних видів прямих трансфертів, як за­гальних, так і спеціальних; непрямих трансфертів, тобто переданих по­датків або відрахувань від регулюючих доходів; фондів фінансового ви­рівнювання тощо.

Основним інструментом фінансового вирівнювання за кордоном є пря­мі міжурядові трансферти, які здійснюються на безоплатній і безпово­ротній основі. У зарубіжній практиці сформувалися два основні підхо­ди до їх класифікації. Згідно з першим, визначеним Міжнародним ва­лютним фондом, усі трансферти поділяються на субсидії та гранти. Суб­сидіями відповідно до цієї класифікації вважаються виключно ті транс­ферти, що надаються органами державної влади підприємствам або ін­шим суб'єктам господарювання. Гранти — це необов'язкові трансфер­ти, що передаються від одних інституційних одиниць сектору суспіль­ного управління до інших або між органами державного управління та міжнародними організаціями. Залежно від призначення вони поділя­ються на поточні та капітальні, а за типом органу, який їх надає, — на гранти від урядів іноземних держав, міжнародних організацій та інших органів суспільного управління10. Таким чином, згідно з класифікацією Міжнародного валютного фонду, трансферти, за допомогою яких здійс­нюється фінансове вирівнювання місцевих бюджетів, іменуються гран­тами.

В європейських країнах ширшого застосування набула інша класи­фікація, розроблена в 1986 р. експертною комісією з проблем місцевих та регіональних фінансів Ради Європи. Відповідно до неї переміщення коштів від вищих органів державної влади до органів місцевого само­врядування, включаючи безвідсоткові позики, що надаються на період, не менший за 10 років, називаються субсидіями11. Всі субсидії поділяють­ся на дві основні групи — спеціальні та загального призначення. Кожна з них включає окремі види субсидій, що відрізняються порядком їх розрахунку або розподілу (рис. 12.8).

 

Рис.12.8. Класифікація субсидій, які надаються органам місцевої влади європейських країн

 

Для отримання обумовленої (часткової) субсидії орган місцевої вла­ди зобов'язаний профінансувати певну частку сукупних витрат, пов'яза­них з наданням певного виду послуг або реалізацією окремих проектів і
програм. Сума такого трансферту прямо залежить від обсягу видатків,
виділених на такі цілі місцевим урядом. Часткові субсидії бувають від­
критими та обмеженими. Загальна сума відкритої часткової субсидії не
лімітується.

За рахунок субсидій спеціального призначення можуть відшкодо­вуватися або всі фактичні витрати місцевого органу влади, або тільки нормативні витрати. В останньому випадку в разі перевищення норма­тивних витрат субсидія не надається зовсім, або надається в неповному обсязі.

Частка субсидій спеціального призначення в різних іноземних дер­жавах суттєво відрізняється і залежить насамперед від того, наскільки сильно уряд вищого рівня намагається контролювати структуру видат­ків місцевих органів влади. Однак спільною для переважного числа зару­біжних країн, особливо європейських, є тенденція до зменшення частки цільових субсидій і збільшення трансфертів загального призначення.

Іншою дуже поширеною світовою тенденцією є використання формульного методу розрахунку вирівнювальних трансфертів, який перед­бачає врахування об'єктивних факторів і критеріїв. Його застосування сприяє раціональному та справедливому розподілу фінансових ресурсів між територіями та запобігає прийняттю суб'єктивних рішень. У за­рубіжних країнах використовуються різні формули, які досить часто враховують не тільки загальноприйняті соціальні стандарти, а й певні національні особливості та пріоритети. В одних країнах вирівнюється лише дохідна спроможність територіальних одиниць (Канада, Естонія) або видаткові потреби (Іспанія, Італія), в інших — одне і друге (Авст­ралія, Велика Британія, країни Скандинавії, Японія). Формули бува­ють простими, які враховують тільки найважливіші критерії, та складними (в Нідерландах береться до уваги більше як 30 факторів), іноді ба­гатоступінчастими (Німеччина). В Австралії шляхом застосування формульного підходу розраховується "стандартний бюджет" та визначається неспроможність громади його реалізувати.

Коефіцієнт а, як правило, встановлюється в межах від 0 до 1 та визна­чає ступінь бажаного фінансового вирівнювання.

Така формула має низку переваг, оскільки:

1.дає можливість використовувати трансферти як з додатним зна­ченням (надання коштів), так і з від'ємним (вилучення коштів);

2.не містить прямого обмеження загального обсягу трансфертів, що передаються до місцевого бюджету;

3.видаткова потреба і дохідна спроможність кожного місцевого бю­джету розраховуються не на основі фактичних даних про його доходи і видатки за попередні бюджетні періоди, а шляхом урахування низки на перед закріплених у формулі об'єктивних показників;

4.зберігає зацікавленість органів регіональної влади та місцевого са­моврядування у збільшенні доходів місцевих бюджетів.

У деяких державах намагаються застосовувати всі вимоги наведеної
вище базової формули. До таких країн, зокрема, належать Австралія,
Велика Британія, Німеччина та Японія.

Ресурсною основою фінансового вирівнювання в зарубіжних країнах здебільшого є асигнування з центрального бюджету та бюджетів органів регіональної влади, кошти, передані з "багатих" місцевих бюджетів, і відрахування від загальнодержавних податків.

Основними критеріями розподілу коштів у процесі фінансового вирів­нювання в зарубіжних державах є, як правило, сума податкових надхо­джень на одного мешканця, чисельність і структура населення, площа територіальних одиниць. Крім них, враховується широкий спектр по­казників, які суттєво відрізняються в різних країнах. Наприклад, в Іс­панії поряд з іншими критеріями може братися до уваги показник рів­ня безробіття; в Люксембурзі — розмір основного окладу службовців місцевих органів влади та сума витрат на обслуговування місцевого бор­гу в розрахунку на одного мешканця; в Нідерландах — площа смуги водної поверхні вздовж берегової лінії моря; в Норвегії — сума поточ­них витрат на прибирання снігу взимку; в Португалії — кількість цер­ковних приходів.

Великого поширення за кордоном набула практика функціонування спеціальних фондів фінансового вирівнювання. Так, в Австрії за раху­нок внесків органів влади різних рівнів було створено окремі фонди для розподілу інвестиційних субсидій, призначених для фінансування різ­них видів капітальних витрат у сфері охорони здоров'я, громадського транспорту та комунального господарства. У Бельгії фонд комун утво­рено для розподілу загальних субсидій між регіонами. Фонди фінансо­вого вирівнювання функціонують також у Німеччині, Португалії, Росій­ській Федерації, Японії та інших державах.

Досвід зарубіжних країн підтверджує переваги застосування науко­во обґрунтованих формалізованих механізмів фінансового вирівнюван­ня. Однак для цього формула вирівнювання має відповідати певним ви­могам, головними з яких є стабільність, безумовність, урахування ос­новних об'єктивних критеріїв і простота обчислень. Крім того, формула не обов'язково має забезпечувати повне вирівнювання. В ній необхідно передбачати елементи, що стимулюватимуть зусилля місцевих органів влади, спрямовані на збільшення їх доходів. Ще одним вагомим аргу­ментом проти здійснення повного фінансового вирівнювання іноді є до­цільність заохочення людей до переїзду в регіони пріоритетного розвит­ку з великою кількістю добре оплачуваних робочих місць. Стимулюван­ня такого руху, як правило, є дешевшим, аніж створення нових підпри­ємств за місцем проживання безробітних.

Єдиного "рецепта" фінансового вирівнювання немає. В кожній дер­жаві формується той механізм, застосування якого вважається найдо­цільнішим для відповідних умов. У демократичних країнах політики, прислухаючись до електорату та пропозицій учених, враховуючи позитивний зарубіжний досвід і національну специфіку, в процесі організа­ції системи фінансового вирівнювання змушені вибирати альтернативи, схвалені суспільством. Однак тенденції до глобалізації та міждержавної інтеграції сприяють поступовому запровадженню в цій сфері діяльності загальносхвалених у світі підходів. Певний вплив на розвиток цього процесу в європейських державах справило прийняття в 1991 р. Кабіне­том Міністрів Ради Європи рекомендацій щодо вирівнювання фінансо­вих ресурсів органів місцевої влади. Цим документом було запропоно­вано країнам — членам Ради Європи у здійсненні фінансового вирівню­вання дотримуватись таких принципів:

1.стимулювання: фінансове вирівнювання має сприяти наданню на різних територіях подібних за якістю та асортиментом суспільних по­слуг, одночасно попереджуючи виникнення значних відмінностей у рів­ні податкового тягаря;

2.сприяння місцевій автономії: одержання вирівнювального тран­сферту не повинно зобов'язувати органи місцевої влади до надання від­повідного рівня послуг або встановлення єдиних ставок оподаткування;

3.широти вирівнювання: має враховуватися якнайширший спектр видів діяльності та послуг, що надаються на місцевому рівні;

4.повноти критеріїв: при оцінці видаткових потреб органів місце­вої влади мають братися до уваги всі основні чинники, що зумовлюють відмінності у витратах — демографічні, географічні, соціальні та еконо­мічні;

5.ефективності: розрахунки обсягів видатків, відповідно до яких визначаються суми трансфертів, не повинні враховувати ступеня ефек­тивності використання ресурсів;

6.об'єктивності: в основі розрахунку видаткових потреб органів місцевої влади має бути не суб'єктивна оцінка, а система об'єктивних показників;

7.обґрунтованості: при визначенні сукупних видаткових потреб окремі чинники, що визначають їх обсяг, мають враховуватись тією мірою, якою вони впливають на вартість послуг, що надаються органа­ми місцевої влади;

8.демократичності: оцінка потреб має якомога повніше враховува­ти міркування представників органів місцевої влади, що, у свою чергу, повинні відображати запити й уподобання місцевого населення;

9.простоти: модель фінансового вирівнювання має бути простою і зрозумілою;

10.стабільності: методи оцінки потреб і розрахунку трансфертів по­винні застосовуватися без істотних змін протягом тривалого періоду часу;

11.солідарності: в разі, якщо податковий потенціал різних територій суттєво відрізняється і вирівнювання місцевих бюджетів за рахунок трансфертів центрального уряду потребує значних фінансових витрат, доцільно застосовувати перерозподіл доходів між краще та гірше забез­печеними органами місцевої влади;

12.повноти вирівнювання доходів: вирівнювання має стосуватися всіх доходів, крім випадків, коли справляється лише один податок або міс­цеві органи влади не мають можливості впливати на співвідношення між різними видами належних їм доходів;

13.пріоритетності загальних трансфертів: при виборі інструментів фінансового вирівнювання перевага має надаватися не цільовим, а загаль­ним трансфертам;

14.збалансування цілей: з одного боку, фінансове вирівнювання має стимулювати відповідальність органів місцевої влади та спонукати їх до підвищення ефективності надання ними послуг; з іншого, — необхід­но попередити виникнення небажаних стимулів для цих органів.