Форми діяльності територіальних громад

Основними формами діяльності територіальних громад є / форми їх безпосереднього (прямого) волевиявлення, спрямовані І на забезпечення здійснення територіальними громадами безпосе­реднього самоврядування в межах Конституції і законів України. Існування і законодавче закріплення таких форм діяльності територіальних громад є свідченням не тільки широкої локальної децентралізації, але й внутрішньомуніципальної децентралізації, що полягає у розвитку і вдосконаленні громадських засад у діяльності місцевих співтовариств і розкріпаченні самодіяльної активності членів таких співтовариств — жителів певних терито­рій, об'єднаних у громаду.

До форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад, які одержали своє законодавче закріплення, належать місцеві вибори, референдуми, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання.

Місцеві вибори і місцеві референдуми в Україні мають консти­туційну і законодавчу регламентацію.

Незважаючи на конституційне закріплення територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, вона, через об'єктивні причини, не може і не зможе здійснювати пер­манентне і цілеспрямоване управління локальними процесами в рамках адміністративно-територіальних одиниць з метою реалі­зації питань місцевого значення (за винятком форм самооргані­зації населення, у рамках яких вирішує свої потреби тільки час­тина членів територіальної громади). Підтвердженням цьому служать різнорівневі і різноцільові інтереси жителів конкретних населених пунктів — членів територіальних громад, що у межах порівняно великої території (село, селище, місто) без управлін­ської ланки практично не піддаються координації й іншому уп­равлінському впливу. Звідси набуває об'єктивного характеру не­обхідність формування представницьких органів територіальної громади, які б формувалися самою громадою з числа її членів і могли б у концентрованому вигляді відбивати інтереси громадян з метою їх подальшого вирішення.

Наявність у Конституції України великої кількості норм, які регламентують існування і функціонування місцевого самовря­дування, свідчить про конституційне обумовлене ставлення до місцевого самоврядування як до інституту, який має найважли­віше значення з державної точки зору. Це підтверджується фор­мулою ст. 38 Конституції України про право всіх громадян «бра­ти участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському і місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними в ор­гани державної влади й органи місцевого самоврядування». При розширеному тлумаченні цієї формули право всіх громадян брати участь в управлінні державними справами не тільки не об­межується гарантією мати своїх представників в органах держав­ної влади, але фактично поширюється на всі органи влади наро­ду, включаючи й органи місцевого самоврядування.

Місцеві вибори є такою формою діяльності територіальної громади, у якій найбільш яскраво і рельєфно виявляється її ста­тус первинного суб'єкта місцевого самоврядування. За допомо­гою місцевих виборів територіальна громада формує представ­ницький орган місцевого самоврядування, що потім, відповідно до чинного законодавства, діє від її імені і реалізує в більшій час­тині її функції і повноваження.

Місцевий референдум є найвищою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Він є також основним актом локальної нор-мотворчості територіальної громади, який дозволяє їй брати без­посередню участь в управлінні місцевими справами.

Згідно зі ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Предметом місцевого референ­думу може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією Ук­раїни, цим та іншими законами до відання місцевого самовряду­вання. На місцевий референдум не можуть бути винесені питан­ня, віднесені законом до відання органів державної влади. Рішен­ня, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, які вирішуються виключно референдумом, визначається законом про референдуми.

Відповідно до ст. 70 Конституції України право голосу на ви­борах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.

Згідно із Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р.¹, місцеві референдуми прово­дяться в межах адміністративно-територіальних одиниць; рішен­ня, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну си­лу відносно рішень рад, на території яких він проводиться; ці рі­шення не потребують будь-якого затвердження державними ор­ганами і можуть бути скасовані або змінені лише в порядку, передбаченому цим Законом.

Відповідно до зазначеного Закону предметом місцевого ре­ферендуму може бути: прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць; прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх­ніх виконавчих органів.

У ст. 6 згаданого Закону визначено питання, які виносяться на місцеві референдуми. Оскільки вони мають належати лише до відання місцевого самоврядування, на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов'язані з обранням, при­значенням і звільненням посадових осіб, що належать до компе­тенції відповідної місцевої ради та її виконавчих органів.

Проведення референдумів з питань, що не належать до відан-/ня органів місцевого самоврядування, не допускається, а резуль­тати таких референдумів визнаються такими, що не мають юри­дичної сили.

Загальні збори громадян за місцем проживання — це одна з форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місце­вого значення (ч. 1 ст. 8 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» від 21 травня 1997 р.). Під загальними збора­ми розуміється зібрання всіх або частини жителів села (сіл), се­лища, міста для вирішення питань місцевого значення.

На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирі­шення питань місцевого значення шляхом голосування всіма членами громади, загальні збори проводяться на рівні «мікрогро-мад», у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністратив­но-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікро­районів тощо), а тому є формою участі окремих груп членів те­риторіальної громади в обговоренні та вирішенні питань, що на­лежать до відання місцевого самоврядування.

Історична практика місцевого самоврядування свідчить, що загальні збори громадян є однією з найбільш масових форм без­посередньої демократії. Вони найдоступніші для громадян і є од­ним з найбільш ефективних засобів їх самоорганізації. Загальні збори забезпечують громадянам реальну можливість поєднання колективного обговорення питань і прийняття рішень з їх осо­бистою активністю та ініціативою, які виявляються в різних ор­ганізаційних та організаційно-правових формах (запитаннях, виступах, участі в голосуванні тощо). Тому загальні збори ві­діграють важливу роль у системі місцевого самоврядування, ви­ступають формою залучення громадян до здійснення найрізно­манітніших управлінських функцій.

Загальні збори громадян за місцем проживання скликаються сільськими, селищними, міськими головами, виконавчими орга­нами відповідних рад, органами територіальної самоорганізації населення для обговорення найважливіших питань, що зачіпають інтереси громадян, формування органів місцевого самоврядуван­ня та інші питання місцевого життя.

У загальних зборах мають право брати участь громадяни, мешканці територіальних громад із правом голосу, тобто фізичні особи, які проживають у територіальній громаді, є її членами і відповідають усім вимогам закону про вибори до органів місцевої

З цим статусом деякі автори пов'язують право здійснюва­ти вплив на політичні, економічні, культурні, соціальні, екологіч­ні та інші процеси розвитку територіальної громади. І хоча За­кон забороняє будь-які обмеження права громадян на участь в загальних зборах громадян (залежно від раси, кольору шкіри, по­літичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та со­ціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками), фактич­но у загальних зборах не можуть брати участь іноземні громадя­ни та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні на відповідній території та фактично є членами відповідних те­риторіальних громад.

У п. З ст. 8 згаданого Закону зазначено, що порядок прове­дення загальних зборів громадян за місцем проживання (періо­дичність, місце проведення, способи оголошення про збори, спо­соби прийняття й оприлюднення рішень тощо) визначається За­коном та статутом територіальної громади.

Спеціальними формами безпосереднього волевиявлення те­риторіальних громад, відповідно до чинного законодавства про місцеве самоврядування, є місцеві ініціативи та громадські слухання.

Право територіальної громади, її членів на місцеві ініціативи закріплено у ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.

Відповідно до ст. 140 Конституції Україні місцеве самовря­дування здійснюється територіальною громадою як безпосеред­ньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, се­лищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Розвиваючи це по­ложення, ст. 9 згаданого Закону закріплює право членів терито­ріальної громади ініціювати розгляд у раді (у порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Це можуть бути питання, пов'язані з управлінням майном, що перебуває в комунальній власності; затвердженням програм соціально-економічного та культурного розвитку і контролем за їх виконанням; встановленням місцевих податків і зборів відпо­відно до закону; забезпеченням проведення місцевих референду­мів та реалізацією їх результатів; утворенням, реорганізацією та ліквідацією комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійсненням контролю за їхньою діяльністю тощо.

Відповідно до п. 2. ст. 9 Закону порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким орга­ном місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Таким чином, надаючи таке право органам місцевого самоврядування, Закон допускає різні варіанти порядку внесен­ня місцевої ініціативи на розгляд ради, що дає можливість най-оптимальніше врахувати історичні, національно-культурні, со­ціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого са­моврядування, але на основі Конституції України та в межах цього Закону.

Слід мати на увазі, що місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на засіданні ради, яке відбувається у відкритій формі за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Цим са­мим Закон забезпечує гласність і відкритість роботи органів міс­цевого самоврядування (п. З ст. 9 Закону).

Згідно з п. 4 ст. 9 Закону рада, розглянувши питання, внесене на розгляд шляхом місцевої ініціативи, приймає рішення, яке обов'язково має бути оприлюднено. Порядок оприлюднення ви­значається органом місцевого самоврядування або статутом те­риторіальної громади і залежить від території громади, чисельності її мешканців, технічних і фінансових можливостей тощо. Як правило, оприлюднення рішень відбувається шляхом їх опуб­лікування в одній або декількох щоденних газетах, повідомлення через інші засоби масової інформації (радіо, телебачення тощо), видання відомчого бюлетеня ради й, у крайньому разі, шляхом вивішування публічних оголошень на спеціальних дошках, вста­новлених у певних місцях на території громади.

Відповідно до ст. 13 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» територіальна громада має право проводити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ра­ди та посадовими особами місцевого самоврядування. Під час цих слухань члени територіальної громади можуть заслуховува­ти депутатів та посадових осіб, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, які належать до ві­дання місцевого самоврядування.

Правова природа цієї, як й більшості інших форм діяльності територіальної громади, також випливає зі змісту ст. 140 Консти­туції України, яка проголошує первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальну громаду як певну самоорганіза­цію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою з метою за­доволення в межах закону своїх колективних потреб і запитів та захисту своїх законних прав та інтересів. Тому в Конституції прямо йдеться про підвищення ролі різноманітних форм безпо­середньої участі територіальних громад — жителів сіл, селищ, міст в управлінні місцевими справами. Й хоча Основний Закон не конкретизує самих форм участі громадян у здійсненні місце­вого самоврядування, він залишає їх для врегулювання окреми­ми законами.

Стаття 13 зазначеного Закону про місцеве самоврядування встановлює, що територіальна громада, по-перше, має право про­водити громадські слухання; по-друге, встановлюється, що ці слухання проходять у формі зустрічей членів територіальної гро­мади з депутатами відповідної ради та посадовими особами міс­цевого самоврядування; по-третє, Закон надає право членам те­риторіальної громади під час слухань заслуховувати звіти депу­татів відповідних рад про їхню роботу в цілому або з якогось конкретного питання, а також порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до ві-Дання місцевого самоврядування.

Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слу­хань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого са­моврядування (п. З ст. 13 Закону). Цим ще раз підкреслюється те значення, яке відіграє територіальна громада у вирішенні важ­ливих питань місцевого значення.

Слід зазначити, що Закон не визначає порядок організації, періодичність, терміни проведення громадських слухань, надаю­чи право регулювати ці питання територіальній громаді. Однак, закріплюючи в п. 2 ст. 13 Закону положення про те, що такі гро­мадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік, зако­нодавець підкреслює важливість цієї форми безпосередньої учас­ті територіальних громад в управлінні місцевими справами.

Представницький орган місцевого самоврядування, прий­маючи статут територіальної громади села, селища, міста і перед­бачаючи в ньому таку форму безпосередньої участі територіаль­них громад в управлінні місцевими справами, як громадські слу­хання, має враховувати необхідність забезпечення відповідної ре­гулярності таких слухань, тобто проведення їх через приблизно рівні відрізки часу, а також у найбільш зручний як для жителів, так і для депутатів та посадових осіб місцевого самоврядування час.

Таким чином, безпосереднє волевиявлення членів терито­ріальної громади, пов'язане з їхнім вступом до сфери суспільно-політичного життя, можна класифікувати за декількома крите­ріями. По-перше, це самореалізація членами територіальної гро­мади власних запитів, у тому числі самостійне прийняття ними публічно-владних рішень: а) нормативних; б) індивідуальних; в) організаційних (на місцевих виборах і референдумах). По-друге, це здійснення, реалізація членами територіальної громади своїх запитів (на загальних зборах громадян за місцем їхнього проживання, за допомогою місцевих ініціатив). По-третє, це участь територіальної громади у здійсненні органами місцевого самоврядування владно-управлінських функцій: а) участь в обго­воренні проектів місцевих планів і програм, проектів норматив­них актів, прийняття рішень про їх реалізацію; б) участь у здійс­ненні вже прийнятих планів, програм, актів; в) оцінка результа­тів діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядуван­ня, загального положення справ у рамках своєї громади, в окремих галузях місцевого життя (місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, гро­мадські слухання). По-четверте, це контроль з боку членів тери­торіальної громади за діяльністю органів і посадових осіб місце­вого самоврядування і депутатів (місцеві вибори, громадські слухання).

Тема V