Поняття територіальної громади

Як

уже зазначалося, відповідно до Конституції України (ст. 140) місцеве самоврядування є правом територіальної грома­ди — жителів села або добровільного об'єднання у сільську гро­маду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно вирішува­ти питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У зв'язку з цим у системі місцевого самоврядування основ­ним продуцентом його інтересів є місцеве співтовариство, визна­чене як територіальний колектив (громада).

Термін «територіальний колектив» не фігурує ні в Основно­му Законі, який оперує поняттям «територіальна громада», ні в чинному на момент прийняття Конституції Законі України від 26 березня 1992 р. «Про місцеві Ради народних депутатів, місце­ве і регіональне самоврядування». Тільки у ст. 188 проекту Кон­ституції України, в редакції від 26 жовтня 1993 р., вперше зуст­річається положення про те, що «місцеве самоврядування здій­снюється територіальними колективами сіл, селищ, міст і райо нів безпосередньо і через вибрані ними органи».

Цим положенням в основному відповідала дефініція місцево­го самоврядування, закріплена у ст. 138 проекту Конституції Ук­раїни, схваленого Конституційною комісією 11 березня 1996 р., де воно вперше трактувалося як право територіальних общин — жителів сіл, селищ і міст — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України⁴. Таким чином, територіальний колектив закріплювався як пер­винний суб'єкт місцевого самоврядування, але змінювалася правова природа його членів — на локальному рівні вони фун­кціонували не як громадяни держави, а жителі певної терито­ріальної одиниці.

У сучасну вітчизняну правову науку понятійний термін «те­риторіальна громада» як синонім «територіального колективу», «місцевого співтовариства» увійшов з книги Я. Щепаньського «Елементарні поняття соціології», де він чітко визначався як гру- -1 па людей, члени якої «пов'язані узами спільних відносин до те­риторії, на якій вони мешкають, і узами відносин, що випли­вають з факту проживання на спільній території»³. Таким чином, громада тут відноситься до соціальних спільнот і виступає як стійка і стабільна форма соціального життя.

Закріплення в Конституції України (ст. 140) правового ста- І новища територіальної громади відповідає не тільки сформова- і ній міжнародній практиці, але й історичним традиціям україн­ського народу. Територіальні громади, або общини, були центра­ми громадського самоврядування в Київській Русі. На праві гро­мад базувалося і магдебурзьке право в містах середньовічної України. Громади входили до системи місцевого самоврядуван­ня, передбаченої Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. і проектами Конституції УНР 1920 р.

Підсумовуючи наведений аналіз різних підходів, можна визначити такі основні ознаки територіальної громади, що закріп-; лені в законодавстві України:

— територіальна — спільне проживання осіб (жителів), які
входять у громаду на певній території (у межах певної адмініст­ративно-територіальної одиниці — село, селище, місто — ч. 1
ст. 140 Конституції);

— інтегративна — територіальна громада виникає на основі
об'єднання всіх жителів, які мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто нами територіальної громади можуть бути громадяни даної дер­жави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно мешкають на певній території. Можливе включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (ст. 1 Заког ну України від 21 травня 1997 р.);

— інтелектуальна — в основі конституювання територіальної
громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний
характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних
індивідуально-територіальних зв'язків (основний об'єкт діяль­ності територіальної громади — питання місцевого значення ч. 1 ст. 140 Конституції України);

— майнова — територіальна громада є суб'єктом права кому­
нальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошті, земля, природні ресурси, ще
перебувають у власності відповідних територіальних громад ч. 1 ст. 142 Конституції України);

— фіскальна — члени територіальної громади є платникам
місцевих податків і зборів (ст. 67 Конституції України; статті 4,
6, 15 Закону України «Про внесення змін у Закон України «Про
систему оподаткування» від 18 лютого 1997 р.).

Таким чином, територіальна громада виступає природним і єдиним соціальним утворенням, що діє в просторових межах держави, у рамках якої реалізуються природні і повсякденні по­треби та інтереси жителів певних територій системного характе-РУ (муніципальні права особистості).

Види територіальних громад

Розглядаючи дію механізму захисту інтересів громадян як членів територіальних колективів, Д. Гараджаєв і В. Куранін ви­діляють систему територіальних колективів, яка складається з основних (місто, район, село, селище) і факультативних терито­ріальних колективів (мікрорайон, квартал, вулиця, будинок, інші територіальні утворення). Розходження між цими групами тери­торіальних колективів полягає, насамперед, у тому, що органи самоврядування першої групи — місцеві ради, які засновують свою діяльність на широких повноваженнях, закріплених у чин­них законах. Діяльність же колективів другої групи не регу­люється адекватно законодавством, що стримує їх формування.

На думку С. М. Іванова й А. А. Югова, всі існуючі терито­ріальні колективи за ступенем організаційної оформленості до­цільно поділити на три види. До першого виду вони відносять колективи найбільшого рівня — макроколективи, що представ­ляють великі групи людей, які мешкають у межах окремих само­стійних держав або національно-територіальних утворень. Дру­гий вид — територіальні колективи, які складають громадяни, котрі мешкають у межах адміністративно-територіальних утво­рень: областей, міст, районів, міських селищ. Третій вид — тери­торіальні мікроколективи, що складаються з населення, котре мешкає всередині адміністративно-територіальних одиниць на окремих територіях, які не мають офіційно встановлених меж.

Конституція і профільне законодавство України про місцеве самоврядування закріплюють дещо іншу систему територіальних колективів (громад). Ця видова характеристика обумовлена де­фінітивним визначенням місцевого самоврядування і тісно пов'я­зана з системою органів місцевого самоврядування в Україні.

Виходячи з ч. 1 ст. 140 Конституції України, що містить ви­значення місцевого самоврядування, можна виділити такі види територіальних громад:

а) територіальну громаду села або добровільного об'єднання
в сільську громаду жителів декількох сіл;

б) територіальну громаду селища;

в) територіальну громаду міста.
Аналогічного висновку можна дійти при аналізі положень п. 1 ст. 6 Закону України від 21 травня 1997 р. Пункти 2—4 цієї статті на законодавчому рівні регламентують правила укрупнен­ня (об'єднання) і роз'єднання територіальних громад у сільській місцевості. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати спільні органи місцевого самоврядування й обирати спільного сільського голо­ву. Добровільне об'єднання територіальних громад здійснюється за рішенням місцевого референдуму відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є згодою на утворення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Вихід зі складу сільської грома­ди здійснюється за рішенням референдуму відповідної територі­альної громади.

Відповідно до положень частин 3 і 4 ст. 140 Конституції Ук­раїни, що закріплюють систему місцевого самоврядування в рес­публіці, можна виділити:

а) територіальні громади основні (базового рівня) — сільські,
селищні, міські громади, — в рамках яких безпосередньо здій­снюється життєдіяльність населення — жителів певних терито­ріальних одиниць;

б) територіальні громади факультативні (асоційованого рівня) — територіальні громади районів і областей — в їхніх рамках
реалізуються колективні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ і міст.

В основі виділення таких видів територіальних громад ле­жить розуміння того, що немає жодного жителя села, селища або міста, котрий одночасно не був би жителем області або району області (за винятком міст обласного підпорядкування і міст Киє­ва і Севастополя, що мають спеціальний статус).

Видова характеристика територіальних громад має не тільки наукове, але і велике практичне значення. Кожен вид громад, особливо сільські і міські, відрізняється своїми особливостями організації повсякденного життя, має свої соціологічні, економіч­ні і культурологічні характеристики, специфічні інтереси, які формуються на їхній базі, що безпосередньо впливають на існу­вання цих важливих соціальних спільнот, реалізацію ними функ­цій і повноважень, закріплених у законодавстві.

3. Функції і повноваження територіальних громад