Сводное методическое пособие

С.Ю.Андреев

 

 

АНТИКРИЗИСНАЯ СИСТЕМА «АС»:

УСКОРЕННОЕ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ

РАЗВИТИЕ РЕГИОНА

СВОДНОЕ МЕТОДИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ

ДЛЯ ГЛАВ СУБЪЕКТОВ РФ, МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, РУКОВОДИТЕЛЕЙ ПРЕДПРИЯТИЙ, ИНИЦИАТИВНЫХ ГРУПП

 

Санкт-Петербург, 2016

СОДЕРЖАНИЕ

 

ПРИНЦИПЫ СИСТЕМЫ АС 4

 

1.1.Суть системы АС и результаты внедрения её элементов

в разных субъектах РФ 4

1.2.Алгоритм системы АС 11

1.3.Создание и работа управляющей структуры для комплексного развития территории: ООО «Кластер» 11

1.4.Компоненты «Кластера» 12

1.4.1. ГБУ, МБУ: 12

1.4.1.1. возможность для ГБУ, МБУ участвовать в коммерческих организациях; 12

1.4.1.2. налогообложение в ГБУ, МБУ. Разъяснения для открытия «бюджетных» и «внебюджетных» лицевых счетов 15

1.4.2.потребительские кооперативы и их Союзы 19

1.4.2.1. предприятия в системе АС: модель Чартаева 22

1.4.3.инвестор как участник программ развития территории 24

1.4.3.1. определение доли инвестора при формировании

ООО «Кластер» 25

1.5.Использование преференций, содержащихся в законодательстве для каждого из участников (ГБУ/МБУ, кооператив, инвестор), с целью аккумулирования

в ООО «Кластер» всех имеющихся возможностей, включая выделение бюджетных субсидий и участков земли без конкурса 26

1.6.Внутренние договоры между участниками 33

1.7.Регион (район) как единый инвестиционный проект 34

1.8.Заключение по разделу 38

 

ОРГАНЫ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ АС 39

2.1. Необходимость поддержки системы АС 37

2.2.Возможности региона при формировании и реализации проектов развития (пособие для глав муниципальных образований и регионов) 39

2.2.1. Муниципальное образование 42

2.2.1.1. кредит под залог земельного участка; 42

2.2.1.2.алгоритм реализации системы АС в сельском муниципальном округе; 45

2.2.1.3. реализация системы АС в городах (за исключением Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя). 49

2.2.2. субъект Федерации: 51

2.2.2.1. создание ГБУ, наделённого особыми полномочиями; 51

2.2.2.2. конкретизация требований к уставу ГБУ; 53

2.2.2.3.создание «кооператива жителей территории; 53

2.2.2.4.изменение отношений между бюджетом субъекта РФ и бюджетами муниципалитетов на его территории; 54

2.2.2.5. бюджетные гарантии как способ соинвестирования проектов, реализуемых в системе АС; 55

2.2.2.6. алгоритм применения системы АС в субъектах РФ. 57

2.3. Использование ООО «Кластер» и ГБУ, МБУ в качестве мега-регуляторов развития территории 61

2.4.Возможности оплаты государственных служащих в зависимости от роста социально-экономических показателей региона (района) или подведомственной сферы 62

2.5. Антикоррупционный механизм системы АС 66

2.6. Заключение по разделу 74

 

КООПЕРАЦИЯ: МЕХАНИЗМ ВОВЛЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ

И ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В ЕДИНУЮ СХЕМУ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ 76

 

3.1. Пошаговый алгоритм для создания системы кооперации 76

3.1.1.Формирование потребительского кооператива на базе действующего предприятия: 76

3.1.1.1.фонды кооператива; 76

3.1.1.2. преимущества системы АС для работников, руководства предприятия, ИТР; 78

3.1.1.3.способы экономического самоочищения

на предприятии, применяющем кооперативную схему; 78

3.1.1.4. взаимоотношения между кооперативом, бригадами

и пайщиками. 79

3.1.2. Создание «кооператива жителей территории» 81

3.2. Заключение по разделу 82

 

ОБЩЕЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ 83

ПРИНЦИПЫ СИСТЕМЫ АС

Суть системы АС и результаты внедрения её элементов

В разных субъектах РФ

 

Целью настоящей работы является подготовка комплексных мер, приводящих к ускоренному социально-экономическому развитию предприятий, муниципальных образований и регионов (антикризисная система АС), для повсеместного практического применения.

Работа основана на более чем двадцатипятилетнем опыте применения элементов системы АС (авторское свидетельство Роспатента № 2013620836, схемы и документы обобщены в монографии Андреева С.Ю. «Система АС: ускоренное социально-экономическое развитие региона», 2014, ISBN 978-5-4386-0285-9). Регионами, на территории которых происходила постадийная реализация системы, в 1985 – 1995 годах выступил Дагестан, в 2000 – 2010 годах Белгородская область. Начиная с 2016 года, системы АС получает развитие в большинстве Федеральных округов: задача, поставленная перед Центром регионального развития Северо-Западного филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

Система АС (аббревиатура: «антикризисная система») формирует хозяйственную структуру, учредителями которой выступают власть, бизнес и население региона (района). Такая структура осуществляет комплексное развитие территории и объединяет интересы: жителей; участников хозяйственной деятельности (собственников предприятий, работников, специалистов, руководителей); аппарата муниципального и государственного управления.

Система АС – это использование человеческого капитала в качестве материального ресурса для хозяйственного и социального развития региона.Принципы кооперации и особый способ распределения полученного дохода позволяютв короткие сроки мотивировать большинство граждан, проживающих на территории, к созидательным процессам. За счёт сложения разнонаправленных интересов в единый вектор, система АС даёт возможность в короткие сроки выстроить в регионе позитивные тенденции в производственной сфере. Одной из основных задач является наглядное воплощение таких тенденций в виде достойных условий жизни населения.

В системе АС личные заработки руководителей разных уровней ставятся в зависимость от роста социально-экономических показателей региона и развития бизнеса на его территории, что создает стимулы для наиболее квалифицированных кадров. В том числе, это относится к органам государственного и муниципального управления. Деятельность административно-управленческого аппарата (АУП) оценивается и оплачивается в системе АС по критерию общей пользы, получаемой жителями, государством и бизнесом.

Система АС внедряется тем эффективнее и проще, чем больший масштаб территории оказывается ею охвачен. В этой связи, крупные муниципальные образования (районы) и субъекты Российской Федерации представляются наиболее целесообразными объектами для реализации системы в целом (или её значимых элементов). Обладая собственным бюджетом и возможностью регулирования нормативной и правовой базы (в рамках общероссийского законодательства), районы и регионы, с помощью собственного трудового и финансового ресурса, способны осуществить свои мега-программы развития. Привлечение инвестиций к таким комплексным программам является несложным техническим условием, поскольку капитал движется туда, где его умножение наступает в б о льших пропорциях и происходит быстрее, а риск потерь минимизирован. Создание таких условий как раз и обеспечивается благодаря применению системы АС.

Универсальные принципы системы АС работают вне зависимости от того, в какой части России они применяются и с какого уровня развития приходится стартовать. Наиболее показательными в этом смысле выглядят депрессивные территории и убыточные предприятия, поскольку именно там становятся очевидными перемены, возникающие при внедрении системы АС.

Приведенные в данной работе принципы, правила и алгоритм их внедрения не требуют внесения изменений в действующее законодательство и существенных стартовых затрат. С 2016 года начинается тиражированный запуск системы АС в различных муниципалитетах и регионах России, в результате чего там создаются очаги роста хозяйственной деятельности, экономического подъема, происходит обустройство социальной сферы.

Результаты применения элементов АС в тех регионах, где проводился первоначальный запуск и регламентировалось взаимодействие между участниками, по мировым меркам является недостижимым. Одним из главных факторов выступает человеческий капитал – сумма волевых устремлений множества людей, объединённых общей задачей. Будучи материализован в рамках системы АС, такой фактор вызывает потенцирующий эффект, когда одни действия многократно усиливают другие, позволяющий в кратчайшие сроки достичь практических результатов, на порядок превосходящих стандартные.

Система АС базируется на правилах, примененных, начиная с 1985 года, гениальным управленцем из Дагестана: Магомедом Чартаевым, директором колхоза в горном Акушинском районе, и реализованных совместно с его соратником – Магомедом Таймазовым, возглавлявшим совхоз в Прикаспийской низменности. Применение модели Чартаева, по результату первых восьми лет ее реализации, привело в отдельно взятом муниципальном районе к росту отдельных натуральных показателей в пятнадцать раз (!). Отметим особо: рост фиксировался не в денежной форме, а в тоннах продукции, центнерах собранного урожая, квадратных метрах построенного жилья и так далее, что позволяет говорить именно о взрывном развитии «реального сектора» экономики как результате примененной системы стимулов.

Обустройство социальной инфраструктуры явились следствием указанного экономического роста: прекрасное новое жилье для работников хозяйства (они назвали себя «Союз совладельцев-собственников»), доступное здравоохранение, налаженная служба правопорядка. Результаты работы хозяйства (1985 – 1995 годы) красноречиво отражаются статистическими данными. Даже произошедшая в России в 1990 году смена государственного регулирования экономики на бесконтрольный рынок, в период многократного роста цен и хаоса в производственно-экономических отношениях, не привела к существенному изменению динамики роста хозяйственных показателей Союза совладельцев-собственников (в сопоставимых ценах).

К 1995 году, за десять лет работы хозяйства по модели Чартаева, производительность труда в Союзе совладельцев-собственников выросла в 64 раза (6400 процентов, из расчетов исключена инфляционная составляющая). За счет многократного сокращения издержек, в том числе энергосбережения, себестоимость продукции снизилась на порядок. Стимулы для руководящих кадров дали возможность проявить себя наиболее талантливым менеджерам, в результате чего Союз совладельцев-собственников вошел в рыночную экономику в качестве серьезной хозяйственной структуры с потенциалом к развитию.

Можно отметить беспрецедентное уменьшение (в восемь раз) количества управленческих кадров в хозяйстве. Оставшиеся руководители получили право распределять между собой общий объем дохода, выделенный на группу хозяйственного управления. Тем самым, на верхнем уровне руководства оказались кадры, чей доход напрямую зависел от развития хозяйства, и получавшие существенное дополнительное вознаграждение: зарплату выбывающих администраторов.

Как следствие экономического роста и его непреложное условие, было осуществлено массовое жилищное строительство, газифицированы и оборудованы дорогами более ста двадцати поселков, создано большое число рабочих мест.

 

Реализация двух «пилотных» проектов, каждый по десять лет, показала, что система АС (и применение её элементов) создают существенное ускорение развития региона/муниципалитета, что отражается в росте экономических показателей и качественном улучшении жизни людей. При этом не важно, находится ли регион и хозяйства на его территории в депрессивном состоянии, и доминируют ли в экономике и социальной сфере негативные общероссийские тенденции. Начиная со дня принятия решения, обеспечивается запуск системы АС, позволяющей использовать внутренние ресурсы субъекта РФ и его муниципальных образований, и привлекать к развитию необходимые инвестиции на взаимовыгодных для всех участников условиях.

Алгоритм системы АС

Общественно-экономическое устройство РФ, по состоянию на 2016 год, сформировано так, что интересы предпринимательских структур, государственных (муниципальных) служащих и народонаселения не только не взаимосвязаны, но зачастую противоположны. Благосостояние одних не означает благосостояния прочих категорий и не определяется ими, поскольку условия оплаты труда формируются по принципиально разным критериям. Так, выплаты работникам аппарата власти не зависят от социальной обеспеченности и условий существования жителей России и/или предпринимательской активности не территории страны (региона, района), также как доходы бизнеса не связаны с социальной сферой и/или уровнем обеспечения расходов на государственное (муниципальное) управление. В свою очередь, доходы и уровень жизни граждан не формируют условий оплаты труда государственных служащих, и тем более не являются критериями успешности предпринимательского сообщества.

Система АС позволяет создать общую мотивацию для всех трёх упомянутых групп (власти, бизнеса и жителей), связанную с развитием региона как комплексного социально-экономического проекта. С этой целью, формируется хозяйственная структура (общество с ограниченной ответственностью, условно называемое «Кластер»), позволяющая использовать преимущества, которыми обладает каждый из её учредителей: инвесторы; население (объединённое в союз кооперативов жителей территории); органы власти в виде своего представителя – государственного либо муниципального бюджетного учреждения, далее именуемых ГБУ, МБУ. ООО «Кластер», являясь по сути интегратором возможностей, становится управляющей компанией по отношению ко всем вновь возникающим бизнес-программам и развитию социальной сферы, а доходы упомянутой компании рассматривается в качестве базы для оплаты аппарата управления: хозяйственного, государственного и муниципального. Такая оплата предполагает для каждого участника программы комплексного развития территории (работника, менеджера, владельца предприятия, чиновника) зависимость его заработка от результатов реализации такой программы.

Создание коммерческой структуры-интегратора в форме общества с ограниченной ответственностью «Кластер», управляющей комплексным развитием территории, позволяет рассматривать регион (или муниципальный округ) в качестве единого инвестиционного проекта. Для реализации комплексного плана развития, используются ресурсы трёх видов: финансовые (инвестиции, кредиты, бюджетные средства); административные (права регионов и муниципалитетов как органов власти, а также возможности ГБУ, МБУ); человеческий капитал (возможности, предоставляемые законодательством о кооперации).

Говоря кратко, появляется инструмент, с помощью которого все участники экономической жизни региона, работая сообща, решают собственные задачи. В этом – суть системы АС и основа ее хозяйственного механизма.

Одна из особенностей системы АС заключается в возможности оплачивать и премировать тех специалистов и государственных служащих, которые своими действиями обеспечивают привлечение бюджетных и кредитных ресурсов для развития производственной и социальной базы региона. Это даёт возможность стимулировать административно-управленческий персонал по итогам деятельности, основываясь на нормах федерального законодательства, и создать, в рамках системы АС, мощный антикоррупционный механизм (см. 2.4, 2.5).

ООО «Кластер» и его учредители начинают выполнять роль регулятора общественно-экономических отношений в регионе. Администрация субъекта РФ или муниципального округа оказывается в положении менеджеров, осуществляющих, вместе с иными участниками, мега-проекты развития территории. Исчезает главный для бизнеса риск: насильственное подавление предпринимательской активности со стороны власти – поскольку теперь бизнес приносит для этой власти легальные доходы (внебюджетные средства для решения региональных задач на счете ГБУ, МБУ, и личное паенакопление в Кооперативе (см. 1.4.1.1). Союз кооперативов, состоящий, оптимально, из большинства работников и жителей, становится равноправным участником всех процессов на территории региона или района. Тем самым, отношения между бизнесом, населением и властью переходят в разряд взаимовыгодного партнерства, что и является основой системы АС.

 

В настоящей работе отражены механизмы создания «желаемого будущего», основанные на результатах более чем 25-летней практики самых разных российских регионов, муниципалитетов и предприятий. В условиях кризиса, стагнации, а главное – рассогласования интересов власти, бизнеса и населения страны (условий, присущих России 2016 года), применение системы АС представляется единственно возможным выходом из сложившейся ситуации. Фактически, речь идёт об аккумулировании всех видов ресурсов на важнейших направлениях, с целью перехода к максимально эффективной модели экономики и, как следствие, к опережающему развитию страны.

Компоненты «Кластера»

Роль и возможности трёх приведённых выше участников – соучредителей «ООО Кластер», а также механизм их взаимодействия требуют детального описания.

1.4.1. Государственное и муниципальное бюджетное учреждение (ГБУ, МБУ)

Представителем власти в коммерческой структуре является бюджетное учреждение (ГБУ – государственное, МБУ – муниципальное, в зависимости от уровня). Его полномочия и система налогообложения в системе АС приводятся ниже.

Главный и чаще всего задаваемый вопрос заключается в том, может ли в принципе ГБУ (МБУ) становиться учредителем коммерческой структуры? Вторым по значимости, является вопрос налогообложения доходов, полученных ГБУ (МБУ).

Налогообложение ГБУ, МБУ

Вопросы налогообложения ГБУ, МБУ отнесены только к части доходов, полученных благодаря собственной коммерческой деятельности (в рамках уставных задач), но не за счёт бюджетных субсидий. Собственная деятельность может осуществляться бюджетными учреждениями за счёт спонсорских, привлечённых средств, и средств, отнесённых к доходам ГБУ, МБУ от предпринимательской деятельности, осуществляемой не за счёт бюджетных субсидий.

Доход, полученный при реализации проектов, осуществляемых ООО «Кластер» (в части отчислений доли, пропорциональной участию ГБУ, МБУ в уставном капитале ООО «Кластер») становится прибылью ГБУ, МБУ, «полученной от долевого участия в других организациях» и, в соответствии со статьёй 250 Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ), подпадающей под налогообложение в качестве внереализационных доходов ГБУ, МБУ.

 

Таким образом, рассмотренный вопрос о возможности участия ГБУ, МБУ в качестве учредителя коммерческих организаций получает приведённый выше, развернутый ответ в виде законодательных норм, которые регламентируют не только участие, но и систему налогообложения всех видов доходов, возникающих для ГБУ, МБУ благодаря такому участию.

Практика показывает, однако, что ГБУ, МБУ открывают в казначействе, как правило, один лицевой счёт («бюджетный», код 21), на который зачисляют поступающую от коммерческой деятельности прибыль. Хотя балансы по бюджетным и внебюджетным доходам ведутся раздельно, вся прибыль ГБУ, МБУ зачисляется в соответствующий бюджет – откуда, в качестве субсидий и бюджетного задания, производится финансирование деятельности учреждения. Такая схема не только лишает ГБУ, МБУ мотивации к зарабатыванию собственных средств, но также ставит орган власти соответствующего уровня в невыгодное положение, когда возросшие (за счёт деятельности ГБУ, МБУ) доходы бюджета могут послужить сигналом для сокращения трансфертов из вышележащих бюджетов на том «основании», что в регионе (районе) достаточно собственных средств на самообеспечение территории.

Пока доходы от предпринимательской деятельности ГБУ, МБУ незначительны, секвестирование бюджетных трансфертов, направляемых «сверху» в сторону региона, района вряд ли произойдёт. Однако, стоит лишь начаться серьёзному увеличению поступлений в территориальный бюджет со стороны ГБУ, МБУ (участвующих в проектах регионального развития), как данный процесс может привлечь внимание вышестоящих финансовых органов, вследствие чего региону откажут в поддержке на сумму дополнительно полученных бюджетными учреждениями доходов. В подобной ситуации, стимулов для осуществления системы АС путём участия ГБУ, МБУ в хозяйственных обществах у региональных (районных) властей не просматривается, и к системе АС такая схема отношения не имеет.

Выходом является использование законодательства (п.3 ст.298 ГК РФ), с целью разделения бюджетных и внебюджетных средств МБУ, ГБУ на разных счетах (коды 20 и 21), притом что прибыль, полученная от самостоятельной хозяйственной деятельности и долевого участия в деятельности ООО «Кластер», остаётся в самостоятельном распоряжении учреждения (на л/счёте код 20), а не зачисляется в территориальный бюджет. В этом состоит первый элемент системы АС, касающийся государственных и муниципальных учреждений – участников ООО «Кластер».

В качестве рекомендации по практической реализации модели, для ГБУ, МБУ (профиль: культура) предлагается открыть в Федеральном казначействе «внебюджетный» л/счёт (код 20), провести небольшой концерт за счёт привлечённых средств (выступят самодеятельные коллективы), или провести КВН; получить средства за реализацию билетов (см: нужен кассовый аппарат!) и совершить первую проводку этих средств через «внебюджетный» л/счёт, затратив их впоследствии, например, на минимальную оплату артистов (с учётом отчислений НДФЛ 13 %). Все операции будут законны, и механизм окажется налажен.

С учётом того, что ожидается введение законодательного ограничения на внесение в уставы ГБУ, МБУ иных видов деятельности, кроме профильных (культура, образование и так далее), система АС предполагает в дальнейшем формирование ГБУ, МБУ исключительно под цели и задачи регионального развития (основной вид деятельности: участие в создании и реализации региональных программ, проектов).

ООО «Кластер»

В каждом отдельном регионе (муниципалитете) доля инвестора в составе ООО «Кластер» рассчитывается по-разному. Общим правилом служит то, что возвратность средств для инвестора не должна превышать пяти лет, а рентабельность его вложений значительно превосходит ставку банковского процента.

Практика подсказывает большой разброс цифр, определяющих процент прибыли, получаемой инвестором при реализации проекта. Так, одной из моделей может служить строительство паркингов в Санкт-Петербурге, где владельцы плоскостных гаражей создают потребительский кооператив, а город предоставляет участок земли, занимаемый гаражной стоянкой, для строительства и эксплуатации паркинга. В дальнейшем, ГБУ, кооператив и инвестор (в рамках ООО «Кластер», где являются учредителями) сообща финансируют возведение объекта и дальнейшую его эксплуатацию. При таком ходе дела, доля инвестора в ООО «Кластер» составляет 70 процентов.

Другая модель возникает в Устьянском районе Архангельской области. Там, за счёт частного и государственного финансирования, должны осуществляться два десятка взаимосвязанных проектов. Доля инвестора в ООО «Кластер» рассчитана в пределах 45-55 процентов, срок возвратности средств составляет от 2, 5 до 4 лет.

Третья модель – в Ставрополье, где видится возможным покупка действующего хозяйства со стороны нескольких колхозов, и реализация модели Чартаева и системы АС в полном объёме на базе такого хозяйства. Доля инвесторов (колхозов) в составе ООО «Кластер» не должна превышать 30 процентов, поскольку для них открывается возможность реализации своих проектов посредством создаваемого производственного комплекса.

Таким образом, подход к каждой территории остаётся сугубо индивидуальным. Первоначально, рассматривается вариант, когда ГБУ/МБУ получает, наравне с Союзом ПК и Инвестором, равную долю – треть от прибыли. Затем, с учётом привходящих факторов, производится конкретный перерасчёт.

1.5. Использование преференций, содержащихся в законодательстве для каждого из участников (ГБУ/МБУ, инвестор, кооператив), с целью аккумулирования в ООО «Кластер» всех имеющихся возможностей, включая выделение бюджетных субсидий и участков земли без конкурса

Система АС предполагает использование всеми участниками ООО «Кластер» специфических преимуществ, которыми обладает каждый из таких участников по отдельности. Тем самым, финансовая составляющая, привносимая инвесторами, складывается с административно-бюджетными возможностями региональной (районной) власти и с организационно-налоговыми преференциями, определяемыми законодательством для потребительских кооперативов. Некоторые из приведённых аспектов упоминались ранее; ниже вопрос излагается в системном виде.

 

Преимущества для субъектов Федерации и муниципальных образований

Администрация региона (муниципалитета) в вопросах развития играет роль менеджера инвестиционного проекта, по своей ёмкости равного субъекту РФ (МО). В результате, в регионе появляется существенный источник внебюджетных доходов, а сами «менеджеры», а именно государственные служащие, отвечающие за реализацию проектов развития, на законных основаниях получают заработанную ими премиальную долю своего зарплаты, связанную с «эффективностью и результативностью» работы по её конечному результату (см.2.3).Партнерство (а не противостояние) населения и бизнеса с властью, запускает на территории субъекта РФ механизм финансирования инвестиционных мега-программ, что отражается в виде роста экономических показателей и обеспечивает качественные перемены социального плана.

В системе АС, со стороны органов власти появляется возможность бюджетного софинансирования проектов развития территории путём субсидий, предоставляемых ГБУ, МБУ в качестве бюджетного задания. Осуществление (без проведения конкурсов как в отношении ГБУ, МБУ, так и самими ГБУ, МБУ) проектов развития территории за счёт, частично, бюджетных средств, превращает ГБУ, МБУ в инструмент целевого бюджетного финансирования таких проектов.

Помимо перечисленных преимуществ, Земельный кодекс РФ позволяет, с использованием механизма ГБУ, МБУ выделятьучастки земли без конкурса. Арендатором таких участков, с целью реализации на них проектов развития, может выступать ООО «Кластер».

Особое значение при реализации таких возможностей имеет юридический механизм их обеспечения, с использованием полномочий государственного бюджетного учреждения (ГБУ). Ниже, приводится подробное обоснование бесконкурсной процедуры передачи участка для строительства (как пример) завода в рамках Концепции развития территории.

В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ, в Закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» введена статья 9.2 «Бюджетное учреждение» (далее – ФЗ № 7). В пункте 9 ст. 9.2 ФЗ №7 установлено, что земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования. Это означает, что субъект Федерации или муниципалитет может передать участок, на котором предполагается реализовать проект (например, строительство завода или, как в Санкт-Петербурге, многоярусного паркинга), в бессрочное пользование ГБУ.

Согласно п. 6 ст. 9.2 ФЗ №7 в случае сдачи в аренду (с согласия учредителя) недвижимого имущества, закреплённого за ГБУ, финансовое обеспечение содержания такого имущества со стороны государственных органов не осуществляется. Таким образом, средства от аренды земельного участка, переданного ГБУ, поступают на счёт ГБУ как доход от коммерческой деятельности (п. 3 ст. 298 ГК РФ), фиксируются в качестве внебюджетных и внереализационных доходов и подлежат налогообложению в соответствии с п. 3 ст. 286 Налогового кодекса РФ (в ред. Федерального закона № 83-ФЗ). Данные нормы свидетельствуют о принципиальной возможности со стороны органа власти осуществить передачу участка, даже занятого арендаторами, в бессрочное пользование ГБУ, а для ГБУ – сдать в аренду этот участок застройщику. При этом никаких конкурсных процедур для потенциальных арендаторов, которым ГБУ сдаст участок, действующее законодательство данном случае не предусматривает в принципе, также как никакого конкурса не предусмотрено и в процедуре передачи участка, со стороны субъекта РФ в бессрочное пользование ГБУ.

Кроме того, в пп. 11 п. 2 статьи 39.6 ЗК РФ указано, что договор аренды земельного участка без проведения торгов заключается в случае предоставления земельного участка, находящегося в постоянном (бессрочном) пользовании юридических лиц, этим землепользователям. Иными словами, в случае передачи со стороны субъекта РФ в бессрочное пользование ГБУ участка, торгов для такой процедуры не требуется. Это делает юридически обоснованными действия администрации субъекта РФ по передаче участка посредством ГБУ для строительства завода, паркинга и т.д.

Следует отметить, что данный земельный участок как принадлежал, так и продолжает принадлежать субъекту РФ на праве собственности. Право постоянного бессрочного пользования как одно из ограниченных вещных прав, предусмотренных ст. 216 ГК РФ, обладает приоритетом перед обязательственными правами. Следовательно, наличие имеющегося договора аренды в отношении данного земельного участка не выступает непреодолимым препятствием для передачи собственником земельных участков на ограниченных вещных правах иным субъектам.

Более того, собственник (в качестве которого выступает субъект РФ) может по своему усмотрению свободно распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе передавая это имущество на праве пожизненного наследуемого владения третьим лицам. Сказанное следует, в числе прочего, из п. 1 ст. 212 ГК РФ, устанавливающего, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, а также из п. 4 ст. 214 ГК РФ, в соответствии с которым имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.

Кроме того, согласно п. 9 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в редакции Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ (далее – ФЗ № 7 ) земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования. Как установлено в ст. 298 ГК РФ, государственное бюджетное учреждение может распоряжаться с согласия собственника закрепленным за ним, в том числе и на праве постоянного бессрочного пользования недвижимым имуществом, включая и его передачу в аренду иным коммерческим или некоммерческим организациям. При этом в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется (п. 6 ст. 9.2 ФЗ № 7). Следовательно, не существует препятствий со стороны действующего законодательства к тому, чтобы собственник передал земельный участок в постоянное бессрочное пользование государственному бюджетному учреждению, а то, в свою очередь, сдало в аренду этот участок застройщику.

Особо подчеркнем, что закон (п. 1 ст. 39.1 ЗК РФ) не содержит в себе специального требования осуществления конкурсных процедур при передаче земельных участков в постоянное бессрочное пользование гражданам и организациям на основании решения государственного органа, осуществляющего в соответствии со ст. 125 ГК РФ управление имуществом, находящимся в государственной собственности. Отсутствуют также причины говорить о нарушении содержащегося в п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ обязательного проведения аукциона при передаче в аренду земельного участка. Дело в том, что, по смыслу соответствующего законодательного положения, речь в нем идет о заключении договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности, но не закрепленных за государственными предприятиями и учреждениями (см. абзац 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ), то есть о таких земельных участках, распоряжение которыми осуществляется непосредственно органами исполнительной власти, уполномоченными на управление имуществом, находящимся в государственной собственности.

Между тем все действия по распоряжению имуществом, переданным государственному бюджетному учреждению на праве оперативного управления либо на ином ограниченном вещном праве, в установленных законом пределах (п. 3 ст. 298 ГК РФ) производятся самим этим учреждением. Поэтому требование по отношению к учреждению обязательного проведения каких-либо конкурсных процедур при передаче в аренду закрепленного за ним недвижимого имущества является неправомочным и может считаться вмешательством в хозяйственную деятельность данного учреждения, что противоречит принципу недопустимости вмешательства в частные дела, установленному п. 1 ст. 1 ГК РФ.

Таким образом, есть все основания утверждать, что действующее законодательство в принципе не требует проведения торгов при предоставлении городом земельного участка (например, застроенного плоскостными гаражами, как в Санкт-Петербурге) в бессрочное пользование государственному бюджетному учреждению, с последующей передачей учреждением этого участка в аренду для строительства объекта.

Доказательство правомерности передачи участка земли (для строительства на нём завода, паркинга, жилого дома) государственному бюджетному учреждению со стороны собственника (субъект РФ) содержится в п. 2 ст. 269 ГК, где установлено, что лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Это не означает, что ГБУ начинает распоряжаться таким участком (что запрещено п.3 статьи 269 ГК РФ). Речь идёт лишь о правомочии пользования, то есть собственником участка по-прежнему остается субъект РФ – а использование участка, в том числе право сдачи его в аренду для возведения паркинга, с согласия собственника переходит к ГБУ.

Распоряжение какой-либо вещью как определение ее дальнейшей фактической и юридической судьбы, по общему правилу, представляет собой отчуждение данного имущества на возмездных либо безвозмездных основаниях. Между тем в указанном случае земельный участок не переходит к застройщику, поэтомуправовой титул принадлежности участка государственному бюджетному учреждению (а равно и субъекту РФ как собственнику) остается неизменным. В указанной связи следует особо подчеркнуть, что речь не идет о внесении земельного участка в качестве вклада в уставный капитал созданного хозяйствующего субъекта, а именно о п