Тема 8: Органы местного самоуправления.

Понятие местного самоуправления, его правовая основа.

Органы местного самоуправления.

Формы реализация местного самоуправления.

Принципы, основы деятельности и функции местного самоуправления.

Гарантии правомочий.

 

1.

9 апреля 1990 г. – Закон «Об общих началах МС и местного хозяйства в СССР» определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан.

6 июля 1991 г. – на основе Закона «О МС в РСФСР» начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы МС в РФ.

Конституция РФ 1993 года, признавая и гарантируя МС, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы МС.

Статья 130: МС обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Статья 131: МС осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях (сельского округа, района), которые именуются муниципальными образованиями. МС представляет собой особый специфический уровень власти в государстве. В соответствии со статьёй 3 народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы МС (власть МС – муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственного через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Таким образом, МС (муниципальная власть) и государственная власть – формы единой публичной власти (власть народа) в государстве.

ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» от 28 августа 1995 года: МС в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы МС вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Основные черты, характеризующие МС, его место в системе народовластия:

МС имеет особый субъект – население, граждане. МС осуществляется на территории муниципальных образований – городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединённых общей территорией, части поселения, иной населённой территории, предусмотренной законом, в пределах которых осуществляется МС, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы МС. Субъектом МС является население муниципального образования, которое осуществляет МС непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы МС.

МС занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Статья 12: органы МС не входят в систему органов государственной власти. У них единый источник: власть народа. Значительная часть деятельности МС представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Органы МС (часть 2 статьи 132) могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль за их организацией. Закон запрещает осуществление МС органами государственной власти и государственными должностными лицами, а также образование органов МС, назначение должностных лиц МС органами государственной власти и государственными должностными лицами.

МС имеет особый субъект управления – вопросы местного значения, к которым относятся: вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения; содержание и использование муниципального жилищного фонда; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания и др.).

одно из ключевых понятий, характеризующих сущность МС как форму организации и осуществления власти, - самостоятельность. Самостоятельность МС гарантируется государством (статья 12). Важным проявлением самостоятельности МС и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций МС.

важнейшим признаком МС, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований. Муниципальная деятельность должна осуществляться исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения, которые определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» предусматривает ответственность органов МС и должностных лиц местного самоуправления перед государством (статья 49).

 

2.

Центральное место в системе МС занимают муниципальные органы. МС и его органы не входят в систему государственной власти, но могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. И в этом качестве представляют собой государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству. Структура органов МС определяется населением самостоятельно, но РФ определяет общие принципы осуществления МС через органы.

 

 

Население

 

Выборы. Отзыв. Выборы. Отзыв.

Подотчётен.

 

 

Представительный орган Выборный глава

местного самоуправления муниципального образования

Выборы

Контроль

Подотчётен

К органам МС относятся:

Представительные органы МС – собрания представителей, которые могут именоваться думой, советом, муниципальным собранием и т.п. Они избираются непосредственно городским, сельским населением. Численный состав представительного органа МС определяется уставом муниципального образования (т.е. города, посёлка, села и т.п.). Закон допускает возможность осуществления полномочий представительного органа МС собранием (сходом) граждан, тогда представительный орган не избирается, а его функции выполняет собрание (сход) граждан. Эта возможность может быть предусмотрена в уставах небольших поселений.

Глава муниципального образования. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению МС на территории муниципального образования. Глава муниципального образования может быть избран непосредственно населением или представительным органом МС, которым он подотчётен. Вопрос о выборах главы муниципального образования, его конкретного наименования (мэр, староста и т.д.) решается в уставе муниципального образования, который принимается либо населением путём референдума, либо представительным органом МС. Уставом муниципального образования глава муниципального образования может быть наделён правом представительствовать на заседаниях представительного органа МС.

Другие органы МС. В настоящее время к ним относится местная администрация – орган, осуществляющий управленческую деятельность. Возглавляет местную администрацию глава муниципального образования либо глава местной администрации (в соответствии с уставом муниципального образования). Местная администрация включает отделы и управления (отдел образования, отдел здравоохранения и др.). Закон запрещает образование органов МС, назначение должностных лиц МС органами государственной власти. Срок полномочий местного депутата, члена выборного органа МС не может быть меньше двух и более пяти лет.

 

3.

Формы решения могут быть различными. Население может выражать свою волю как непосредственно. так и через органы МС. К формам непосредственного решения вопросов относятся:

Местный референдум. Решение о его проведении принимается представительными органами МС по требованию населения или по собственной инициативе. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами. Если для его реализации требуется издание какого0либо нормативно-правового акта, орган МС обязан принять такой акт.

Муниципальные выборы. В настоящее время местные выборы построены по образцу федеральных выборов. Так, выборы депутатов, членов иных выборных органов МС, выборных должностных лиц осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Избирательным правом обладают граждане, достигшие 18 лет и постоянно проживающие на территории муниципального образования, кроме лиц, признанных судом недееспособными, а также лиц, содержащихся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Правом выдвижения кандидатов обладают группы избирателей и избирательные объединения (в их основе лежат отделения общефедеральных и региональных политических партий, общественных организаций и др.).

Собрания и сходы граждан. Это наиболее демократическая форма решения вопросов местного значения, так как в отличие от референдума здесь не только санкционируется заранее подготовленное решение, но и происходит выработка самого текста решения. Законодательство предусматривает два вида собраний (сходов):

Собрание (сход) существует наравне с представительными органами МС. В этом случае оно не может осуществлять исключительные полномочия представительного органа. В остальном его компетенция определяется в уставе муниципального образования.

В уставе может быть предусмотрено, что представительный орган МС вообще не создаётся, а его полномочия осуществляются сходом (собранием) граждан.

Такая форма решения населением вопросов местного значения, как сход, возможна и целесообразна в небольших населённых пунктах, в противном случае сход будет неработоспособен.

Население может осуществлять своё право на МС и через муниципальные органы. Структура органов МС определяется населением самостоятельно, но РФ определяет общие принципы осуществления МС через органы. Одним из таких принципов является следующий: население города, района, села обязательно должно иметь выборный (представительный) орган МС.

Компетенция МС. К вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесённые к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, законами РФ и субъектов РФ. В частности, это вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, местный бюджет, установление местных налогов и сборов, содержание и использование муниципального жилищного фонда, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, охрана общественного порядка, контроль за использованием земель, энерго-, газо-, тепло-, водоснабжение, дороги, транспортное обслуживание и т.д.

 

4.

Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой МС коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами. К ним относятся:

самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения (непосредственно, через выборные или иные органы местного самоуправления). Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путём местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы МС. Конкретные формы осуществления МС, структура органов МС определяются населением самостоятельно;

организационное обособление МС в системе управления обществом и государством (органы МС не входят в систему органов государственной власти; структура органов МС определяется населением самостоятельно). На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц МС с государственными органами и государственными должностными лицами. Он заключается в том, что:

образование органов МС, назначение должностных лиц МС органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

осуществление МС органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

должностные лица МС не относятся к категории государственных служащих;

решения органов МС и должностных лиц МС могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

многообразие организационных форм осуществления МС (оно реализуется гражданами через институты прямой и представительной демократии). Это обусловлено рядом причин

федеративное устройство нашего государства;

РФ – многонациональная страна, многие регионы которой отличаются самобытностью и т.д.;

возможность самого населения избрать ту или иную организационную модель МС;

соответствие полномочий МС материально-финансовым ресурсам. МС должно иметь право на достаточные материально-финансовые средства, необходимые для осуществления своих функций. Признаётся и защищается муниципальная собственность (имущество органов МС, средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество).

Под функциями местного самоуправления понимается то, что характеризует основные направления муниципальной деятельности. Они обусловлены природой МС, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится МС.

обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Условия для эффективного участия граждан в осуществление местного самоуправления:

наличие выборных органов МС;

использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;

наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.

Участие населения муниципального образования в решении местных дел осуществляется через выборные и другие органы МС, а также непосредственно.

управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет муниципальную собственность и местный бюджет. Органы МС вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном порядке.

обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Муниципальные образования – города, посёлки, станицы, районы (уезды), сельские округа и другие – представляют собой своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплекс. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан. Функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется прежде всего посредством планирования. Представительные органы МС принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчёты об их исполнении.

удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесённых к ведению муниципальных образований. Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизненно важных услугах, органы МС:

организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы;

обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства, для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, СМИ, организации зрелищных мероприятия и т.д. Обеспечивают санитарное благополучие населения, социальную поддержку и содействие занятости населения, социальную поддержку и содействие занятости населения; противопожарную безопасность в муниципальном образовании;

регулируют вопросы, относящиеся к данной области муниципальной деятельности;

осуществляют в этой сфере контрольную деятельность, что служит созданию необходимых предпосылок для наиболее полной и эффективной реализации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муниципального образования.

охрана общественного порядка. Общественный порядок – основа нормальной жизни муниципального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан. В настоящее время охрана общественного порядка обеспечивается органами МС с помощью милиции общественной безопасности, которая является составной частью милиции РФ и входит в структуру МВД РФ. Также принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации, возможно участие народных дружин, использование других форм общественной самодеятельности граждан.

защита интересов и прав МС, гарантированных государством.

Основы деятельности МС:

Правовую основу МС составляют: Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» (1995 год), другие ФЗ; конституции (уставы), законы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, а также нормативные правовые акты, регулирующие муниципальную деятельность. Также составной частью правовой основы МС в РФ является ратифицированная в 1998 году нашей страной Европейская Хартия МС, действующая в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 года.

Важнейшим условием эффективности МС является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям МС. Структура органов МС (статья 131) определяется населением самостоятельно, когда принимается устав муниципального образования (непосредственно (путём референдума) либо через своих выборных представителей в представительном органе МС). При этом закон требует, чтобы в каждом муниципальном образовании был свой выборный орган власти. К организационным основам МС помимо органов МС относится также и муниципальная служба – профессиональная деятельность на постоянной основе в органах МС по исполнению их полномочий. Служащие органов МС (муниципальные служащие) не относятся к категории государственных служащих, ибо органы МС не входят в систему органов государственной власти.

Экономическую основу МС составляют муниципальная собственность, местные финансы, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. В состав муниципальной собственности входят:

средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;

имущество органов МС;

муниципальные земли и другие ПР;

муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;

муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Муниципальной собственностью управляют органы МС. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также совершать с муниципальным имуществом иные сделки.

Финансовой основой МС является местный бюджет. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляется органами МС самостоятельно. В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ, а также иные поступления в соответствии с законом. Государство осуществляет финансирование осуществления МС отдельных государственных полномочий. Финансовые средства, необходимые для этого, ежегодно должны предусматриваться в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Государство также обязано компенсировать те дополнительные расходы органов МС, которые возникли в результате решений, принятых государственными органами.

 

5.

Система гарантий прав МС охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и защиту. Целевое назначение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами:

организационную и материально-финансовую самостоятельность органов МС в решении вопросов местного уровня;

защиту права МС и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.

Конституция РФ закрепляет, что МС в пределах своих полномочий самостоятельно. В статье 133 фиксируется запрет на ограничение конституционных прав МС. Конституция РФ устанавливает, что:

органы МС не входят в систему органов государственной власти (статья12);

изменение границ территорий, в которых осуществляется МС, допускается с учётом мнения населения соответствующих территорий (статья 131);

органы МС самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132);

структура органов МС определяется населением самостоятельно (статья 131).

В целях защиты прав МС и создания благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации Конституция РФ (статья 133) гарантирует:

судебную защиту нарушенных прав МС;

компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Гарантии МС более детально закрепляются федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ.