Статья 12. Основные принципы государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира

Основными принципами в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания являются:

обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира;

поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания;

осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности;

недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира;

привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира;

отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами;

платность пользования животным миром;

приоритет международного права в области использования и охраны животного мира, охраны и восстановления среды его обитания.

 

 

Комментарий к статье 12

 

1. Комментируемая статья посвящена основным принципам государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира

Выделение принципов – одна из сущностных характеристик права как такового. В них содержание права раскрывается углубленно: принципы выражают сущность права, его основы, закономерности развития экономической сферы жизни общества.

Принципы – это важнейшие элементы структуры права. Prinzipium est potissima pars cujusque rei – «принцип есть важнейшая часть всего». Они заложены как в глубине права, так и имеют вполне конкретное внешнее проявление – в нормативных актах. Как удачно выразился С.С.Алексеев, принципы – это своего рода «сгустки» правовой ткани, не только выявляющие наиболее характерные черты содержания данной системы, но и выступающие в качестве высокозначимых регулятивных элементов в структуре права[39].

При рассмотрении принципов необходимо обратить внимание на следующие моменты:

· это руководящие положения. Они выражают объективные закономерности, определенную сущность всей системы права, его отраслей и институтов. Необходимо отметить, что принципы изначально несут в себе идеологическую нагрузку. Если в советский период на первый план выдвигалось государственное планирование, то в настоящее время – начала саморегулирования, идеология свободы (конечно, в определенных рамках).

· Общеобязательное значение принципов в силу их законодательного закрепления.

В отраслевых науках широкое распространение получила точка зрения, согласно которой принципы права рассматриваются как руководящие идеи, выраженные в законах, отражающие основные особенности отрасли права, трактовка принципов как категории, отражающей сущность и значение важнейших институтов.

С практической стороны принципы права служат надлежащими ориентирами при:

· разработке и принятии новых нормативно-правовых актов;

· регулировании взаимоотношений субъектов;

· правоприменении.

Особое значение принципы имеют при пробеле в праве, когда нет конкретного нормативного установления в отношении определенной ситуации, однако правоприменительному органу необходимо её разрешить. В данном случае используется аналогия права, когда дело решается исходя из принципов права и, прежде всего, исходя из отраслевых принципов.

Для российского права в настоящее время традиционным является выделение норм-принципов. Не явился исключением и комментируемый закон.

Специфика государственного управления в рассматриваемой области обусловлена как объективными факторами, связанными с обострением социально-экономических и экологических проблем, характерных для происходящих процессов в условиях рыночной экономики, так и субъективными факторами и обстоятельствами, в том числе переоценкой роли и значения рыночных механизмов и недооценкой административно-правовых мер[40].

К принципам в рассматриваемой сфере относятся:

1)обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира. Под устойчивым существованием животного мира следует понимать существование объектов животного мира в течение неопределенно длительного времени. Устойчивое использование объектов животного мира – это использование объектов животного мира, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию;

2)поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания. К сожалению, в настоящее время практически нет финансовой поддержки такой деятельности, поэтому непосредственно у хозяйствующих субъектов нет такой заинтересованности;

3)осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности. Этот принцип, по сути, закреплен и в ГК РФ, ответственность за его нарушение предусмотрена УК РФ.

Этот принцип признается и в большинстве зарубежных стран. Так, Совет Европейского Экономического Сообщества 4 ноября 1991 г. принял регламент N 3254/91 «Запрет на использование ногозахватывающих капканов и ввоз в страны Сообщества шкур и готовых изделий из определенных видов диких пушных зверей из стран, в которых производится их отлов с помощью ногозахватывающих и других видов капканов, не отвечающих международным стандартам гуманного отлова». Регламентом предусмотрено, что начиная с 1 января 1995 г. ввоз в страны ЕЭС шкурок пушных зверей будет разрешен только из тех стран, в которых имеются адекватные административные и законодательные положения по запрету использования ногозахватывающих капканов или используются отвечающие международным стандартам методы гуманного отлова капканами диких пушных зверей.

Вместе с тем, сам ФЗ «О животном мире» не раскрывает понятие «жестокое обращение с животными». О.Л. Дубовик считает, что жестокое обращение может состоять в невынужденном причинении боли животному, лишении его пищи, нанесении повреждений, ранений, членовредительстве и других способах воздействия на животное. Садистские методы представляют собой особо изощренное жестокое обращение с животными, а также мучительное их умерщвление и истязание в целях получения болезненного самоудовлетворения[41].

Попытка дать определение рассматриваемому понятию предпринята в Модельном законе Об обращении с животными». Он был принят на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление N 29-17 от 31 октября 2007 года).

Жестокое обращение с животными - побои, истязания, разрушение мест обитания, нарушение зоотехнических, зоогигиенических, ветеринарно-санитарных норм и правил, иное действие (бездействие), влекущие за собой увечье, травму, истощение от длительного голодания или гибель животных, жестокое умерщвление животных, а также иные действия, противоречащие установленным законодательством правилам и принятым в обществе нормам гуманного отношения к животным.

4)недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира. В данном случае закрепляется разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления. Проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов, не могут выполнять функции по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия экологического права в целом.

Важность данного принципа осознана законодателем. Статья 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» запрещает совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

5)привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира. Рассматриваемый принцип перекликается со ст.10 комментируемого закона. Кроме тго, ст.37 Закона предусматривает, что предоставление в пользование животного мира и территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования, должно проходить гласно с учетом интересов местного населения.

6)отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами. Характерно, что в дореволюционной России действовал другой принцип: земля находилась в частной, государственной и других формах собственности, а собственник земель являлся собственником леса и диких животных. В настоящее же время землепользователи, лесопользователи, водопользователи не приобретают автоматически права использования объектов животного мира, которые обитают на этих участках, и наоборот. Принцип отделения прав пользования устанавливает равенство правового статуса природных ресурсов;

7)платность пользования животным миром. Однако данная плата не носит компенсационного характера, который очень важен для охраны окружающей среды. При этом ФЗ «Об охоте» не может определять, какими будут платежи за пользование водными биоресурсами: налоговыми или неналоговыми[42].

В соответсвии с налоговым законодательством данные платежи имеют характер сборов.

Некоторое время в России функционировал Федеральный целевой бюджетный фонд (ФЦБФ) управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биоресурсов. Затем вместе с другими федеральными целевыми бюджетными фондами в области природных ресурсов он прекратил свое существование. Налоговый кодекс РФ провозглашает принцип совокупного распределения средств. Поэтому, например, средства, полученные в качестве платы за пользование объектами животного мира, не могут расходоваться только на их охрану и воспроизводство, что в литературе подвергается критике.