Раздел 4. Промышленная политика государства

На ранних этапах постсоциалистической трансформации в среде реформаторов господствовало упрощенное представление о путях преодоления кризиса и перехода к росту. Предполагалось, что либерализации экономики, антиинфляционной политики и приватизации будет достаточно для того, чтобы новые компании и фирмы, находящиеся в частной или смешанной собственности, восприняли сигналы рынка и приступили к расширению производства. В России и в других постсоциалистических странах государственное вмешательство в экономику посредством промышленной политики зачастую откровенно объявлялось ненужным, поскольку оно искажает рыночные сигналы и заставляет экономических агентов принимать неоптимальные или неверные решения.

Логика сторонников этой точки зрения состоит в том, что финансовая стабилизация и подавление инфляции вытолкнут деньги из спекулятивного сектора и торговли в реальный сектор, вынудят банкиров и предпринимателей вкладывать деньги в производство, потому что финансовые и торговые операции теряют сверхдоходность и привлекательность.

Десять лет российских реформ убедительно продемонстрировали односторонность этой позиции. Безусловно, на начальном этапе преобразований необходима финансовая стабилизация, а государство еще не способно управлять экономикой с помощью рыночных инструментов. Очевидно и то, что экономический рост не может последовать сразу за подавлением инфляции, потому что банкам и предприятиям необходимо время для перестройки своей деятельности в условиях низко инфляционного режима экономики. Тем не менее, институциональная система современной российской экономики пока не способна индуцировать (порождать) рост. Поэтому усилия частных экономических агентов нуждаются в поощрении и поддержке государства; более того, государство должно само взять на себя некоторые функции развития реального сектора.

Центральная проблема любой современной экономки – это обеспечение экономического роста. Под этим подразумевается не просто количественное увеличение объема производства. Необходимо структурное улучшение внутреннего валового продукта (ВВП), то есть повышение доли высококачественной продукции, товаров длительного пользования и современных финансовых и информационных услуг. Необходимо также, чтобы увеличение ВВП опережало рост народонаселения и сопровождалось ростом ВВП на душу населения.

Государство способствует экономическому росту с помощью широкого набора инструментов экономической политики. Экономическая политика включает макроэкономическое (денежное, ценовое, валютное) регулирование, промышленную, социальную, аграрную, внешнеторговую политику и деятельность государства в других социально-экономических сферах, например, охрану окружающей среды. Таким образом, экономическая политика – это самая широкая и общая категория практической экономики, которая фактически равнозначна понятию государственного регулирования.

Задача экономической политики в том, чтобы обеспечить устойчивое экономическое развитие, стабильность цен и денег, уравновешенность платежного баланса и высокую занятость населения.

Промышленная политика является частью экономической политики. Промышленная политика – это совокупность долгосрочных мер государства, направленных на рост производства, разработку и освоение научно-технических достижений, улучшение отраслевой структуры и развитие экспорта готовой продукции.

Часто отождествляют промышленную и структурную политику. Это неправильное отождествление: структурная политика – часть промышленной политики, которая имеет дело с изменением соотношения между отраслями, сворачиванием старых и поощрением новых отраслей.

В послевоенный период промышленная политика прочно вошла в арсенал методов государственного регулирования. Она стала активно применяться в некоторых странах уже в ходе послевоенного восстановления народного хозяйства. Например, в Германии и Японии отличительными чертами послевоенного восстановления были прямое регулирование базовых отраслей государством, восстановление инфраструктуры исключительно за счет государственных средств, внебюджетные государственные фонды поддержки базовых отраслей, государственная поддержка развития банковского сектора и фондового рынка, государственные закупки высокотехнологичных товаров.

В более поздний период удачными примерами промышленной политики стали план Р. Барра во Франции и программа «Солнечный свет» в Японии. Они были направлены на быструю структурную и научно-техническую перестройку экономики в условиях топливно-энергетического кризиса первой половины – середины 70-х годов. Этот кризис обозначил переход развитых рыночных экономик в новый режим функционирования, характеризующийся высокими ценами на сырье и топливо. Благодаря плану Барра Франции удалось в течение пяти-шести лет добиться самообеспечения энергией за счет развития угольной промышленности и особенно атомной энергетики. Программа «Солнечный свет» носила еще более радикальный характер. Она была направлена на коренное снижение энергоемкости продукции и принципиальное повышение ее качества и научно-технического уровня, с тем чтобы увеличить международную конкурентоспособность японских товаров. Успешная реализация этой программы позволила Японии в первой половине 80-х годов выйти на второе место в мире по объему ВВП.

Промышленной политике в форме поддержки крупных компаний, стимулирования экспорта и жесткой протекционистской защиты внутреннего рынка обязаны своими успехами и большинство «новых индустриальных стран». Например, в Южной Корее покровительством государства пользуются крупные производственные и научно-технические комплексы – «чоболы», в которых сосредоточены все стадии разработки, производства и экспорта продукта.

Из всего многообразия моделей промышленной политики можно выделить два основных типа. Западноевропейский тип делает основной упор на структурную политику и предполагает постепенное улучшение, корректировку существующей структуры путем поощрения перспективных отраслей и сворачивания убыточных отраслей. Этот тип промышленной политики обязан своим существованием высоко диверсифицированному характеру экономической структуры крупных западноевропейских государств. Другой тип промышленной политики – японский – направлен на концентрированную поддержку высокотехнологичных отраслей, поэтому его можно назвать «технологическим». В основе этого типа промышленной политики лежит идея о том, что в современных условиях рост зависит в первую очередь от освоения научно-технических достижений (инноваций).

Промышленная политика достигает успеха не тогда, когда государство пытается подменить рынок, а тогда, когда она опирается на сигналы рынка. Только при этом условии, возможно, получить поддержку со стороны хозяйствующих субъектов («политика стабилизации ожиданий»), успешно стимулировать структурные изменения и подготовить экономическую и социальную инфраструктуру для намеченных инноваций. При проведении промышленной политики используют прямые государственные инвестиции, субсидии, налоговые и другие финансовые рычаги. Важное место в инструментарии промышленной политики занимают поддержание конкурентной среды, стимулирующее повышение эффективности производства и инновационную активность компаний, и формирование широких организационно-экономических сетей, обеспечивающих создание, освоение и распространение новых продуктов и технологий. Такие сети получили название «национальные системы инноваций». По определению видного современного теоретика технологического развития С. Фримана, национальные системы инновации – это «сеть институтов общественного и частного секторов, деятельность и взаимодействие которых инициируют, изменяют и распространяют новые технологии».

В России вскоре после начала реформ в 1992 г. предпринимались попытки разработать концепцию промышленной политики и реализовать ее с помощью специального государственного органа. С этой целью был создан Госкомитет по промышленной политике, под руководством которого в 1993-1994 гг. было составлено несколько документов программного характера, включая тезисы государственной структурной политики. Однако после одной из реорганизаций правительства этот орган прекратил существование, а идея промышленной политики так до сих пор и не реализована.

Вплоть до 1996-1997 гг. правительство не имело четко сформулированного и практически реализуемого алгоритма действий, которые можно было бы считать промышленной политикой. Экономическими приоритетами для правительства неизменно оставались состояние бюджета, подавление инфляции и приватизация. При всей важности этих направлений экономической политики они напрямую не связаны со структурной перестройкой и ростом.

Положение изменилось в 1997-1998 гг., когда были разработаны новые подходы к структурной перестройке и реформе на микроуровне. Их реализация представляет собой самостоятельную часть экономической политики государства, но должна быть увязана с другими направлениями реформ. Принципиальную важность для осуществления промышленной политики имеют реформа бюджета и преодоление хронического бюджетного кризиса. В противном случае структурная перестройка и другие преобразования в реальном секторе окажутся невыполнимыми по причине отсутствия средств у государства.

В нашей стране промышленная политика должна исходить из того, что реалистичными темпами роста для России в начале XXI столетия являются сравнительно невысокие показатели ежегодного прироста ВВП – на 2-3%. Поскольку промышленность обычно развивается быстрее, в этот же период можно ожидать ежегодных темпов прироста промышленного производства на 4-5%. Это оптимистическое оценки; встречающиеся в печати утверждения о том, что Россия стоит на пороге бума, представляются совершенно необоснованными. Дело не только в том, что за два-три года очень сложно справиться с грузом проблем, стоящих на пути экономического подъема. Даже при самом благоприятном течении экономических реформ потребуется немало времени, чтобы преодолеть огромную инерционность российской экономики.

Главной целью промышленной политики в России должна быть структурная модернизация. Нынешняя структура экономики нашей страны не отвечает современным требованиям. В ней преобладают отрасли добывающей промышленности и первичной обработки при недостаточном развитии конечных производств, особенно высокотехнологичных и наукоемких. Такая структура – наследие исторического развития отечественной экономики и результат высокой ресурсоемкости производства, требующего большого количества сырья, материалов и энергии для выпуска конечной продукции. Вместе с тем сложная и многоотраслевая структура народного хозяйства нашей страны не допускает концентрации усилий исключительно на новейших наукоемких производствах и требует сохранения диверсифицированности (отраслевого разнообразия) народнохозяйственного комплекса. Поэтому промышленная политика в России по целям и методам ближе к западноевропейской, чем японской, концепции.

Сформулированные в конце 1997 г. новые подходы к промышленной политике отражают потребности российской экономики в изменении структуры промышленности и модернизации предприятий.

Нынешняя концепция промышленной политики в России выделяет три группы отраслей:

1. Отрасли топливно-сырьевого комплекса (нефтегазовая, лесная, металлургическая отрасли промышленности и энергетика). Особенность этих отраслей – относительная устойчивость в нынешних трудных условиях и способность поставлять свою продукцию на внешний рынок. Они могут развиваться на основе самофинансирования с привлечением иностранных инвестиций, обходясь без существенных государственных капиталовложений. Задача государства в отношении этих отраслей – создание благоприятных макроэкономических и юридических условий.

2. Отрасли обрабатывающей промышленности, способные поставлять продукцию на экспорт. К ним относятся авиакосмическая, атомная промышленность, отрасли ВПК, энергетическое машиностроение, станкостроение, биотехнологии, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность. Эти отрасли нуждаются в инвестиционных кредитах, государственных гарантиях для частных инвесторов, госзаказах, политической и экономической поддержке продвижения продукции на внешние рынки.

3. Отрасли, способные полностью удовлетворить внутренний спрос. Это автомобильная, легкая, пищевая промышленность, сельскохозяйственное машиностроение. Концепция промышленной политики предусматривает поощрение внутреннего спроса на продукцию этих отраслей путем развития лизинга (сдачи техники в аренду), выдачи населению кредита для покупки товаров длительного пользования, организации современного маркетинга, а также использования импортных пошлин и других защитных импортных мер.

Нетрудно увидеть, что большую роль в государственной поддержке отраслей, особенно второй группы, занимают те или иные виды финансирования. С 1997 г. в госбюджет включен новый инструмент финансирования производства: бюджет развития. Это «защищенная» часть бюджета, которая образуется за счет иностранных кредитов и части доходов от продажи государственных ценных бумаг.

В долгосрочной перспективе бюджет развития может стать чрезвычайно важным каналом распределения государственных средств на инвестиционные цели. В отличие от обычных бюджетных расходов, направляемых на строительство инфраструктуры и объектов социальной сферы, средства из бюджета развития предназначены для наиболее значимых инвестиционных целей. Это:

- прямые государственные инвестиции, предоставляемые по конкурсу;

- кредитование экспортных операций;

- капитальные вложения, связанные с санацией предприятий;

- покрытие обязательств по выданным государственным гарантиям.

Следует обратить внимание на использование средств бюджета развития для государственных гарантий по капиталовложениям. Инвестиции в производство до сих пор малопривлекательны для частного капитала, но государственная гарантия на компенсацию из бюджета части (до 40%) израсходованных средств повысит инвестиционную активность банков и предприятий. Специалисты рассчитывают, что за счет собственных средств предприятия будут финансировать 70% всех капитальных вложений.

Современные позитивные тенденции в динамике промышленного производства в России связаны почти исключительно с ростом средних и малых предприятий. Современные наукоемкие производства часто сосредоточиваются именно на небольших или средних заводах. Многие крупные предприятия не имеют перспектив: выпускаемая ими продукция в принципе больше не пользуется спросом на рынке. Развитые страны Запада тоже пережили трудный период банкротства предприятий традиционных отраслей тяжелой промышленности. И в России неизбежны болезненные меры – закрытие хронически убыточных крупных предприятий. Оно должно сопровождаться выделением в самостоятельные предприятия «жизнеспособных» структурных подразделений и помощью работникам в трудоустройстве.

Особое место в структурной перестройке занимает ВПК. Еще в начале 90-х годов на долю ВПК и связанных с ним производств приходилось более половины всей выпускаемой промышленной продукции. Экономический кризис и изменение политической обстановки в мире вызвали резкое сокращение выпуска продукции военного назначения. Провозгласив программу конверсии, то есть перестройки производственных мощностей ВПК на выпуск продукции гражданского назначения, правительство не обеспечило эту программу финансовыми ресурсами, что обернулось большими и неоправданными потерями для этой сферы производства. В 1994 г. оборонный госзаказ составлял только 15 % дореформенного уровня, причем и эти средства поступали предприятиям ВПК далеко не полностью. К середине 90-х годов процесс конверсии приблизился к своим физическим пределам. Так, в начале 1997 г. доля гражданской продукции достигла почти ¾ выпуска конверсионных предприятий, каждое пятое предприятие выпускало только гражданскую продукцию, а на каждом третьем предприятии доля гражданской продукции составляла не менее 80%.

С целью сохранения и использования потенциала ВПК разработана программа реструктуризации и конверсии оборонной промышленности на период 1998-2005 гг. Ее главная идея – концентрация оборонного производства, на ограниченном числе самых эффективных предприятий, которые будут производить и военную, и гражданскую продукцию. Государство делает ставку на укрупнение военных предприятий, многие из которых относятся к числу казенных предприятий. (Это особая правовая форма предприятий, предусматривающая полную подчиненность государственным органам управления). Укрупненные предприятия будут получать государственные оборонные заказы и конверсионные кредиты.

Элементом структурной перестройки является поддержка экспортных производств. Значение экспорта готовой продукции для российской экономики гораздо шире, чем возможность повысить загрузку мощностей и увеличить объем валютных поступлений. Опыт азиатских «тигров» (Индии, Индонезии, Южной Кореи, Малайзии, Таиланда и особенно Китая с Гонконгом) и других стран «догоняющего развития» показал, что в орбиту экспортных производств постепенно вовлекается значительная часть промышленности и экспорт «вытягивает» ее на более высокий научно-технический уровень.

В правительстве РФ соседствуют одновременно две позиции. Одна из них отвергает необходимость и возможность проведения в ближайшее время активной промышленной политики, считая, что она сейчас стране не карману. Другая позиция исходит из созревания в стране условий для реализации прицельных инвестиционных программ. Однако и она не сориентирована на соединение инвестиций с научно – технологическим наступлением и как бы консервирует существующую структуру финансовых потоков, рассчитывает в основном на инвестиции извне.

Ответьте на вопросы:

1. Сущность промышленной политики государства.

2. Опыт западноевропейских стран в становлении промышленной политики.

3. Модели промышленной политики.

4. Промышленная политика в России.