Теории сущности местного самоуправления

1) Общественное направление:

¾ Территория свободной общины

Исторически более раннее направление. Общины подразумевались более ранними, чем государства. Государство должны были признавать это и гарантировать права – свободу общинного управления и т.д. Теория сошла на нет. Германия стала организовывать муниципальные образования искусственно – для целей управления.

¾ Общественно-хозяйственная теория

Проистекает из предыдущей. За основу берется идея выделения специфических местных дел, которые по природе своей могут и должны решаться на местном уровне, наиболее приближенном к населению. То есть есть вопросы местные, а есть государственные. Они не пересекаются. Вопрос. Какие это – сугубо местные дела? С момента создания теории таких дел не нашли. На самом деле почти все вопросы носят сквозной характер. Интерес к решению характерен для всех местностей в государстве. Вот и получается, что из местного интерес становится глобальным. Есть вопросы, которые не могут быть переложены на местный уровень. В решении вопросов участвуют все уровни публичной власти.

2) Государственное направление:

Основная мысль: местное самоуправление производно от государственного. Именно государство его порождает, определяет, какие вопросы относятся к местному самоуправлению. Реформа 1864 года – государство перераспределило свои полномочия и финансы впервые. То есть говорить об общественной теории в РФ нельзя. Более была государственная реформа.

· Политическая теория

Местное самоуправление невозможно без наличия выборных органов публичной власти.

· Юридическая теория

Сейчас наиболее рельефно представлена в зарубежном законодательстве. Местное сообщество имеет особое положение – это корпорация публичного права. В России также есть корпорации публичного права, хотя законодательно и не закреплены.

· Дуалистическая теория

Примиряющая. Исторически существует небольшой промежуток времени. Признает общегосударственный и местный интересы. Во многих случаях невозможно разделение государственных и местных дел. МСУ сочетает публичные и общественные начала.

Тема Разграничение правового регулирования. Правовое регулирование МСУ

1. Развитие правовой основы организации МСУ в РФ: источники муниципального права

2. Универсальные демократические стандарты МСУ

3. Конституционные основы МСУ в РФ

4. Особенности реализации конституционных принципов организации МСУ в ГФЗ

Этапы истории правового регулирования МСУ

1. Первая земская реформа: Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.; Городовое положение 1870 г.

2. Вторая земская реформа: Положения 1890 г. и 1892 г. Реформа и контрреформа – бред. Обе реформы имели и достоинства, и недостатки. Было учтено огромное количество проблем, внесены соответствующие изменения в законы предыдущего этапа. Так же и закон 2003 года – не контрреформа закона 1995 года. Если хочется – смотреть только оригиналы.

3. Советский этап: местные Советы – элемент единой системы органов государственной власти. В 1917 году отказались от административно-территориального устройства страны и самоуправления. Произошло это к 1924 году. Власть на местах упразднить можно, а вопросы останутся. На смену земствам, имеющим определенные гарантии, пришли советы, представляющие собой низовое звено общей системы власти.

4. Переходный этап:

-Закон СССР от 9.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»;

- Закон РСФСР от 6.07.1991 «О местном самоуправлении в РСФСР»;

- Указы Президента РФ о реформе власти и роспуске Советов: Указ Президента РФ от 9.10.1993 «О реформе представительных органов власти и органов МСУ», Указ Президента РФ от 22.12.1993 «О гарантиях МСУ»

5. Современный этап

- Ст.12 и гл.8 Конституции РФ

- ФЗ № 154 от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

- ФЗ № 131 от 6.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Начинается с 1993 года. Ознаменован Конституцией. Закон №154 идеализировать не надо. В нем был существенный недостаток – он был слишком рамочным. Большое количество вопросов отдавал на откуп субъектов или ОМСУ. В итоге это приводило к нарушением прав ОМСУ.

ФЗ №131 – вносит глобальные изменения. Идея максимальной приближенности МСУ к местному населению. Это – создание двухуровневой системы МСУ. Еще – решение вопроса финансовой самодостаточности муниципалитетов: создание муниципальных районов путем присоединения более слабых к более сильным. Сейчас в ФЗ подробно регулируется правотворческая инициатива, сход граждан. Ранее была просто отсылочная норма.

Элементы правовой основы МСУ

• Ст.4 ФЗ № 131:

- Общепризнанные нормы и принципы международного права; международные договоры;

- Конституция РФ;

- ФКЗ, ФЗ №131, другие ФЗ;

- Иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, НПА федеральных органов исполнительной власти);

- Конституции (уставы), законы, иные НПА субъектов РФ;

- Уставы муниципальных образований, иные муниципальные НПА

Помимо внутреннего законодательства – это м/днародные акты. Европейская хартия местного самоуправления, акты по приграничному сотрудничеству муниципальных образований и т.д.

Нормы и принципы, установленные м/днародным правом:

• Европейская хартия местного самоуправления (ЕХ МСУ) от 15 октября 1985 г., ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.

• Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г., ратифицированная Российской Федерацией 22 июля 2002 г.
СДСЕ, № 106

• Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г., ратифицированная Российской Федерацией 18 июня 1998 г.

Особенности действия ЕХ в РФ:

• Ч.4 ст.15 Конституции РФ. Положение на 100% про хартию. КС – это непосредственно действующий нормативный акт. Акт гибкий, рамочный, сделан, чтобы государства развивали ее. Она не подразумевает непосредственного действия, принималась как база, основа МСУ.

• ЕХ МСУ – непосредственно действующий международный договор?

• Определение КС РФ от 3.04.2007 №171 по жалобе Гуртуева: ЕХ МСУ – «акт более высокого уровня по отношению к внутреннему законодательству»

• Гибкость положений Хартии

Непосредственно действующий характер – в исковых заявлениях можно ссылаться непосредственно на хартию. Суды в решениях также ссылаются на нее. То есть непосредственно применяется в отношениях МСУ в РФ. Ряд позиций КС: Определение КС от 1.04.2008 года №194-О-П, от 2.10.2007 года №715-О-П.

Противоречия толкуются следующим образом: в пользу ЕХ. Это подчеркивает КС. В отношении любой статьи можно сделать оговорку присоединяющимся государством. Ратифицировать не обязательно всё. Можно выбрать. РФ никакой выборки не делала, взяла всё.

КОЛЛИЗИЯ

• Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления:

2. Это право (местного самоуправления) осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования.

• Статья 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

4. Представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей.

Проблема – в РФ предусмотрены изъятия из нормы ЕХ о непосредственном формировании представительных органов. Дается новый вариант не непосредственного формирования. То есть на втором уровне представительство косвенное. Но в ФЗ вариант не является обязательным. У местного сообщества есть выбор. Есть позиция КС. Он противоречий не видит. Он обосновывает как раз тем, что дается возможность выбора населением. Рассматривать нужно глубже – правомерно ли давать населению возможность такого выбора с учетом того, почему норма именно так дана в ЕХ. Представительный орган она позиционирует как сущность представления местного сообщества. Чтобы выражать интересы – нужно быть близким к местному сообществу. В районе этого нет. Представительный орган отдаляется от проблем и местности. Есть мнения о том, как эту связь укрепить: расширение представительства. Вопрос – до каких пор. Вывод здесь один: самая явная связь – когда речь идет о прямых выборах. В местных вопросах это чувствуется наиболее остро. Статья Савранской о проблемах представительства. Читаем хартию, позицию КС, статьи. Читаем, что такое прямое и косвенное представительство.

Федеральное регулирование МСУ

• Приоритет ФЗ № 131 по предмету его регулирования над другими федеральными законами (ч.3 ст.5, ч.2 ст.4, ч.1 ст.18 ФЗ № 131; Постановление КС РФ от 29.06.2004 №13-П по делу об УПК: особая роль в правовой системе РФ кодифицированного НПА, осуществляющего комплексное нормативное регулирование соответствующих отношений). Закон базовый: по предмету своего правового регулирования указанный правовой акт имеет приоритет над всеми остальными законами. В случае противоречия имеет приоритет. Является кодифицированным актом. Закладывает базу для правового регулировании основ МСУ. Это комплексный правовой акт.

Есть категория передачи части полномочий от района к поселениям. С ними идет и финансовое обеспечение. Вроде бы это предмет регулирования ФЗ. А вот финансовые средства – предмет регулирования БК. Это иные трансферты. С регулированием есть проблемы. Есть несогласованность ФЗ и БК. На практике можно ли заключать соответствующие соглашения? На практике заключаются. Правоотношения разграничить никак не получится. БК по предмету своего регулирования тоже базовый. Практика – по 131.

• Федеральные законы, относящиеся к сфере собственно муниципального законодательства

• Федеральные законы, относящиеся к иным сферам законодательства

ФЗ, относящиеся к сфере муниципального законодательства:

1. Федеральные законы о наделении органов МСУ отдельными государственными полномочиями (ст.19 ФЗ № 131)

2. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст.42 ФЗ № 131)

3. Федеральный закон № 97-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ст.44 ФЗ № 131)

4. Федеральный закон, регламентирующий порядок возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности (ст.50 ФЗ №131, ч.11 ст.154 ФЗ № 122)

5. Закон РФ № 3297-1 от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (ст.80 ФЗ №131)

6. Федеральный закон № 70-ФЗ от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда РФ» (ст.81 ФЗ №131)

7. Федеральный закон №207-ФЗ от 24 ноября 2008 «О мерах по организации МСУ в Республике Ингушетия и Чеченской Республике»

Сюда можно отнести закон о Сколково, хотя местного самоуправления как такового там нет. Помимо особых территорий, есть специфика организации МСУ в некоторых субъектах.