Модели построения механизма государства

 

Современная юридическая наука выделяет три основных модели построения государственного механизма (аппарата):

Централизовано-сегментарная, в которой органами государственной власти являются только центральные органы, функционирующие в масштабе всего государства (президент, правительство), а также их представители на местах. Местные выборные органы рассматриваются в данной системе кА органы местного самоуправления и имеют особую сферу деятельности. Такая модель характерна для современных демократических государств. Она особенно эффективна в условиях политической стабильности в стране.

Моноцефальная (лат. «моно» - один, «цефалс» - голова), в которой вся система государственных органов едина. Во главе ее стоит лицо или орган, обладающий всей полнотой власти и наделяющий ею все нижестоящие органы; преобладает назначаемость нижестоящих органов вышестоящими; структура носит жестко иерархический характер. Вся система государственных органов персонифицирована и пирамидальна по своей структуре. Местные органы власти представляют собой не органы местного самоуправления, а органы государства. Подобная модель характерна для диктаторских режимов и удобна для осуществления массового террора. Моноцефальная система складывается обычно в условиях политической нестабильности в послереволюционные периоды либо в результате военных переворотов.

Монотеократическая модель, в которой сочетается единовластие главы государства, основанное на религиозных догмах, и длительное сохранение родовых порядков. Глава государства является одновременно и высшим духовны лицом. Отсутствует разделение властей и парламентаризм. Такая модель характерна для государств, провозглашающих ислам государственной религией (Иран, Саудовская Аравия, Катар).

 

1. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА

Под принципами организации деятельности государственного аппарата понимаются основные идею, определяющие подходы к формированию и функционированию государственных органов. В демократических государствах (в том числе и в России) к таковым относятся:

v Принцип представительства интересов граждан во всех звеньях государственного аппарата;

v Принцип разделения властей, исключающий возможность произвола со стороны государственных органов и должностных лиц (статья 10 Конституции РФ);

v Принцип демократизма, позволяющий учитывать интересы большинства граждан государства;

v Принцип законности, обозначающий обязательность соблюдения законов во всех звеньях государственного аппарата;

v Принцип гласности, обеспечивающий открытость деятельности государственных органов;

v Принцип народовластия, проявляется в том, что единственный источник власти в государстве – многонациональный народ;

v Принцип гуманизма – политика государства направлена на достижение и удовлетворение духовных и материальных потребностей личности, обеспечение благосостояния человека и общества (статья 2 Конституции РФ);

v Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих, гарантирующих высокий уровень решения важнейших вопросов государственной жизни;

v Принцип федерализма (в федеративных государствах), обеспечивающий разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами (статьи 11 и 77 Конституции РФ). Например, РФ состоит из равноправных субъектов, которыми являются республики, края, области, автономная область, автономные округа.

Важнейшими принципами организации и деятельности государственного аппарата являются принцип разделения властей и принцип единовластия. Принцип единовластия в организации и функционировании механизма государства является исторически первым в политико-правовом развитии абсолютного большинства стран мира. Прослеживается четкая тенденция постепенного свертывания этого принципа и перехода все большего количества государств к противоположному принципу – принципу разделения властей. Тем не менее единовластие сохраняется в государственных механизмах немалого количества стран и в современную эпоху. Единовластие в самом общем виде представляет собой соединение, сосредоточение всей публичной власти (законодательной, исполнительной, судебной) в одних руках. Это может быть власть одного человека (абсолютная монархия), власть одного из государственных органов (формальная монархия), власть одного государственного органа (бывший СССР и другие социалистические страны, власть военной, фашистской клики (военные и фашистские диктаторы), то есть внешние форм выражения единовластия незначительно могут различаться. Суть же единовластия всегда одна – чрезмерная абсолютизация власти, подавление вследствие этого прав и свобод человека и гражданина, гражданского общества, тоталитарный или авторитарный режим, антиправовое, антидемократическое государство – полный антипод правовому государству. Условно государства, механизм которых основан на единовластии, можно разделить на две группы, каждая из которых может иметь более частные деления, - это абсолютные монархии и единовластные республики.

 

1. ОРГАН ГОСУДАРСТВА: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, КЛАССИФИКАЦИЯ.

Задачи и функции государства реализуются посредством деятельности его механизма. Государство, как таковое существует, проявляет себя вовне, функционирует через свой механизм, через входящие в этот механизм государственные органы и работающих в них служащих.

Поскольку механизм государства состоит из соответствующих органов, представляется логичным начать его рассмотрение с характеристики органов государства.

Орган государства – это часть государственного механизма, его основная ячейка, обладающая определенными специфическими признаками.

1. Государственный орган наделен властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.

Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что: а) порядок формирования и деятельности органов, его структура и компетенция[3] (права и обязанности) закрепляются нормами права; б) орган государства наделен правом издания юридических актов, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания; в) установленные этими актами предписания обеспечиваются прежде всего мерами убеждения, воспитании, поощрения, будучи одновременно с тем охраняемыми от нарушений возможностью применения принудительной силы государства; г) государственный орган опирается на материальное обеспечение своих предписаний, благодаря возможности распоряжаться определенной частью средств из государственного бюджета.

В категории государственно-властного полномочия наглядно проявляется органическая взаимосвязь государства и права, механизма государства в целом и отдельного государственного органа.

Наличие у организации, учреждения перечисленных выше взаимосвязанных элементов, образующих понятие государственно-властного полномочия, позволяет определить его как государственный орган. Обладание властными полномочиями – важнейший признак государственного органа.

2. Государственный орган наделен определенной экономической и организационной обособленностью и самостоятельностью.

3. Каждый государственный орган сообразно своей компетенции, выполняет свойственные ему функции. Механизм государства действует через отдельные государственные органы: функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства.

4. Для осуществления функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами, говоря словами Ф.Энгельса, «вещественными придатками», к каковым можно отнести разного рода материальные ценности и многочисленные организации, предприятия, учреждения, хотя и выполняющие текущую государственную работу, но не являющиеся органами государства.

5. Представление о государственном органе было бы не полным без указания на то, что его физическим воплощением являются люди, из которых состоит данный орган, - отдельное лицо или группа, коллектив: «… существование государственной власти,- писал К. Маркс,- находит свое выражение именно в чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название.».

Распространяя на орган государства обязательный признак всякой организации как объединения людей, следует заметить, что когда речь идёт о физическом воплощении органа государства, имеются в виду не люди вообще, а государственные служащие.

Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ст.3 п.1). Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, признаются настоящим Федеральным законом государственными служащими РФ (ст.3, п.2).

Рассмотренные признаки в своей совокупности и органической взаимосвязи раскрывают понятие органа государства, позволяют сформулировать его определение.

Орган государства – это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства.

Разносторонность и многосложность деятельности государственного механизма обуславливает значительное число его органов. По различно научно обоснованным критериям они классифицируются на соответствующие виды.

Так, органы государства по такому критерию, как юридический источник их легитимности, подразделяются на:

А) органы, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного выполнения задач и функций государства (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, министерства, суды, прокуратура). Такие органы именуют первичными.

Б) органы, учреждаемые в установленном законодательством порядке для обеспечения исполнения полномочий, функционирования указанного в предыдущем пункте вида государственных органов (Администрация Президента, аппараты палат Федерального Собрания, Правительства, высших судебных органов РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ). Такие органы именуют вторичными.

На основе принципа разделения властей государственные органы разделяют на законодательные, исполнительные, судебные.

По действию в пространстве государственные органы подразделяют на федеральные органы и органы субъектов Федерации. При этом суды, прокуратура, вооруженные силы всегда относятся к федеральным органам.

По длительности действия государственные органы делятся на постоянные и временные. Абсолютное большинство государственных органов РФ и ее субъектов действуют на постоянной основе. Вместе с тем, могут быть органы, создание и деятельность которых носит временный характер, они связаны с решением неотложных задач, вызванных определенными временными обстоятельствами (например, в связи с ведением чрезвычайного или военного положения).

Органы государства различаются между собой и тем, что одни из них - коллективные образования, другие - представлены одним лицом. По общему правилу орган государства состоит из коллектива государственных служащих. Например, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ. Однако в отдельных случаях орган государства может воплощаться в одном лице, занимающем государственную должность. Например, Президент РФ, президент республики в составе РФ, Генеральный прокурор РФ.

Своим родом обобщающим основанием классификации государственных органов является их место, роль, функциональное назначение в структуре механизма государства.

Исследование различных видов государственных органов предполагает их комплексное рассмотрение с учетом тесной связи всех упомянутых выше и, возможно, некоторых других оснований их классификации.

 

1. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ, ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ, СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ.

 

Принцип разделения властей имеет давнюю историю. Основы теории разделения властей были заложены еще античными мыслителями (Аристотель). В наиболее полном виде ее сформулировал в 1784 году французский просветитель Ш.Л. Монтескье. Потребность в разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную вытекает по мнению Монтескье, из природы человека, его склонности к злоупотреблению властью: всякая власть должна иметь свой предел и не угрожать правам и свободам граждан. Эта теория была признан обосновать такое устройство государства, которое исключило бы возможность узурпации власти кем бы то ни было, и в частности – любым органом государства. Первоначально она была направлена на обоснование ограничения власти короля, а затем ее стали использовать как идеологическую основу борьбы против всех форм диктатуры. История показывает, что опасность последней является постоянной: общество и государство все время борются между собой, и периодически в этой борьбе побеждает государство, которое устанавливает тоталитарные политические режимы.

Теория разделения властей, как она была изложена Монтескье, предполагает раздельное функционирование трех разных, независимых и взаимоуравновешенных властей: принятие законов, их исполнение и осуществление правосудия (наказание нарушителей этих законов, разрешение конфликтов, связанных с применением законов). С точки зрения обеспечения демократии целесообразно распределить три этих направления государственной деятельности между тремя различными группами государственных органов, чтобы не произошла чрезмерная монополизация власти одной ее ветвью. Важно и то, что эти три независимые власти могут контролировать друг друга, создавая сложную систему «сдержек и противовесов».

В целях наглядности, систему «сдержек и противовесов» можно раскрыть в следующей таблице:

Ветви власти	Полномочия законодательной власти	Полномочия исполнительной власти	Полномочия судебной власти
Законодательная власть		1. Право роспуска парламента у главы государства. 2. Право вето у главы государства на законы, принятые парламентом. 3. Право издания указов, конкретизирующих и дополняющих законы. 4. право законодательной инициативы у президента и правительства.	1. Признание неконституционными законов, принимаемых парламентом. 2. Судебная ответственность депутатов.
Исполнительная власть	1. Законодательное регулирование деятельности исполнительной власти. 2. Вынесение вотума недоверия парламента правительству. 3. Выражение импичмента президенту. 4. Запросы и обращения парламентариев к должностным лицам исполнительной власти по вопросам текущей политики. 5. Парламентские слушания.		1. Признание несоответствующими законам актов исполнительной власти. 2. Судебная ответственность чиновников за должностные преступления.
Судебная власть	1. Законодательное регулирование судоустройства и судопроизводства. 2. Амнистия.	1. Назначение судей главой государства. 2. Право помилования у главы государства.

 

Таким образом, разделение власти сопряжено с определенными гарантиями от произвола, беззакония, авторитаризма. Важно подчеркнуть также, что принцип разделения власти нельзя абсолютизировать: для нормального функционирования государства необходимо взаимодействие всех ветвей единой государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за исполнительной властью, главным образом в финансовой сфере.

Это представительная власть. В ходе процедуры выборов народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает законодательные органы осуществлять государственную власть.

В различных государствах законодательные органы называются по разному: в РФ –Федеральное Собрание, в США – Конгресс, в Великобритании – Парламент, во Франции – национальное собрание. Исторически первым законодательным органом являлся английский Парламент (от «parler» - говорить), поэтому часто законодательный орган именуют парламентом.

Парламенты могут быть одно- и двухпалатными. Как правило, двухпалатные парламенты существуют в федеративных государствах. При этом верхняя палата отражает интересы субъектов федерации и формируется на основе равного их представительства. Кроме того, срок полномочий верхней палаты более длителен, чем нижней. Поэтому верхние палаты становятся своеобразным «заслоном» на пути поспешных и популистических законопроектов, принятых нижними палатами.

Палаты парламента образуют постоянные и временные комитеты и комиссии, основное назначение которых – предварительное рассмотрение законопроектов. Депутаты от одной партии объединяются в парламенте во фракции для координации совместных действий.

Помимо исключительного права законодательства только парламент вправе устанавливать налоги и сборы, принимать бюджет, ратифицировать внешнеполитические договоры. Парламент участвует в формировании многих высших органов государственной власти. Свои полномочия он осуществляет на сессиях. Деятельность парламентов освещается средствами массовой информации. Депутаты обязаны периодически работать в своих округах, отчитываться перед избирателями. В некоторых государствах существует право отзыва депутатов избирателями до истечения срока его полномочий (так называемый императивный мандат).

Ведущее положение парламента в системе государственной власти и управления называется парламентаризмом.

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Это вторичная, подзаконная ветвь государственной власти, деятельность которой направлена на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти. Исполнительная власть реагирует через систему исполнительных органов.

Исполнительный орган – это органы государства, призванные осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность.

Исполнительная деятельность этих органов состоит именно в том, что именно они являются непосредственными исполнителями требований, содержащихся в законах и в актах вышестоящих исполнительных органов.

Распорядительная деятельность состоит в том, что они принимают практические меры по реализации вышеуказанных требований, организуют исполнение законов и распоряжений гражданами и общественными организациями, а также нижестоящими органами исполнительной власти.

Исполнительные органы должны осуществлять свою деятельность в строгом соответствии с законодательством и во исполнение законов, а не произвольно, по собственному усмотрению. Поэтому деятельность этих органов называют подзаконной, а издаваемые ими акты – подзаконными актами.

Исполнительная власть реализуется государством через правительство и президента, их органы на местах. За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство несет, как правило, солидарную политическую ответственность. Отказ правительству в доверии выражается в строго юридической форме и с помощью специальной парламентской процедуры. Вотум недоверия приводит к отставке правительства и по общему правилу его замене новым. Однако потерпевшее поражение правительство (в целях уравновешивания законодательной власти) может, не уходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (его нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов.

Во всех странах предусматривается возможность привлечения главы правительства или его члена к судебной ответственности за совершение преступных деяний. При этом обвинение предъявляется парламентом или нижней палатой, а рассмотрение и решение дела отнесено к юрисдикции или конституционного суда, или верхней палаты парламента.

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

Это специфическая независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Монополию на осуществление судебной власти имеют суды.

Судебная власть значительно отличается от законодательной и исполнительной. Суд не создает общих правил поведения (законов), он не занимается управлением. Однако, осуществляя государственную власть в особой форме – в форме правосудия, суд не изолирован от других ветвей власти: он применяет законы, издаваемые парламентом, а исполнительная власть реализует его решения (тюремное содержании преступников).

Правосудие – деятельность суда по вынесению правового суждения о законе и правах сторон.

Суд характеризуется судоустройством и судопроизводством. Под судоустройством понимается совокупность норм, устанавливающих задачи и принципы организации, структуру судов. К принципам судоустройства в демократическом государстве можно отнести:

- осуществление правосудия только судом;

- независимость суда и подчинение его только закону;

- неприкосновенность судей и их несменяемость;

- коллегиальность суда.

В зависимости от роли коллегии народных представителей в суде различают два типа судов – суд с участием присяжных заседателей (суд присяжных) и суд шеффенов. В состав суда присяжных входят один или несколько постоянных судей и присяжные заседатели из числа народа. Функции судьи и присяжных в ходе процесса строго разграничены. Присяжные выносят вердикт о виновности или не виновности, а судья на основании этого вердикта формулирует приговор. Суд шеффенов состоит из одной коллегии, в которую входят судьи и заседатели (шеффены). Вынесение приговора происходит ими совместно.

Судопроизводство – установленный законом порядок возбуждения, расследования и разрешения уголовных и гражданских дел.

Принципы судопроизводства в демократическом государстве:

- законность;

- осуществление правосудия только судом;

- равенство участников процесса;

Публичность и гласность судебного разбирательства;

- непрерывность судебного разбирательства;

- устность судебного разбирательства;

- состязательность;

- ведение на национальном языке.

Особой разновидностью судов являются конституционные суды, в компетенцию которых входит осуществление конституционного надзора, т.е. проверка соответствия закона конституции.

Объектами конституционного надзора могут быть обычные законы, поправки и конституции, международные договоры, регламенты палат парламента и нормативные акты исполнительной власти. В федеративных государствах конституционные суды так же рассматривают споры о разграничении полномочий между субъектами и федерацией.

Конституционный надзор может осуществляться:

А) всеми судами общей юрисдикции (США, страны Латинской Америки, Норвегия, Япония);

Б) Верховным судом (Австралия, Канада, Индия);

В) специальным конституционным судом, для которого конституционный надзор главная и единственная функция (Россия, Австрия, ФРГ);

Г) особым органом несудебного характера (Франция).

В одних странах конституционный суд выполняет функции верховного судебного органа, в других – судебную систему возглавляет самостоятельный Верховный суд.

Все суды, в соответствии с правовой сферой, на которую распространяются их полномочия, подразделяют на суды общей, специальной и административной юрисдикции.

Суды общей юрисдикции (общегражданские суды) рассматривают гражданские, трудовые и имущественные споры, дела об административных правонарушениях и уголовные дела.

Суды специальной юрисдикции (специализированные суды) рассматривают дела, судопроизводство по которым имеет свою специфику (например, арбитражный суд).

Суды административной юрисдикции в основном рассматривают жалобы граждан на превышение государственными служащими своих полномочий, а также споры служащих с администрацией (в России таких судов нет).

 

1. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ СИСТЕМЫ РАЗДЕЛЕНИ ВЛАСТИ.

 

Классический вариант теории разделения власти в полной мере не отражает современного состояния государственного механизма: некоторые государственные органы по своей компетенции не могут быть однозначно отнесены к той или иной ветви власти. Прежде всего это касается президентской власти в республиках парламентского типа, где президент не является главой исполнительной власти, а выполняет функции главы государства.

В качестве самостоятельной группы органов государственного механизма могут быть названы и органы прокуратуры. Они не входят в систему органов исполнительной власти, и конечно не относятся не к судебной, не к законодательной. Основное назначение прокуратуры состоит в том, чтобы осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов на территории государства. Кроме того, органы прокуратуры курируют следствие по преступлениям, а также поддерживают государственное обвинение в суде. Органы прокуратуры самостоятельны и независимы, подчиняющиеся только Генеральному прокурору.

Россия созданием прокуратуры обязана Петру I. В своем указе 1722 года император четко обозначил функции этого органа: осуществление контроля за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти. Первым российским прокурором указом императора был назначен Павел Ягужинский.

 

Общественное мнение часто выделяет и четвертую ветвь власти – средства массовой информации (СМИ). Этим подчеркивается их особое влияние на принятие политических решений. Средства массовой информации в демократическом обществе призваны осуществлять наблюдение и контроль за действием правительства и других органов власти. С помощью СМИ какие-либо люди могут обнародовать свои взгляды по важнейшим проблемам общественной жизни. В ряде СМИ публикуется информация о деятельности парламента. В России официальным изданием выступает «Российская газета».

 

 

ДОМАШНЕЕ ЗАДАНИЕ:

1. Изучить закон «О государственной службе» и самостоятельно ответить на пункт 7 плана настоящей темы: «Этика государственной службы».

 

2. Провести классификацию по всем основаниям следующих государственных органов:

- Конституционный Суд РФ;

- Президент США;

- губернатор штата Техас;

- министр иностранных дел Франции;

- Парламент Англии.

Тема 8: «ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ОБЩЕСТВА»

План: