Развитие государственной системы во второй четверти XVIII В.

Сенат

 

После смерти Петра I роль Сената как центрального органа управления начинает снижаться. С 1711 по 1718 г. Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в решении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (в отсутствие государя). В 1718 г. начала создаваться система коллегий, взявших на себя отраслевое управление. Власть Сената переносилась на координацию их деятельности, а сам он превращался в совещательный орган при государе. С 1722 г. Сенат фактически приобрел функции ревизионной коллегии, возглавив систему контрольных органов.

Верховный тайный совет

 

В 1726 г. был создан Верховный тайныйсовет, сосредоточивший в своих руках решение всех вопросов внутренней и внешней политики. Верховный тайный совет стал рассматривать жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры сенаторов. При таком соседстве Сенат превратился в одну из коллегий. Верховный тайный совет приобрел законодательные полномочия, законы подписывались либо императрицей (Екатериной I), либо Верховным тайным советом.

После смерти Петра I Сенат попытался присвоить себе более широкие правительственные полномочия и взять под свой контроль гвардию, чтобы ограничить власть императрицы. Иностранные наблюдатели даже ожидали в России правительственных преобразований по типу английских. За этими преобразованиями стояли знатные фамилии Голицыных, Долгоруких, Трубецких и др.

В противовес этим начинаниям неродовитые приближенные императрицы (Меншиков и др.) постарались создать орган, который мог бы стать выше Сената. В феврале 1726 г. был учрежден Верховный тайный совет из шести членов (пятеро из них принадлежали к новой знати: Меншиков, Толстой, Апраксин, Миних, Головкин), и только один Голицын был из аристократов. Все члены Совета были тайными советниками по должности. Был утвержден регламент нового учреждения. Сенат и коллегии подпадали под его контроль, хотя и сохраняли свои старые уставы. Тайный Совет получал законодательную власть, действовал под председательством императрицы, не являясь новой коллегией, по «расширением единоличной верховной власти». Все важнейшие вопросы докладывались императрице Тайным советом, никакой закон не мог быть опубликован без решения Совета.

В основание Верховного тайного совета были положены шведский опыт государственного строительства, многие идеи Гуго Гроция и Пуффендорфа, убеждение в том, что правомерный порядок в стране может обеспечить только родовитая знать.

В 1730 г. состав Верховного тайного совета увеличился до восьми членов, в него теперь входили шесть аристократов (Голицины, Долгорукие) и Совет превратился в олигархический орган. Анне Иоанновне, кандидату на престол, выбранному «верховниками», были посланы «кондиции», ограничивающие ее власть. Императрица обязывалась: по принятии престола не вступать в брак, не назначать себе преемника, править совместно с Тайным советом (без его согласия не объявлять войны, не заключать мира, не устанавливать новых налогов, гвардию передать в ведение Тайного совета, генеральских чинов не давать, не наказывать и не отбирать имений у дворян без суда, вотчин и деревень не жаловать, без ведома Совета не производить в придворные чины и не формировать государственного бюджета). В случае нарушения условий императрица лишалась короны. Анна Иоанновна согласилась на условия.

Однако большинство дворянства в основном консервативное и не желавшее вводить порядки «типа английских» (конституция, парламент, ограниченная монархия), шведских и польских (избирательное правление), опасавшаяся всевластия «верховников», выступила со своими проектами государственного преобразования.

 

Олигархические проекты

В Верховный тайный совет стали поступать, предложения от разных дворянских корпораций. В проекте историка Татищева, поданном от Сената и генералитета подчеркивалась необходимость самодержавного правления для России. В большинстве проектов предполагалось сохранение верховной власти за Тайным советом или за Сенатом, недопустимым представлялось узкоолигархическое правление небольшого круга лиц. Высшее управление должно быть выборным и дворянским.

В проектах указывалось на неоднородность дворянства: оно состоит из родовой знати, генералитета, чиновной знати и дворянства (шляхетства) как такового. Из этих разрядов и следовало избирать Верховный тайный совет, Сенат, президентов коллегий и губернаторов. Выборы должны проводиться генералитетом и шляхетством вместе с Тайным советом и Сенатом. Духовенство и купечество могут участвовать в проведении реформ лишь в отдельных случаях, когда вопросы касаются непосредственно их, основная же преобразовательная деятельность должна осуществляться дворянством (оно отождествлялось с «обществом»).

Часть проектов включала льготы для дворянства по службе и по землевладению (отмена единонаследия, определение сроков службы для дворян и проч.). Все проекты имели в виду, что единственным правомочным сословием является дворянство. Об освобождении крестьян в проектах не было ни слова.

В самом Верховном тайном совете обсуждался проект настоящей конституции. По плану, представленному князем Д. Голицыным, императрица могла распоряжаться лишь своим двором. Верховная власть находится у Верховного тайного совета. Ему подчинены Сенат (законосовещательный орган); Шляхетская камера (палата), охраняющая права сословия; Палата городских правителей, решающая торгово-промышленные вопросы. Предполагалось освобождение дворянства от обязательной службы. Крестьян и других податных людей запрещалось допускать к государственным и политическим делам.

Выступление против «верховников», организованное епископом Феофаном Прокоповичем, князьями Трубецкими и Черкасскими, было поддержано гвардейскими полками и самой императрицей. Анна Иоанновна публично уничтожает «кондиции».

Поддержавшее Анну Иоанновну дворянство, просило упразднить Верховный тайный совет, возвратить прежнее значение Сенату, предоставить шляхетству право избирать сенаторов, президентов коллегий и губернаторов. Но и эти условия не были выполнены, Россия осталась самодержавным дворянским государством. Пала власть олигархическая, но не установилась и власть представительная, «конституционная».

Верховный тайный совет был упразднен, но над Сенатом был в 1731 г. поставлен Кабинет министров во главе с Остерманом. Была возрождена Тайная розыскная канцелярия, сменившая закрытый при Петре II Преображенский приказ. Начались репрессии против аристократических семей (Голициных, Долгоруких и др.) и дворянства в целом. В правительстве заправляли немцы Бирон и Миних. Вместо старой (Тайного совета) сложилась новая, к тому же иноземная, олигархия.

 

Кабинет министров

 

С 1735 г. Кабинет наделялся законодательными полномочиями, полный набор подписей министров (три) заменяли подпись императрицы. Кабинет министров фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив в своих руках все государственное управление. Сенат, к этому времени состоявший из пяти департаментов, сотрудничал с Кабинетом, осуществляя его решения.

В 1741 г. Кабинет министров упраздняется, и Сенат вновь превратился в высшее политическое учреждение, активно включившись в управление государством. В том же году, однако, создается другой центральный орган, решающий вопросы государственного управления, — Кабинет Ее Величества, возглавляемый секретарем императрицы Елизаветы Петровны.

За время своего существования высший совещательный орган при императоре (при всем многообразии его наименований) сохранял весьма широкие полномочия: в области внешней политики, налогообложения, законодательства, государственного надзора, пересмотра судебных решений, назначения на должности и т.п. Решения, как в древней Думе, принимались единогласно.

 

Эволюция Сената

С некоторых пор Сенат стал представлять в Верховный тайный совет кандидатуры на замещение высших административных должностей, а затем Совет начал замещать и назначать сенаторов.

При Петре II Верховный тайный совет выполнял функции регента, а после его смерти решал вопрос о преемнике престола. Анна Иоанновна была вынуждена подписать «Кондиции» (февраль 1730 г.), представленные ей Советом (аналогичные навязанным боярами Василию Шуйскому и королевичу Владиславу в XVII в.), которые жестко ограничивали ее

полномочия, но уже в начале марта она их отвергла, а Верховный тайный совет упразднила.

С этого момента вновь усилилась роль Сената, но рядом с ним (октябрь 1731 г.) создается Кабинет министров. В конце 30-х гг. появился проект упразднения Сената и создания Штате-коллегии. Кабинет министров усилил контроль над Сенатом. Кабинету предоставлялись все более широкие законодательные и контрольные функции, он фактически заменил собой Верховный тайный совет. При Кабинете учреждалась Канцелярия, состоявшая из трех экспедиций (иностранных, внутренних и секретных дел).

С 1744 г. оживилась деятельность Сената, была восстановлена должность генерал-прокурора. Структура Сената включала четыре департамента: духовных, финансовых, торгово-промышленных, судебных дел.

В период царствования Ивана Антоновича и Анны Леопольдовны значение Сената вновь снизилось, над ним усилился контроль Кабинета (рекетмейстер принимает жалобы на Сенат). Сам же Кабинет состоял из трех департаментов (внутренних, военных и морских, иностранных дел), во главе каждого из которых стояли кабинет-министры.

Роль Сената вновь резко возросла при Елизавете Петровне, которая передала этому органу все вопросы государственного управления и часть законодательных и судебных полномочий. Несколько позже рядом с Сенатом возникла Конференция при Высочайшем дворе (1756), активно вмешивавшаяся в иностранные и внутренние дела государства.

 

Советы при императоре

 

В 1762 г. Петром III учрежден Императорский совет, состоявший из восьми человек, который в 1769 г. был заменен Советом при Высочайшем дворе, сосредоточившим свою деятельность на внутренней политике и включавшим всех руководителей центральных органов управления. Совет просуществовал до 1801 г., затем был заменен Непременным Государственным Советом.

Граф Панин предложил Екатерине II проект постоянного Государственного совета (по образцу шведского), который был призван заменить «силу и власть персон силой государственного учреждения». Однако Манифест об учреждении Совета так и не был подписан.

Еще в период царствования Екатерины II Совет при Высочайшем дворе сделал попытку ограничить императорскую власть и ввести правило контрассигнаций (обязательного визирования Советом законов, издаваемых верховной властью). Императрица в своем указе подчеркнула, что Совет является лишь совещательным органом.

Полномочия Сената при Екатерине II разделялись по двум направлениям: 1) департамент сосредоточил исполнительные функции; 2) судебные, законосовещательные функции взял на себя Совет при Высочайшем дворе, который стал утрачивать свое значение в царствование Павла I (к нему перешли цензурные дела и законопроектная работа в сфере промышленности и торговли).

Павел I рассматривал Сенат как сугубо судебное учреждение, предлагая разделить его всего на два департамента: уголовных и гражданских дел. Вместе с тем в ведение Сената входили казначейства, банки, Межевая экспедиция (департамент), Почтовый департамент и Тайная экспедиция. Трансформация Сената проходила сложно: судебные и административно-финансовые функции его продолжали выполняться параллельно.

С 1763 г. Сенат превратился в высшее административно-судебное учреждение, состоявшее из шести департаментов: первый ведал государственными финансами и секретным делопроизводством, второй — собственно судебными делами (надзором, обобщением практики, кадровым подбором, пересмотром дел), третий — делами провинций (администрацией, финансами), четвертый — военными делами, пятый — местной администрацией, шестой — местными судами.

С 1801 г. Сенат фактически и окончательно стал высшей судебной инстанцией.

 

Канцелярия императора

 

При Екатерине II наряду с высшими бюрократическими учреждениями, стоявшими у вершин власти, появились учрежденные непосредственно при императоре статс-секретари (1763). Их роль при Павле I еще более возросла. Тогда же создана Собственная Его императорского Величества Канцелярия, полномочия которой превысили полномочия Сената.

Столь частые изменения в структуре высших органов власти и управления были обусловлены борьбой двух начал власти — бюрократического и личного. Укрепление абсолютной монархии питало каждое из этих начал — власть монарха становилась неограниченной, но она должна была опираться на мощный бюрократический аппарат, который все более начинал работать на себя. Законы бюрократии приводили к тому, что аппарат стремился стать господствующим. В этой коллизии монарх был вынужден обращаться к «верным людям», узкому кругу лиц, которым перепоручал власть.

 

Местное управление

 

Сформированная при Петре I система губернского и местного управления во второй четверти XVIII в. продолжала развиваться и укрепляться. Как и в системе высших органов власти, здесь шла борьба двух управленческих

начал — единоличного и коллегиального. Власть губернатора, весьма значительная по объему, дополнялась властью специально созданных бюрократических структур: правлений, канцелярий, а также властью специально созданных органов городского управления.

Основным административным звеном, связывающим центр и периферию империи, оставалась губерния.

Губернское правление было коллегиальным органом при губернаторе и состояло под надзором Сената. В состав Правления входили губернатор и два советника, назначаемые Сенатом.

В задачи Губернского правления входило общее управление губернией, публикация законов, указов и распоряжений императора, Сената; надзор за исполнением; наложение ареста на имущество (по приговорам суда); рассмотрение жалоб.

Губернские канцелярии образовались в городских губернских центрах и контролировали деятельность всех учреждений губернии. После закрытия в 1710 г. приказных изб губернские канцелярии оставались единственными учреждениями общего управления. Канцелярии были органами при губернаторах.

Сам губернатор являлся председателем губернского кригсрехта (1712-1719), президентом губернского ландратского совета (1713— 1719), представителем надворного суда (1719—1727). В этой деятельности он опирался на губернскую канцелярию.

Губернские канцелярии осуществляли руководство приказными избами и земскими канцеляриями, в чем отчитывались перед Сенатом и коллегиями.

После ликвидации в 1727 г. местных учреждений юстиции губернские канцелярии стали вести судебные дела в губернии, принимать апелляции на решения воеводских и провинциальных канцелярий.

В связи с учреждением губернских правлений в 1775 г. губернские канцелярии были ликвидированы.

 

Городское управление

 

Система городского управления, созданная при Петре I, была призвана осуществлять административные, судебные и финансовые функции. В этой сфере жесткая централизация управления дополнялась принципом выборности некоторых должностных лиц, предоставлением городам известной доли управленческой самостоятельности. Вместе с тем говорить о возникновении городского самоуправления в первой половине XVIII в. явно преждевременно. Правительственный контроль оставался весьма жестким, значительная доля его была возложена на Сенат.

Главный магистрат являлся центральным учреждением и подчинялся Сенату. В своем подчинении он имел губернские магистраты, городовые магистраты и ратуши. До 1727 г. он находился в Санкт-Петербурге, затем в Москве. Упразднен в 1727 г., вновь восстановлен в 1743 г.

Функции этого органа были определены в Генеральном регламенте 1720 г. В его состав входили: обер-президент, президент, бургомистры, ратманы, прокурор, главный судья, советники, асессоры, а также канцелярские служащие.

Главный магистрат осуществлял контроль и руководство в отношении городовых, провинциальных, губернских магистратов и ратуши, пересмотр уголовных и гражданских дел, поступающих в порядке апелляции и надзора, составлял инструкции для подчиненных ему местных магистратов и словесных судов.

Вторичная ликвидация Главного магистрата произошла в 1775 г. в ходе губернской реформы.

 

Магистраты

 

Городовые магистраты и ратуши учреждались в уездных городах, слободах, крупных торговых селах. Большинство учреждений возникло в 1720—1722 гг. и находилось в ведении Главного магистрата.

В 1727 г. магистраты были переименованы в ратуши и подчинены непосредственно губернаторам и воеводским канцеляриям. Когда упраздненный в 1727 г. Главный магистрат был вновь восстановлен в 1743 г., городовые магистраты были разделены на губернские, провинциальные и городовые.

Магистраты осуществляли раскладку налогов и пошлин и обеспечивали их сбор, организовывали подряды и откупа, проводили запись в купечество и цеха, контролировали набор рекрутов и работных людей. Они же являлись судебными органами для посадского (городского) населения.

Магистраты состояли из бургомистров и ратманов и возглавлялись президентами. Все должностные лица магистратов были выборными.

В ведении магистратов находилось управление городом, финансовые, хозяйственные, полицейские дела, уголовный и гражданский суд. Решения магистратов по наиболее важным делам передавались на утверждение в надворные суды.

В 1727 г. магистраты преобразованы в ратуши, а в ходе реформы 1775 г. упразднены.

 

Канцелярии

 

Воеводские канцелярии были органами общего управления в уездных городах, создавались в период с 1726 по 1729 г. и контролировали деятельность всех органов сословного управления в уездах.

Основные функции канцелярий: охрана правопорядка, оформление прав владения крестьянами и имениями, розыск беглых крепостных, подавление бунтов, борьба с ворами и раскольниками, запись в купечество и цехи, приписка к посаду, выдача паспортов, освобождение из крепостного состояния, контроль за выполнением сословных повинностей и самоуправлением посадского населения и т.д.

В ведении воеводских канцелярий находились казенное землевладение, обеспечение питейной, соляной и других монополий, сбор подушной подати, пошлин и сборов, организация подрядов и поставок, надзор за торговлей.

Воеводские канцелярии осуществляли суд по наиболее тяжким преступлениям, совершенным в уезде, проводили следствие с применением пытки. Апелляционной инстанцией для Воеводской канцелярии была Губернская канцелярия, в которую представлялись приговоры к смертной казни. Остальные приговоры исполняли сами Воеводские канцелярии.

В ходе губернской реформы 1775 г. воеводские канцелярии были упразднены.

В 70—80-х гг. XVIII в. большая часть коллегий была ликвидирована или преобразована, но в 1796 г. они вновь восстановлены на основе принципа единоначалия, во главе каждой стоял директор (позднее министр). Централизация и бюрократизация государственного аппарата достигли предела, он представлял собой закрытую и самодостаточную систему.

В свою очередь, замкнутость правящей группы вызвала негативную реакцию других, более широких слоев правящего класса — придворных, гвардии, аристократии, столичного и провинциального дворянства. Потеря правящей верхушкой социальной опоры вела к ее свержению через дворцовые перевороты. Гвардия начинает диктовать свои условия (кондиции), которые вынуждены принимать монархи.

 

Политическая полиция

 

Возникшие еще при Петре I специальные политические репрессивные органы более интенсивно стали развиваться во второй четверти XVIII в. Преобразования 1713—1718 гг. укрепили систему розыскных канцелярий, и в 1718 г. образован центральный орган — Тайная канцелярия. После ее ликвидации в 1726 г. контрольно-розыскные и надзорные функции перешли к Верховному тайному совету, а в 1731 г. — к специально созданной Канцелярии тайных розыскных дел, контролируемой Сенатом. Это был действительный карательный орган, прототип тайной полиции. Знаменитая формула «слово и дело государево», указывавшая на затронутый в деле государственный интерес, была достаточным основанием, чтобы замешанные оказались в Канцелярии тайных розыскных дел.

В 1762г. Канцелярия была упразднена (ее деятельность вызывала активное недовольство дворянства) и вместо нее учреждена Тайная экспедиция Сената (что указывало на возобновившуюся политическую активность). Тайная экспедиция по оперативной линии подчинялась генерал-губернатору и находилась под контролем императрицы Екатерины II.

Тайная экспедиция создавала специальные секретные следственные комиссий для расследования конкретных дел. Многочисленные секретные комиссии создавались в период крестьянской войны 1773—1775гг. Комиссиям были приданы воинские команды, применявшие к арестованным и телесные наказания, и расстрел (с санкции следственной комиссии). Эти органы носили чрезвычайный характер и образовывались в соответствии с политической ситуацией.

 

Полиция

Постоянно действующими оставались полицейские учреждения, образованные еще в 1718 г. Во второй четверти XVIII в. на эти органы стали возлагаться функции экономического характера. В 1729 г. была создана Канцелярия конфискации, организовавшая и обеспечивавшая конфискационные акции (по приговорам суда).

В 1730 г. образовался Должный приказ, целью которого было проведение полицейских действий в отношении должников, неплательщиков и банкротов.

Принятый в 1649 г. Наказ о градском благочинии стал действовать, помимо Москвы, на всей территории государства. В крупных городах объезжим головам поручалось осуществлять паспортный контроль, наблюдать за порядком, санитарией; кормчеством и освещением. Они же формировали местную полицию и администрацию, организовывали патрулирование улиц. С начала XVIII в. стали появляться регулярные полицейские формирования.

На местах полицейские функции выполняли воеводы. В 1719 г. была издана инструкция чинам воинских команд, осуществлявшим карательные операции и полевые суды.

Регламент, или Устав Главного магистрата, в 1721 г. учредил регулярную полицию. Основными задачами этого органа стали: охрана порядка, контроль за ценами, благоустройство, снабжение продовольствием, организация здравоохранения, благотворительность.

В 1732 г. в штат петербургской полиции введена должность обер-полицмейстера, образована канцелярия, состоявшая из советников, секретаря, роты драгунов для разъездов. В 1746 г. учреждена экспедиция по делам воров и разбойников, указами 1746 и 1747 гг. устанавливались правила поведения в общественных местах. Указом 1750 г. регламентировались методы и приемы борьбы с проституцией и притонами. Указом 1740 г. регламентировалась патрульная служба в городах. Формирование регулярной полиции завершилось в процессе губернской реформы 1775 г.

С середины XVIII в. надзор за печатью осуществляли Сенат и коллегии, а в 1785 г. стали назначаться цензоры. В 1790 г. обязанности по цензуре возложены на Управы благочиния;

Непосредственно розыскные функции в 1730 г. были сосредоточены в Сыскном приказе, в 1733 г. созданы полицмейстерские камеры.

Полицейская система к этому времени сложилась в следующем виде: губернатор, коменданты, генерал-полицмейстер, обер-полицмейстер, воеводы, сотские, земские комиссары, магистраты и ратуши — все эти органы в той или иной мере выполняли полицейские функции.

С 1775 г. полицейские функции в уездах перешли к исправникам и нижним земским судам. В городах полицейское управление сосредоточилось у городничих, в Санкт-Петербурге и Москве — у обер-полицмейстеров.

 

Управы благочиния

 

По Уставу благочиния с 1782 г. в городах начали создаваться специальные полицейские органы — Управы благочиния. В их состав вошли городничие (в столицах — полицмейстеры), приставы по уголовным и гражданским делам, два выборных ратмана.

Территория города делилась на округа (части), полицейский надзор в которых осуществлял частный пристав. Часть подразделялась на кварталы, где назначались подчиненные приставу квартальные надзиратели и поручики. Кварталы делились на дворы.

В компетенцию Управы благочиния входили наблюдение за порядком, исполнением законов, проведение решений губернского правления, судебных палат и других судов, пресечение нарушений, дознание и розыск, задержание преступников и решение мелких уголовных дел (на сумму до 20 рублей).

Городские тюрьмы находились в ведении полицейских органов (если это были не специальные тюрьмы и крепости для содержания политических и особо опасных преступников).

С 1775 г. стали создаваться смирительные дома, в которых содержались лица, подвергнутые заключению в административном (несудебном) порядке и обвиненные в «непотребном и невоздержанном житии».

Для содержания неимущих (бродяг, мелких воров, беспризорников) создавались работные дома, включенные в систему мануфактурных и иных государственных производств.