Реформа государственного управления.

  Совет Министров. В 1856 г. после смерти Николая I на российский трон взошел император Александр II. Правление императора Александра II стало периодом проведения радикальных реформ и преобразований российского общества.

При Александре II в России разрабатывались и готовились к осуществлению многие буржуазные реформы: по отмене крепостного права, улучшению уголовного и процессуального законодательства, местного самоуправления, укреплению армии, полиции, судов, образования. Уже тогда в правительственных кругах стала обсуждаться проблема координации деятельности всех отраслей государственного управления или, как тогда говорили, единства власти. Дело в том, что существовавший тогда порядок принятия решения на государственном уровне не обеспечивал такого единства. Каждый министр докладывал свои вопросы императору лично; при этом нередко министры действовали несогласованно, а то и просто не знали о действиях друг друга.

Правительства как коллегиального органа, способного вырабатывать свою концепцию, стратегию развития страны, не существовало. Комитет во главе с  председателем не занимался решением стратегических проблем в масштабе огромной страны, а был занят исполнением  повседневных дел, мелких вопросов, таких как назначение пенсий конкретным чиновникам.

Поэтому в 1857 г. был создан Совет министров, в который вошли ведущие министры и руководители самостоятельных ведомств, а также руководители, возглавлявшие в то время Государственный совет и Комитет министров. В отличие от Комитета министров, по-прежнему занимавшегося текущими делами, Совет министров под председательством императора обсуждал и решал важнейшие вопросы государственной жизни. В 60-е годы ХIХ в. Совет министров заседал довольно часто. Затем регулярность его работы уменьшается.

  Особые совещания. При Александре II в качестве законосовещательного органа фукционировал Государственный совет.  Его состав не был постоянным: он был подвержен внезапным ротациям по воле монарха, постоянно пополнялся отставными министрами и другими престарелыми сановниками. Разумеется, от такого кадрового состава Государственного совета трудно было ждать кардинальных реформ и деятельной энергии по их воплощению.

Поэтому император решил использовал такую форму обсуждения насущных государственных вопросов, как созыв различных Особых совещаний. Глава государства стал предварительно поручать двум-трем министрам или иным приближенным лицам разобраться в каком-то деле. Если император считал дело или обсуждаемый вопрос важным, он лично принимал участие в работе совещания. Особые совещания при императоре готовили свои рекомендации по решению проблемы, некоторые из них облекались в форму проекта нормативного акта. В том случае, если самодержец соглашался с рекомендациями Особого совещания, он подписывал подготовленный проект. Чаще всего предложения этих совещаний облекались в форму «высочайшего» указа. 

Особые совещания, не имевшие постоянной основы, специального аппарата помощников и экспертов, не могли готовить фундаментальных перемен в стране. Поэтому многие реформы того времени носили половинчатый характер. Недовольство ими проявляли не только крестьяне, разночинная интеллигенция, но даже господствующий класс. Дворяне требовали давно назревших реформ госаппарата, суда, органов местного самоуправления, других структур власти. Если представить систему высших и центральных органов власти того периода в виде схемы, то она будет выглядеть следующим образом.

                          Схема № _

 Оппозиционеры выдвигали требования привлечения их представителей к управлению государственными делами, в том числе к созданию представительных органов наподобии Земских соборов прошлого века. Предложение всесословного представительства было поддержано Б.Н.Чичериным, К.Д.Кавелиным, А.И.Кошелевым и другими общественными деятелями, стремившимися оказать помощь верховной власти в осуществлении конституционной реформы. Модернизацию системы власти и управления они предлагали без радикальных перемен, с сохранением монархических принципов политической системы, что сближало их с проектами либерально настроенных бюрократов: П.А.Валуева, А.В.Головина, Я.И.Ростовцева и других.

Недовольство правительством выражала и консервативная часть дворян- крепостников. Они считали, что правительство ущемляет их интересы, подготавливая проведение крестьянской реформы. Поэтому многие из них, особенно крупные помещики, приближенные к императорскому двору, выдвигали различные конституционные проекты, суть которых сводилась к политическим компенсациям дворянству за потерю крепостных крестьян. Авторами консервативных проектов были П.П.Гагарин, А.Ф.Орлов, В.Н.Панин, Д.А.Толстой.

Отмена крепостного права.

Александр II, воспитанник В.А. Жуковского, выступая перед московскими дворянами 31 марта 1856 г. с речью, сказал слова, ставшие знаменитыми: «Лучше отменить крепостное право сверху, нежели дождаться того времени, когда оно само собой начнет отменяться снизу». Это является еще одним доказательством того, как велика роль личности в истории России. 

 Для отмены крепостного права у монарха были все основания. Крестьянское возмущение нарастало подобно надвигавшейся грозовой туче. Об этом свидетельствовал резкий рост крестьянских восстаний: за короткий срок накануне отмены крепостного права их количество возросло почти в 5 раз.

Подготовка отмены крепостного права. По высочайшему повелению Александра II началась тщательная подготовка к отмене крепостного права. В январе 1857 года «для обсуждения по устройству быта помещичьих крестьян» был создан Секретный комитет. Император был за постепенную, поэтапную отмену крепостного права. Он решил “посоветоваться” о подобных мерах с дворянским сословием. Секретный комитет разослал по стране “рескрипт”, в котором предписывал создать в каждой губернии дворянские комитеты для внесения предложений и поправок в проект предполагаемой реформы в отношении зависимых крестьян. Через год Секретный комитет переименовали в “Главный комитет по крестьянскому делу”, и началось широкое обсуждение предстоящей реформы в печати. По решению монарха работа была ускоренна, и уже в декабре 1858 года Главным комитетом по крестьянскому делу был подготовлен окончательный проект проведения либеральной реформы. Этот проект предусматривал освобождение крестьян с землёй на условиях выкупа.

Затем опять начались бюрократические проволочки. В феврале 1859 г. в Петербурге учреждаются Редакционные комиссии во главе с товарищем министра внутренних дел Н.А. Милютиным. Только к осени 1859 г. комиссии представили проект “Положение о крестьянах”, и начали постепенно вносить в него изменения и замечания, поступавшие от губернских комитетов. Представители губернских комитетов были вызваны в столицу для доклада своих соображений и предложений. Так прошел еще один год. И только 19 февраля 1861 г. (спустя 4 с лишним года) Александр II подписал два документа, возвестивших об отмене крепостного права: «Манифест об отмене крепостного права» и «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости». 

Но на этом бюрократическая работа не закончилась. В течение ещё двух лет составлялись документы на местах: так называемые уставные грамоты о выделении крестьянам земельных наделов за выкуп. Ещё были выпущены местные положения, определявшие размеры крестьянских наделов. Губернские и уездные органы должны были, кроме того, организовывать уездные и волостные общества крестьян.

Процесс подготовки документов государственными органами царской России длился долгие-долгие годы. Это был яркий пример неповоротливости монархического бюрократического аппарата в подготовке и принятии важнейших правовых актов.

Недостатки крестьянской реформы. В результате аграрной реформы помещики не только сохранили за собой огромные земельные площади и дешевую рабочую силу, но и почти весь свой доход, который получали до отмены крепостного права. Размер крестьянских наделов был настолько мал, что урожая еле хватало, чтобы прокормить семью, не говоря уже о производстве товарной продукции по принципу фермерских (крестьянских) хозяйств в США или Западной Европе.

Сумма выкупа земельного надела, который сам же крестьянин и обрабатывал, поливал своим потом и кровью, была явно завышенной. Из кабалы помещичьей крестьянин попадал в кабалу государственную, то есть в финансовую зависимость на длительный срок (до 49 лет), пока не расплатится за всю сумму, да еще и с процентами. До отмены выкупных платежей (в 1907 г.) крестьяне России выплатили огромную сумму – более 2 млрд. рублей. У крестьянина после выкупа земли не оставалось средств, чтобы купить лошадь, новый плуг, удобрения. И в этом один из главных недостатков крестьянской реформы.

Такова царская милость, дарованная Александром II своим подданным.

Значение крестьянской реформы. Главным положительным итогом крестьянской реформы 1861 г. была отмена крепостного права, получение крестьянами равных прав с другими сословиями (кроме дворян), в том числе на свободу личности, на обучение, на судебную защиту и т.д. Реформа 1861 г. затронула все категории крестьян, а не только крепостных. Почти одновременно с крепостными крестьянами от зависимости были освобождены удельные и государственные крестьяне. Причем удельные (царские) крестьяне получали при освобождении большие по размеру земельные наделы. Государственным крестьянам, как правило, сохранялся тот земельный участок, которым они пользовались до реформы. Согласно положению о дворовых крестьянах эта категория земледельцев получала освобождение без выкупа и без земли. Но перед своим освобождением дворовые крестьяне были обязаны в течение двух лет работать на помещика.

Больше всех «повезло» польским крестьянам. В связи со вспыхнувшим в Царстве Польском восстании царское правительство было вынуждено пойти на уступки и провести аграрную реформу на лучших условиях, чем в русских губерниях. Согласно императорскому указу польские крестьяне получили в собственность земельные наделы без выкупа и в тех размерах, которыми они пользовались ранее. Кроме того, польские крестьяне освобождались от всех повинностей в пользу помещиков. За отмену крепостного права Александр II был назван Освободителем.

 

8.3. Реформа правовой системы.

Ревизия законодательства. В связи с отменой крепостного права в России была проведена ревизия законодательства. Были отменены старые законы и другие правовые акты, касавшиеся крепостной зависимости крестьян, вносились изменения в Уголовное и Гражданское уложения. Были изданы второе и третье Полное собрание законов Российской империи. В него вошла значительная часть обновленного, пореформенного законодательства, направленная на развитие рыночных отношений, развитие капитализма в России.

Судебная реформа. Наиболее последовательной из реформ 60-х годов XIX столетия была судебная реформа. Переход к новой судебной системе был осуществлен по царскому Указу от 20 ноября 1864 г. «Учреждение судебных установлений». Одновременно были утверждены и опубликованы новые уставы: уголовного судопроизводства, гражданского судопроизводства, устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.

Устав уголовного судопроизводства 1864 г. устанавливал либеральные принципы рассмотрения уголовных дел. В уголовном судопроизводстве в общих судах было три стадии: предварительное следствие, судебное разбирательство и исполнение приговора. Юридические действия, разграничивающие их объем, были достаточно четко определены законом.

Суды. Страна была разделена на 108 судебных округов, в которых вводились общие судебные учреждения для всех сословий с единым порядком судопроизводства. Судебный округ мог включать сразу несколько губерний, поэтому окружной судья не был зависим от губернатора и его чиновников. Высшей судебной инстанцией оставался Сенат, который мог отменять решения всех судов в кассационном порядке. Для этого в его составе образовывались департаменты гражданских и уголовных дел. Для рассмотрения дел о государственных преступлениях особой важности царским указом создавался Верховный уголовный суд, в который входили члены Сената и Госсовета.

 Таким образом, после проведения реформы судебная система России сделала шаг вперед в своем развитии. Судебная власть стала более гибкой и независимой. Введение института мировых судей разгрузило окружных судей, освободило их от потока малозначащих дел.

Судебные следователи. По новым судебным уставам предварительное расследование было передано из полиции судебным следователям. Для этого при окружных судах имелся штат судебных следователей. В штаты подбирались люди, имевшие опыт судебной практики не менее четырех лет. Судебный следователь обладал достаточными правами для исполнения возложенных на него обязанностей. Он имел право возбуждать и проводить самостоятельно досудебное расследование, производить обыски, выемку корреспонденции, арест имущества. Он мог поручить полиции сбор необходимых сведений о правонарушителе, дать указание о проведении других мероприятий по дознанию и досудебному расследованию. Судебный следователь обладал полномочиями прекращения уголовного преследования.

Адвокатура. Вводился новый институт для российского правосудия – адвокатура, так называемые «присяжные поверенные». Они не состояли на государственной службе, были независимы от суда и прокуратуры. Адвокаты (присяжные и частные поверенные) объединялись в коллегии. Присяжным поверенным могло стать лицо с высшим юридическим образованием и имевшее пятилетний стаж работы. Институт частных поверенных введен в России с 1874 г. с связи с нехваткой профессиональных адвокатов. Частные поверенные могли участвовать только в тех делах, к которым их допускал суд.

Работа следствия и прокуратуры после введения института присяжных поверенных и суда с участием присяжных заседателей значительно усложнилась. Следствию было трудно навязать суду обвинительный уклон без достаточных оснований и доказательств. После проведения судебной реформы теория свободной оценки доказательств постепенно вытесняет из системы российского правосудия теорию формальных доказательств.Судебная практика этого времени увлекательно описана в работах известных адвокатов того времени: А. Ф. Кони, Ф. Н. Плевако и др.

Присяжные заседатели. По уставу уголовного судопроизводства, утвержденного в 1864 г., большинство уголовных дел относилось к компетенции окружных судов с участием присяжных заседателей.

Важнейшую проблему на стадии судебного следствия составляли взаимоотношения судей и коллегии присяжных заседателей. Присяжные заседатели назначались губернскими земскими собраниями и городскими думами на основе имущественного ценза (2000 руб. годового дохода в столицах и не менее 200 руб. в других городах), ценза осёдлости (не менее 2-х лет проживания в одном городе) и грамотности претендента. Присяжными заседателями могли быть почетные мировые судьи, государственные и земские служащие, зажиточные крестьяне. В список присяжных заседателей не могли включаться служащие в суде, прокуратуре, полиции, священники, учителя, рабочие и заинтересованные лица. Кандидатуры утверждались градоначальником или губернатором.

Утвержденный список присяжных заседателей поступал председателю окружного суда, который по жребию отбирал из него 30 заседателей. Из этого состава подсудимый мог отвести 12 человек. 6 человек из этого же списка мог отвести прокурор. Когда все отводы были завершены, в судебное заседание приглашались 12 оставшихся заседателей.

Присяжные заседатели решали важнейшую проблему: виновен или не виновен подсудимый. После вынесения ими вердикта вопрос о конкретном наказании за совершенное преступление решался уже коронным судом, входившим в состав   окружных судов. На суде с участием присяжных заседателей, как правило, присутствовали три коронных судьи.

Особенности рассмотрения уголовных дел в окружном суде с участием присяжных:

· допустимость отвода судей,

· равенство прав судей и присяжных заседателей,

· вынесение приговора и определение меры наказания относились к исключительному ведению судов, прокурор не имел права касаться меры наказания до вынесения вердикта присяжных,

· в случае вынесения вердикта о невиновности подсудимый подлежал полному оправданию и освобождению из-под стражи,

· решения, принятые судом с участием присяжных заседателей, считались окончательными и обжалованию не подлежали; при грубом нарушении процессуальных действий, повлиявших на вынесение приговора, а также при вновь открывшихся обстоятельствах дело могло быть пересмотрено Сенатом в кассационном порядке.

Прокуратура. Судебная реформа 1864 г.изменила статус, права и задачи российской прокуратуры. На нее возлагались обязанности осуществления надзора за судом, следствием, полицией и местами заключения. По новому законодательству прокуратура могла выступать в качестве стороны в судебном процессе. Она могла принести протест на незаконные и не справедливые решения суда. На должность прокуроров подбирались люди особой политической благонадежности. Генерал-прокурор одновременно являлся министром юстиции, который мог назначать и снимать с должности судебных следователей. Поэтому прокуратура в результате проведенной реформы упрочила свой статус и значение в правовой системе Российской империи.

Нотариат. В 1864 г. в России введен нотариат.По Судебным уставамнотариальные конторы разрешалось открывать в Москве, Санкт-Петербурге, в губернских центрах и уездных городах. Нотариусы получили право удостоверять документы и оформлять сделки. Нотариально оформленные документы принимались судами в качестве весомых доказательств при рассмотрении имущественных, наследственных и других дел.

Таким образом, реформы, осуществленные в 1860-х годах, преобразили правовую систему Российской империи: вводился институт присяжных, провозглашались презумпция невиновности, гласность и состязательность в суде, равная ответственность всех лиц, независимо от сословия, устанавливалась независимость суда от администрации, прокурорский надзор. Неправедные решения суда стороны могли быть обжалованы в апелляционном и кассационном порядке. Всё это ставило Россию в один ряд с передовыми правовыми системами Западной Европы.