Сутність, призначення та структура бюджету держави

Бюджет держави є складним і багатогранним явищем у суспі­льстві. Його розглядають з трьох сторін:

— за економічним змістом;

— за формою прояву;

— за матеріальним змістом.

За економічним змістом бюджет являє собою сукупність грошових відносин між державою, з одного боку, і юридичними та фізичними особами, з іншого боку, з приводу формування і використання централізованого фонду грошових коштів, призна­ченого для забезпечення виконання державою її функцій.

Основним джерелом формування бюджету є ВВП. Права дер­жави в його розподілі ґрунтуються на двох чинниках. По-перше, на виконанні нею зазначених суспільних функцій. Централізація частини ВВП у бюджеті є, по суті, платою суспільства за вико­нання державою її функцій. По-друге, держава може брати участь у розподілі ВВП як один із суб'єктів його створення, бу­дучи власником засобів виробництва у державному секторі, тоб­то виконуючи підприємницьку діяльність. Характер і масштаби участі держави у розподілі ВВП залежать від моделі фінансових відносин у суспільстві. Причому саме порядок і рівень бюджет­ної централізації ВВП визначають той чи інший вид моделі.

Між бюджетом і ВВП існує складна система взаємозв'язку. Важливим чинником збільшення доходів бюджету є зростання ВВП. При цьому за умови стабільних пропорцій його розподілу, зростають доходи всіх суб'єктів розподільних відносин, у тому числі і держави. Однак стабільне зростання ВВП створює пере­думови для зменшення частки держави, оскільки її потреби на фінансове забезпечення виконання встановлених функцій відно­сно стабільні. Це поступово веде до зменшення рівня оподатку-

вання юридичних і фізичних осіб, а відповідно до збільшення ча­стки ВВП на споживання й виробничі потреби.

Специфічними ознаками бюджетних відносин є їх перерозподі-льний, усеохоплюючий та законодавче регламентований характер.

Перерозподільний характер полягає у перерозподілі через бю­джет доходів юридичних і фізичних осіб. Такий перерозподіл, з од­ного боку, є необхідним, оскільки завжди є особи, які в певний час потребують певний обсяг фінансової допомоги і підтримки. Однак, з іншого боку, такий перерозподіл має бути досить обмеженим, щоб не підривати стимулів до продуктивної діяльності у тих суб'єктів, у кого вилучаються доходи, і не створювати утриманських тенденцій у тих, хто отримує асигнування, субсидії і дотації з бюджету. Бю­джетний перерозподіл здійснюється між галузями економіки і соці­альної сфери, між окремими регіонами та між соціальними верства­ми населення. При цьому саме бюджет завдяки розгалуженій бюд­жетній системі, що охоплює усі регіональні формування та населені пункти, є основним інструментом перерозподілу і реалізації на цій основі економічної, фінансової та соціальної політики.

Усеохоплюючий характер бюджетних відносин виявляється у тому, що вони охоплюють абсолютно всіх — кожного громадя­нина, кожне підприємство, кожну державну структуру. При цьо­му, як правило, бюджетні відносини мають двосторонній харак­тер — платежі до бюджету та асигнування з нього. Оскільки на цій основі здійснюється перерозподіл доходів, то взаємовідноси­ни з бюджетом є ключовими інструментами фінансового регулю­вання діяльності суспільства у цілому і кожної юридичної та фі­зичної особи зокрема. Саме тому процеси складання, розгляду і затвердження та виконання бюджету перебувають у центрі уваги громадськості та політичних партій.

Оскільки бюджетні відносини мають перерозподільний і все-охоплюючий характер і відображаються на формуванні доходів юридичних і фізичних осіб та держави, вони регламентуються у законодавчій формі. Регламентування здійснюється на трьох рівнях:

по-перше, відповідними законами про побудову бюджету і бюд­жетної системи, в яких визначається склад доходів і видатків бю­джету, склад бюджетної системи і принципи її побудови, розмежу­вання доходів та видатків між бюджетами, загальні засади бюджет­ного процесу, тобто порядку складання і виконання бюджету;

по-друге, законами, що регламентують формування доходів і фінансування видатків (податкове законодавство, законодавство про окремі напрями діяльності держави, наприклад про освіту, і засади їх бюджетного фінансування);

по-третє, на основі прийняття щорічних законів (чи відповідних рішень місцевої влади) про бюджет на поточний рік, в якому за­тверджується обсяг доходів і видатків бюджету поточного року, джерела їх формування і напрями фінансування, стан бюджету.

За формою прояву бюджет є основним фінансовим планом, в якому відображається діяльність держави та місцевих органів влади й управління. Як фінансовий план бюджет являє собою ба^ лане доходів і видатків. Водночас це не просто розпис доходів і видатків держави — це віддзеркалення її економічної і соціаль­ної, міжнародної та оборонної, а головне фінансової (в усіх її на­прямах) політики. Це форма прояву розглянутої вище сукупності перерозподільних відносин у суспільстві.

Бюджет як фінансовий план відіграє дуже важливу роль у дія­льності держави. Він визначає її можливості й пріоритети, її роль і форми реалізації закріплених за нею функцій. Це документ, що спрямовує фінансову діяльність держави, робить її конкретною і фінансове забезпеченою.

За матеріальним змістом бюджет являє собою централізо­ваний грошовий фонд держави. Обсяг бюджету — це річна сума коштів, що проходять через цей фонд. Він перебуває у постійно­му русі: практично щоденно до нього надходять кошти і здійс­нюється фінансування видатків. У зв'язку з цим необхідна чітко налагоджена система управління бюджетом з метою забезпечен­ня своєчасного і повного надходження доходів та раціонального й ефективного використання його коштів.

Склад видатків бюджету визначається функціями держави та характером її фінансової діяльності:

а) функції

1) управлінська

2) оборонна

3) соціальна

4) економічна

б) фінансова діяльність

видатки

 — державне управління;

 — судова влада і прокуратура;

— правоохоронні органи і служба безпеки;

 — фінансові і митні органи;

— міжнародні відносини;

 — національна оборона;

 — соціальний захист;

 — соціальне забезпечення;

 — соціальна сфера;

 — економічна діяльність держави;

 — фундаментальні дослідження;

 — обслуговування державного боргу.

У зазначеному співвідношенні видатків бюджету і функцій держави треба враховувати певну умовність віднесення видатків на фундаментальні дослідження до економічної функції, адже ці дослідження здійснюються і в оборонній, і в соціальній сферах. У системі видатків бюджету це окрема група. Але основним на­прямом фундаментальних досліджень є забезпечення розвитку економіки, і тому вони відображають насамперед економічну функцію держави.

З позицій використання централізованих у бюджеті коштів його видатки можна умовно поділити на дві групи — державне спожи­вання і бюджетне фінансування юридичних і фізичних осіб.

Державне споживання являє собою видатки на утримання державного апарату — управлінського, правоохоронного, судо­вого тощо та армії. Формування доходів бюджету в цій частині є платою з боку суспільства державі за послуги, що надаються нею у сфері управління країною та забезпечення її обороноздатності й правопорядку. Бюджетне фінансування відображає процес пере­розподілу доходів у суспільстві. Якщо видатки бюджету в части­ні державного споживання відшкодовуються суспільству у ви­гляді відповідних послуг з боку держави, то бюджетне фінансу­вання є, по суті, або поверненням суспільству, або суспільним споживанням, частини централізованого у бюджеті ВВП.

Бюджетне фінансування видатків, відбиваючи перерозподіл отриманих державою доходів, відображається у формуванні вто­ринних, а в окремих випадках, і первинних доходів юридичних і фізичних осіб. Воно може мати прямий і непрямий (опосередко­ваний) характер. Прямий характер має формування доходів кон­кретних отримувачів бюджетних асигнувань — розпорядників бюджетних коштів, опосередкований характер — споживачів су­спільних благ, які забезпечуються за рахунок бюджету.

Бюджетне фінансування може здійснюватися в таких формах:

— бюджетні інвестиції;

—державні трансферти;

— бюджетні кредити;

— кошторисне фінансування.

Бюджетні інвестиції можуть здійснюватися у різних формах. Основною формою є фінансування капітальних вкладень. Виді­лення коштів може здійснюватись окремим підприємствам, міні­стерствам і відомствам під певні об'єкти, а може мати форму проектного фінансування конкретного інвестиційного проекту. Бюджетні інвестиції можуть спрямовуватися також на придбання певної частки акцій акціонерних товариств.

Державні трансферти являють собою цільове, безповоротне та безоплатне (нееквівалентне) виділення коштів з бюджету кон­кретним суб'єктам у вигляді державних субсидій, субвенцій і до­тацій. Субсидії можуть виділятись юридичним і фізичним особам і мають форму фінансової допомоги чи відшкодування втрат до­ходів. Наприклад, в Україні надаються житлові субсидії малоза­безпеченим громадянам на оплату житлово-комунальних послуг. У країнах з розвиненою ринковою економікою поширеними є субсидії виробникам сільськогосподарської продукції на відшко­дування втрат доходів у зв'язку з підтриманням доступного рівня цін на продукти харчування. Субвенції і дотації надаються юри­дичним особам. Субвенції є різновидом цільових субсидій, які передбачають спільну участь отримувача і бюджету у фінансу­ванні певних витрат. Державні дотації видаються на покриття збитків підприємств, але у тому разі, коли вони викликані неза­лежними від підприємств причинами.

Бюджетні кредити — це надання коштів з бюджету суб'єктам підприємницької діяльності на поворотній основі, що загалом не властиве бюджетним відносинам. На відміну від бан­ківських кредитів вони видаються на більш пільгових умовахтаза нижчими процентними ставками.

Кошторисне фінансування означає виділення коштів з бю­джету на основі спеціального планового документа — коштори­су. Воно охоплює такі напрями видатків, як соціальна сфера, со­ціальне забезпечення, фундаментальні дослідження, оборона, управління. З погляду бюджетних установ воно є формою цільо­вого, безповоротного і безоплатного фінансування. Працівники даних установ отримують на цій основі свої первинні доходи. З позицій споживачів суспільних послуг у соціальній сфері, це так звані безплатні послуги, що характеризують вторинні доходи користувачів даними послугами.

Формування доходів бюджету здійснюється за рахунок внут­рішніх і зовнішніх джерел на основі використання різноманітних методів. Внутрішніми джерелами є вироблений у країні ВВП та національне багатство. Зовнішні джерела — це надходження до­ходів до бюджету на основі міжнародного перерозподілу доходів і фінансових ресурсів.

Доходом держави від підприємницької діяльності є прибуток державних підприємств. За правом власності він належить дер­жаві. Однак, як правило, держава ніколи повністю не централізує його в бюджеті, а залишає певну частину на підприємстві. Мобі­лізація частини прибутку державних підприємств до бюджету може здійснюватися шляхом прямого вилучення або на основі податкового методу. У будь-якому разі це внутрішні взаємовід­носини в системі державних фінансів.

Доходи від державних послуг надходять до бюджету у вигляді державного мита — плати за нотаріальні послуги, видачу дозво­лів, патентів, документів тощо та у вигляді компенсаційних до­ходів за виконані державою роботи — геологорозвідувальні, до­рожні та ін.

Доходи від державного майна і майнових прав можуть надхо­дити на постійній та разовій основі. Постійними доходами є орендна плата— від передання державного майна в оренду, та дивіденди від акцій, що відображають корпоративні права дер­жави на частку майна акціонерних товариств, якою володіє дер­жава. Разові доходи держава отримує від реалізації свого майна чи корпоративних прав (наприклад доходи від приватизації).

Доходи від державних угідь пов'язані із загальнонародною, по суті державною, власністю на землю та, відповідно, на угіддя, що на ній знаходяться, і надра землі. Вони можуть надходити у ви­гляді платежів за використання лісових та водних ресурсів,завидобування корисних копалин, а також у вигляді доходів від концесій — передання прав користування угіддями і ресурсами.

Податковий метод формування доходів бюджету пов'язаний з перерозподілом доходів юридичних і фізичних осіб на користь держави. Основна частина податків відбиває перерозподіл виро­бленого у країні ВВП.

Певна частина податкових доходів відображає міжнародний перерозподіл доходів та формується за рахунок зовнішніх джерел (мита, що сплачується нерезидентами при ввезенні, вивезенні чи транзиті товарів через митний кордон; податки, які сплачені за рахунок доходів, отриманих за кордоном, тощо).

Використання державою позикового методу формування бю­джету має специфічний характер. Адже, якщо у суб'єктів підприє­мництва фінансова діяльність грунтується на кругообігу ресурсів (у тому числі позикових, які після їх використання в одному чи кількох оборотах можуть бути повернені власнику), то держава здійснює фінансування з бюджету, як правило, на безповоротній основі. Тобто залучення позик вимагає і здійснення видатків на об­слуговування державного боргу, котрий, крім суми заборгованості, включає виплату процентних чи дисконтних доходів. Це означає, що для фінансової діяльності держави запозичення доцільні у тому разі, коли вони забезпечуються належною фінансовою результати­вністю, передусім зростанням ВВП. Якщо це не забезпечується, то і внутрішні, і зовнішні позики — це лише тимчасові доходи. Вод­ночас з позицій бюджету поточного року— це надходження, що забезпечують фінансування його видатків. За визнаною в усьому світі методологією державні позики належать не до доходів бю­джету, а до джерел його фінансування, тобто покриття дефіциту.

Якщо позикові доходи держави є тимчасовими, то емісійний дохід, що являє собою різницю між номінальною вартістю випу­щених в обіг грошей і витратами на їх друкування (досить знач­ними, але практично не відчутними порівняно з номінальною вартістю), є, по суті, фіктивним. Він не відображає ні вартості створеного ВВП, ні реалізованого національного багатства. З по­зицій поточного бюджетного року емісійний дохід, як і державні позики, забезпечує фінансування передбачених видатків. Однак, враховуючи його специфіку, він теж належить не до доходів бю­джету, а до джерел його фінансування.

Основою формування доходів бюджету держави є податковий метод, а головним джерелом — ВВП. За різними оцінками, част­ка податків у доходах бюджету має становити 90—95%. Це пояс­нюється, по-перше, їх характером — обов'язковість, безповорот­ність, нееквівалентність, регулярність платежів. Саме вони най­більше відповідають схемі фінансової діяльності держави і став­лять її на стабільну основу. По-друге, інші методи формування бюджету мають суттєві обмеження. Так, емісійний дохід взагалі є небажаним і використовується у крайньому разі. Позикові дохо­ди обмежені реальними джерелами їх погашення. При цьому вза­галі вважається, що бюджетний дефіцит не повинен перевищува­ти 2—3% від ВНП (ВВП), що відносно обсягу бюджету (при середньому рівні бюджетної централізації ВНП 40—45%) стано­вить 5—7%. Доходи від підприємницької діяльності держави в умовах ринкової економіки досить обмежені, оскільки держав­ний сектор функціонує, як правило, у непривабливих, тобто ма­лоприбуткових чи взагалі збиткових сферах і секторах економі­ки. А доходи від державних послуг, державного майна й угідь у переважній більшості країн вкрай обмежені та нестабільні.

 

Фінансова політика держави має ґрунтуватися тільки на реальному бюджеті. Оптимізація складу та структури доходів і видатків бюджету відображає збалансованість фінансової політики.

 

Оскільки бюджет є системою всеохоплюючих перерозподільних відносин, то його формування і стан мають особливе значення для держави, кожної юридичної і фізичної особи та суспільства загалом. Формування бюджету передбачає вирішення триєдиного завдання. По-перше, визначення реальних обсягів доходів. По-друге, оптимі-зацію структури видатків на основі критерію забезпечення макси­мального рівня зростання ВВП при задоволенні мінімуму соціаль­них потреб. По-третє, збалансування бюджету. Проблеми збалансу­вання полягають у тому, що, як правило, потреби будь-якого суб'єк­та, у тому числі й держави, перевищують можливості.

Збалансування бюджету можливе за рахунок:

а) збільшення доходів — введення нових податків, підвищен­ня ставок чи розширення об'єкта оподаткування з діючих подат­ків, розширення використання неподаткових доходів;

б) скорочення видатків — пропорційного чи селективного;

в) на основі прийняття бюджетного дефіциту з установленням джерел його покриття (державні позики або грошова емісія).

За наявності значних фінансових проблем усі ці способи зба­лансування бюджету можуть використовуватися у комплексі.

Стан бюджету як фінансового плану відображає не тільки фінан­совий стан держави, а й характеризує багато в чому фінансову ситу­ацію країни загалом і тому цікавить усіх громадян та кожну підпри­ємницьку структуру. Він характеризується трьома показниками:

— рівновага доходів і видатків;

— перевищення доходів над видатками;

— перевищення видатків над доходами.

Урівноваженість доходів і видатків є найбільш природним та доцільним станом, що випливає зі схеми фінансової діяльності держави: доходи —> видатки. При цьому фінансовий результат діяльності держави не визначається, адже, з одного боку, держава має збирати стільки доходів, скільки їй потрібно для забезпечен­ня видатків бюджету, а з іншого — вона може профінансувати стільки видатків, скільки збирає доходів. Відтак будь-яке відхи­лення від цієї врівноваженості є порушенням засад фінансової ді­яльності держави і недоцільне.

Перевищення доходів над видатками загалом відображає стабі­льну фінансову ситуацію, хоча і не є метою діяльності держави. Во­но може проявлятися в різних формах. По-перше, це можуть бути свого роду бюджетні резерви: заплановане перевищення використо­вується на фінансування непередбачених видатків у поточному році, а фактично отримане за підсумками бюджетного року — переходить у доходи наступного року, за рахунок чого можуть бути або збіль­шені видатки, або скорочені доходи. Однак на практиці бюджетні резерви, як правило, мають правові засади формування, наприклад, в Україні в складі Державного бюджету виокремлюється Резервний фонд Кабінету Міністрів. По-друге, перевищення доходів над видат­ками може виникати внаслідок надмірної (порівняно з нормованими органами влади та управління вищого рівня видатками) дохідної ба­зи окремих бюджетів. В Україні таке перевищення має форму «бю­джетного надлишку» і підлягає вилученню до бюджету вищого рів­ня. По-третє, таке перевищення може мати форму бюджетного про-фіциту, за умов збалансування бюджету в межах не одного, а кіль­кох років. В окремі роки встановленого періоду формуються бю­джетні профіцити, а в окремі — дефіцити. Обсяги бюджетних дефі­цитів і профіцитів при цьому збалансовані.

Перевищення видатків над доходами, тобто бюджетний дефі­цит, є найбільш складним явищем. Насамперед, дефіцит зовсім не означає незбалансованості бюджету, адже це перевищення видатків тільки над постійними'доходами бюджету. Крім того, дефіцит бю-

джету треба оцінювати з позицій як окремо держави, так і фінансо­вої системи у цілому. Для держави це завжди небажане і досить час­то негативне явище. Іншими ж суб'єктами фінансових відносин та сфер і ланок фінансової системи воно може оцінюватися по-різному.

Обсяги фінансових ресурсів і отриманих доходів у суспільстві визначаються потужністю та ефективністю фінансової системи за­галом, а не станом бюджету. Брак коштів у бюджеті може мати мі­сце і при достатньому забезпеченні суб'єктів підприємницької дія­льності фінансовими ресурсами та досить високому рівні доходів юридичних і фізичних осіб. За таких умов не може йти мова про фінансову кризу в тій чи іншій країни — це тільки проблеми, пов'язані з формуванням бюджету, що спричинені певними об'єк­тивними чи суб'єктивними чинниками. Але дефіцит бюджету мо­же бути викликаний і обмеженістю фінансових ресурсів, що обу­мовлює незначні обсяги виробленого ВВП і, відповідно, низький рівень доходів юридичних та фізичних осіб. За таких умов ознаки фінансової кризи в країні очевидні та стосуються всіх суб'єктів.

Бюджетний дефіцит розглядається за формою прояву, за при­чинами виникнення та за напрямом дефіцитного фінансування. За формою прояву виділяють відкритий — офіційно зафіксова­ний, та прихований дефіцити. Прихованість дефіциту є ознакою нереальності фінансової політики держави. За причинами виник­нення розрізняють свідомий і вимушений дефіцит. Свідомий ви­никає в умовах достатності ресурсів у суспільстві та досить висо­кому рівні доходів юридичних та фізичних осіб. Він пов'язаний з політикою помірного оподаткування з метою зміцнення фінансо­вої бази підприємницьких структур. За таких умов досить актив­ною є політика позикових фінансів. Вимушений дефіцит пов'я­заний з низьким рівнем виробленого ВВП, коли навіть високий рівень оподаткування може забезпечити бюджет держави достат­німи доходами. За напрямами дефіцитного фінансування дефіцит може мати пасивний характер — спрямування залучених під його покриття коштів на поточні потреби, та активний — фінансуван­ня бюджетних інвестицій, насамперед капітальних вкладень у високоефективні інвестиційні проекти.

Характеризуючи бюджетний дефіцит, треба відзначити, що в його основі завжди лежить банальна причина — намагання вико­ристати коштів більше, ніж є реальних доходів. Теоретично ви­рішити проблему дефіциту досить просто — збільшити податки чи інші доходи або скоротити видатки. Однак насправді все на­багато складніше: збільшувати податки або недоцільно, або не­можливо, а скорочувати видатки теж неможливо, бо вони досяг-

ли критичного мінімуму. Тому система дефіцитного фінансуван­ня державних потреб є досить звичною практикою у країн з різ­ними фінансовими можливостями.

Структура бюджету як фінансового плану відображає склад і питому вагу доходів і видатків. Загалом вона є досить стабіль­ною, хоча щороку можуть відбуватися певні зміни. Структура зведеного бюджету України, за винятком цільових фондів (ос­кільки склад фондів, що включаються до бюджету, постійно змі­нюється, то це впливає на реальну структуру доходів та видатків) в останні роки характеризується такими показниками:

 

 

Таблиця

Зведений бюджет України