Управление стратегическим развитием региона

Управление стратегическим развитием региона представляет собой сложную институциональную структуру, включает такие компоненты как нормативное обеспечение, организационные структуры, культуру управления, которые в свою очередь зависят от совокупности важнейших институциональных подсистем, сложившихся в регионе, среди которых институты собственности, институты предпринимательства, институты имущественной ответственности, а также институты реформирования, которые сложились за длительный период функционирования экономических и социальных структур автономного округа. Поэтому формирование эффективного управления стратегическим развитием региона является многоуровневой и многокомпонентной задачей, которая не сводится только к созданию какой-либо организационной структуры, ответственной за реализацию Стратегии-2050 и выполнение плана мероприятий по ее реализации.

Залогом эффективности управления стратегическим развитием региона является достижение консенсуса всех ведущих экономических и социальных акторов относительно целей, которые ставит Стратегия-2050, и методов достижения долгосрочных целей. Доминирование в экономике автономной области крупных добывающих компаний де-факто сформировал тенденции локализации экономической активности в тех городах и муниципальных районах, где сосредоточена деятельность ВИНК. Имеется стратегический риск, что данные компании не будут заинтересованы в реализации Стратегии-2050, поскольку их институты власти и собственности сосредоточены не в Югре, и они не в полной мере ассоциируют себя с потребностями стратегического развития региона в целом. Выстраивание института консенсуса между различными уровнями исполнительной власти региона, крупными компаниями, предпринимательством, общественностью – необходимый элемент управления стратегическим развития региона.

Еще одним системообразующим элементом управления стратегическим развитием региона является система контуров и механизмов обратной связи. Она не сводится исключительно к формализации отчетности о выполнении мероприятий и достижении программных показателей, она должна решать более важную задачу по оперативной подготовке органами государственной власти автономного округа управленческих решений и корректировке (при необходимости) установленных документами стратегического планирования автономного округа механизмов и мероприятий (в том числе локальных мер), направленных на достижение долгосрочных стратегических целей и задач социально-экономического развития Югры. Это необходимо в условиях сильно изменчивой, хаотичной внешней среды, которая сложилась в глобальной мировой экономической системе.

Управление стратегическим развитием региона невозможно без отлаженного мотивационного механизма, обеспечивающего высокую степень вовлеченности экономических и социальных акторов в процессы решения поставленных задач и движения к стратегическим целям развития автономного округа. Мотивационные механизмы весьма многообразны, они могут включать как традиционный инструментарий в виде льгот, кредитов, грантов, так и нетрадиционные механизмы.

Достаточно редко при создании системы управления стратегическим развитием региона акцентируют необходимость управления механизмами воспроизводства, сложившимися в регионе. Стратегия-2050 ориентируется на качественные изменения экономических и социальных структур, сложившихся в регионе. Но эффективно их менять можно при условии воздействия на те механизмы, которые их воспроизводят, их содержание и пропорции.

Управление стратегическим развитием региона не является застывшей структурой, они необходимо должна изменяться в процессе движения автономного округа к поставленным стратегическим целям. В этом залог ее эффективности и, в конечном счете, успешной реализации Стратегии-2050.

Итоги анализа позиционирования Югры и двух его крупнейших городов в приведенных рейтингах позволяют говорить о следующем:

1.    В регионе с платежеспособным населением и высоким уровнем ВРП, слабо развита социальная инфраструктура, в частности невысокими темпами развивается строительная и жилищно-коммунальная сфера, население при наличии высокой платежеспособности недостаточно обеспечено жильем и жилищными условиями. В регионе следует также сделать акцент на расширении инфраструктуры досуга населения, в частности создания и развития спортивных и культурных объектов.

2.    Автономный округ позиционируется в числе регионов-лидеров по благоприятному инвестиционному климату, уровню цифровой трансформации.

3.    Отмечается низкий уровень привлекательности социальной сферы автономного округа, что во многом определяет низкий уровень педагогического кадрового состава региона. Актуальным остаются вопросы повышения качества и привлекательности системы образования территории, ее включения в национальные и международные конкурентные рынки.

4.    В регионе низкий уровень развития сферы МСП. В соответствии с динамикой развития современной экономики и необходимости ее диверсификации региону следует более активно содействовать созданию условий и прямого бюджетного финансирования для увеличения субъектов МСП и расширения сфер их хозяйствования, в частности в области креативных и ИТ услуг, туризма.

5.    Низкие оценки регион получил по транспортно-коммуникационной инфраструктуре (как дальние расстояния, так и внутригородские сети общественного транспорта и мобильности).

Обобщенный SWOT-анализ сферы стратегического управления Ханты-Мансийского автономного округа – Югры представлен в таблице 21.

 

Таблица 21 - SWOT-анализ сферы стратегического управления Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

Сильные стороны	Слабые стороны
1. Бюджетные возможности 2. Высокие кредитные, инвестиционные и социально-экономические рейтинги региона 3. Лидирующие позиции в стране по низкой административной нагрузке в расчете на 10 000 занятых в экономике при сопоставимом уровне обеспеченности кадрами в сфере госуправления 4. Публичность и открытость принятия и реализации стратегических решений на всех этапах стратегического управления. Развитая обратная связь с общественными институтами, высокий уровень проработанности информационных каналов взаимодействия 5. Выстроенная система проектного управления на всех уровнях государственной власти 6. Внедрение принципов «бережливой» 7.  Наличие региональных программ и проектов, актуальных для стратегического и отраслевого развития 8. Развитая система аттестации и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, ее финансовое обеспечение 9. Кадровый резерв	1. Значительная зависимость от нефтедобывающей отрасли, перекрывающий диверсификацию национальной экономики. Переход значительной части разрабатываемых месторождений нефти и попутного газа в стадию падающей добычи. Снижение объемов добычи нефти. 2. Низкая инвестиционная привлекательность несырьевых секторов экономики. 3. Суровые природно-климатические условия, предопределяющие ограничения миграционного прироста населения и негативно сказывающиеся на качестве жизни населения 4. Относительная удаленность территории округа от основных межрегиональных транспортных магистралей и международных транспортных коридоров. Территориальная концентрация экономической активности преимущественно в восточной части территории автономного округа, резкие диспропорции в социально-экономическом развитии городских и сельских поселений. 5. Низкая инфраструктурная обеспеченность, в том числе в социальной сфере. Высокая изношенность основных фондов во многих отраслях экономики и социальной сферы. 7. Высокий уровень негативного техногенного воздействия на природные комплексы. Значительное загрязнение окружающей природной среды в районах эксплуатации месторождений углеводородов. 8. Во многом устаревшая система функционального распределения полномочий между ИОГВ, затрудняющая проведение функционального анализа, выявления дублирующих и излишних функций, обоснованности численности кадрового состава, эффективности подразделений и отдельных сотрудников 9. Уровень оплаты труда в государственном секторе неравномерен в территориальном разрезе и неконкурентоспособен по сравнению с нефтедобывающей, транспортной и строительной отраслями (за исключением, Ханты-Мансийска и Сургута)  10. Среднероссийский уровень развития информационно-коммуникационной инфраструктуры в том числе в госсекторе, недостаточный для компенсации низкой коммуникационной связности территории с очаговым характером расселения и размещения экономической активности. 11. Низкий уровень развития малого и среднего предпринимательства 12. Нехватка квалифицированных кадров является актуальной для всех областей социальной сферы
Возможности	Угрозы
1. Стабильная общественно-политическая ситуация 2. Конструктивный уровень взаимоотношений с федеральными органами власти 3. Развитые международные и межрегиональные связи 4. Значительный инвестиционный потенциал округа 5. Реализация национальных проектов 6. Проведение комплексной реформы исполнительных органов государственной власти и муниципальных образований, переход на индикативную модель госуправления, повышение прозрачности и гибкости процессов оценки эффективности стратегического управления на всех уровнях	1. Недоучет для региональной экономики системных рисков и негативных последствий продолжительной неблагоприятной конъюнктуры мирового рынка углеводородов, обусловливающих: существенное ухудшение условий финансирования и перспектив реализации стратегических инвестиционных проектов в отраслях топливно-энергетического комплекса; возможное ужесточение денежно-кредитной политики Центрального Банка Российской Федерации, ухудшающее перспективы ускоренного развития новых производств и услуг в секторе малого и среднего бизнеса; сохранение на длительный период низкого уровня капитализации отечественных компаний в различных видах экономической деятельности, снижающего их финансовые и инвестиционные возможности. 2. Угроза сохранения (усиления) неблагоприятной эпидемиологической обстановки и санкционного давления со стороны стран Запада на иностранных инвесторов в условиях нестабильности международной обстановки. 3. Угроза снижения инвестиционной привлекательности базового сектора, усиливающаяся ввиду: сохранения высокого уровня налоговой нагрузки на недропользователей, тормозящего освоение трудноизвлекаемых запасов нефти; повышения риска ухода из региона нефтегазодобывающих компаний в связи со снижением уровня рентабельности освоения запасов углеводородов, и переориентации крупнейших инвесторов на освоение ресурсов за пределами региона; повышения риска вывода капиталов корпоративными структурами в другие более привлекательные сферы хозяйственной деятельности (не связанные с основным производством). 4. Риск промедления с решением задачи диверсификации региональной экономики, консервация экспортно-сырьевой модели экономического развития Югры в условиях падающей добычи углеводородов, проявляющийся отсутствием наращивания темпов строительства новых объектов транспортной инфраструктуры, недостаточным развитием новых специализированных инновационно-ориентированных производств и сектора услуг. 5. Риск сохранения низкого уровня рентабельности и инвестиционной привлекательности несырьевых секторов и отраслей экономики в условиях нестабильности глобальной экономики. 6. Риск снижения инвестиционной привлекательности региона за счет обострения социальных проблем, вызванных постарением населения, сокращением кадрового потенциала, обострением проблем занятости (в том числе, в моногородах автономного округа). 7. Возникновение и постепенное нарастание миграционного оттока из округа трудоспособного населения, в т.ч. молодых квалифицированных кадров, в другие быстроразвивающиеся и создающие новые привлекательные рабочие места регионы страны с относительно благоприятными природно-климатическими условиями на фоне ожидаемого постепенного сокращения межрегиональных различий в уровне заработной платы. 8. Риск снижения доходов населения и собственных доходов консолидированного регионального бюджета ввиду снижения инвестиционной привлекательности базового сектора. 9. Риск заметного сокращения бюджетных возможностей округа, имеющий следствием: ограничения для проведения эффективной внутрирегиональной политики по обеспечению устойчивого и сбалансированного развития в муниципальных районах и городских округах, создания объектов здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства за счет бюджетных средств; возможное «проседание» масштабного бюджетного сектора автономного округа, характеризующегося значительной численностью занятых, низкой производительностью труда, а также сформировавшимися в условиях благоприятной конъюнктуры на продукцию базового сектора «ожиданиями» относительно масштабного использования бюджетных средств для решения социальных задач. 10. Риск увеличения негативного воздействия глобальных климатических изменений на условия функционирования и модернизации действующей, а также строительства новой региональной (транспортной, энергетической, социальной, инженерной) инфраструктуры с учетом качественной трансформации состояния вечной мерзлоты, обусловливающий удорожание реализации инвестиционных проектов. 11. Риск снижения привлекательности округа за счет ухудшения экологической ситуации в условиях продолжения политики экстенсивной эксплуатации природно-ресурсного потенциала, недостаточного использования в процессе производства экологичных, природосберегающих технологий, ограниченности комплекса неотложных мер по резкому снижению масштабов загрязнения окружающей среды и восстановлению нарушенных в результате хозяйственной деятельности природных ландшафтов.

Обследование и оценка процессов, анализ и предложения по актуализации документов стратегического планирования в системе государственного управления автономного округа

Контур стратегического планирования Югры сформирован в полном соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», схематично представлен на рис. 10.

Рис. 10. Документальное обеспечение процессов стратегического планирования на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях Российской Федерации

 

Стратегическое планирование в автономном округе осуществляется на основании Закона Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 28.05.2015 № 46-ОЗ «Об отдельных вопросах осуществления стратегического планирования в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» (с изменениями от 19.01.2018, 29.03.2018), а также постановления Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 25.12.2015 № 486-п «Порядок осуществления стратегического планирования в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» (с изменениями от 27.06.2020).

На уровне целеполагания базовым стратегическим документом выступает Стратегия социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее – Стратегия Югры-2030), утвержденная распоряжением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 22.03.2013 № 101-рп (в ред. постановления Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 16.05.2014 № 179-п, распоряжений Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 26.09.2014 № 533-рп, от 09.06.2017 № 339-рп, от 16.08.2019 № 438-рп).

На муниципальном уровне разработаны и приняты локальные стратегии социально-экономического развития 13 городов (Ханты-Мансийск, Сургут, Нижневартовск, Лангепас, Нефтеюганск, Мегион, Нягань, Покачи, Пыть-Ях, Урай, Югорск, Радужный) и 9 муниципальных районов автономного округа (Ханты-Мансийский, Сургутский, Нижневартовский, Нефтеюганский, Белоярский, Березовский, Кондинский, Октябрьский, Советский) до 2030 года.

Реализация Стратегии - 2030 основана на Плане мероприятий, ход ее рассматривается органами власти и Общественным советом, ежегодно готовится отчет (преимущественно Департаментом экономического развития Югры), мониторинг включает в себя доклад Губернатора Югры, иные отчетные документы с контролем целевых показателей, результаты социальных опросов.

В целом, в тексте Стратегии - 2030 обозначены основные ключевые понятия и проблемные вопросы ее реализации: диверсификация, кластеризация, технологическая инициатива и т.п. Безусловными плюсами являются информационная прозрачность документации и процессов, наличие Общественного совета и вовлечение в обсуждения широкого круга людей; наличие локальных стратегий городов-районов; открытость руководства, готовность к диалогу.

При всем при этом следует отметить, что хотя общая цель Стратегии - 2030 сформулирована в отношении жителей округа (качество жизни), неясно её сочетание со второй генеральной целью общегосударственного значения, которая остается прежней: добыча нефти и наполнение бюджета Российской Федерации, где Ханты-Мансийский автономный округ выступает одним из немногих доноров.

 

Предложения по реформированию и развитию системы государственного управления автономного округа в части процессов доктринально-стратегического планирования

Комплексный вариант реформирования системы стратегического планирования связан с переходом на систему индикативного управления экономикой Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Система индикативного управления экономикой – механизм государственного регулирования экономики, в основе которого лежит совокупность целей управления, критериев оценки эффективности управления, механизмов взаимодействия субъектов и объектов управления. Данная система успешно реализована в ряде субъектов Российской Федерации, в связи с чем существуют отработанные алгоритмы и пакеты нормативно-правовых актов, которые могут быть взяты за основу для адаптации и внедрения в рамках системы госуправления Югры.

Система индикативного управления базируется на следующих положениях:

а) государственное управление осуществляется в объеме функций государственного управления;

б) ответственность за реализацию каждой функции возлагается на исполнительные органы государственной власти, из которых один является центром ответственности (координация действий, методологическое руководство, ответственность за реализацию функции в целом), другие – участниками реализации функции (ответственность за выполнение части функции);

в) в качестве критериев оценки результата реализации функции государственного управления используются индикаторы;

г) система индикативного управления осуществляется с применением методов (инструментов, механизмов) управления – способов воздействия управляющего субъекта на управляемый объект – с целью достижения установленных пороговых значений индикаторов в результате воздействия на процесс.

Объем функций государственного управления устанавливается Кодификатором функций органов исполнительной власти, утверждаемым постановлением Правительства Югры. Кодификатор поддерживается в актуальном состоянии Департаментом экономического развития Югры. Изменения в Кодификатор вносятся на основании изменений федерального законодательства в части полномочий, осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и законодательства Югры в части полномочий, осуществляемых исполнительными органами государственной власти Югры.

Закрепление функций за исполнительными органами государственной власти осуществляется в положениях о них в соответствии с Кодификатором. При внесении изменений в положения в части реализуемых функций исполнительный орган государственной власти согласовывает изменения с Департаментом экономического развития Югры.

Оценка реализации функции осуществляется с использованием индикаторов. Индикаторы формируются на основе реального и прогнозируемого состояния объекта управления. Индикатор, установленный «в точках» рассогласования реального и прогнозируемого состояния объекта управления, служит критерием, определяющим результат применяемых управленческих воздействий.

Индикаторы используются:

- для оценки реального социально-экономического Югры, видов деятельности, предприятий;

- оценки эффективности осуществления муниципальными образованиями переданных им государственных полномочий и использования финансовых средств, предназначенных для выполнения данных полномочий;

- задания уровня социального благополучия (пороговых значений) в составе госзаказа на управление;

- контроля за достижением запланированных результатов;

- принятия регулирующих воздействий;

- оценки деятельности исполнительных органов государственной власти;

- оценки финансового положения и качества управления финансами Югры;

- оценки эффективности деятельности государственных унитарных предприятий, обеспечивающих осуществление органами государственной власти Югры;

- оценки социально-экономического положения акционерных обществ, акции которых принадлежат Югре.

Индикативное управление реализуется в результате выполнения этапов замкнутого контура управления:

- установление целей;

- прогнозирование;

- планирование;

- ресурсное обеспечение;

- учет;

- контроль;

- регулирование;

- нормативное правовое и методическое обеспечение;

- информационное обеспечение.

План мероприятий по разработке и реализации проекта реформирования систем государственного и муниципального управления:

1. Разработка Концепции модернизации систем государственного и муниципального управления в Югре:

- определение цели и задач модернизации/трансформации систем управления;

- определение стратегических разрывов (на основе соотнесения текущей ситуации и уровня систем управления, определенного целью);

- формирование перечня проблем, дерева их зависимостей, проведение факторного анализа, определение ключевой проблемы;

- формирование системы сбалансированных показателей оценки эффективности систем управления, их декомпозиция;

- выбор метода управления социально-экономическим развитием Югры;

- определение принципов формирования организационной структуры органов государственного и муниципального управления; проведение стратегических сессий с руководителями исполнительных органов государственной власти Югры.

2. Разработка Кодификатора функций (полномочий) органов государственного управления Югры.

3. Разработка типовой структуры положения об исполнительном органе государственной власти Югры.

4. Разработка Стандарта организационной структуру исполнительных органов государственной власти Югры.

5. Разработка нормативов численности работников исполнительных органов государственной власти Югры.

6. Разработка нормативов материально-технической обеспеченности деятельности исполнительных органов государственной власти Югры и подведомственных им организаций.

7. Определение организационной структуры каждого исполнительного органа государственной власти Югры.

8. Формирование государственного задания (системы показателей реализуемых государственных полномочий и функций) для каждого исполнительного органа государственной власти Югры на планируемый и два последующих года.

9. Разработка нормативов обеспеченности объектами общественной инфраструктуры (образовательные организации, в том числе дошкольные образовательные организации, музеи, библиотеки, спортивные сооружения, дороги, иные объекты внешнего благоустройства и другое).

10. Разработка нормативов финансового обеспечения деятельности учреждений социальной сферы (образовательные организации, в том числе дошкольные, образовательные организации, музеи, библиотеки, спортивные сооружения, дороги, иные объекты внешнего благоустройства и другое).

11. Разработка модельных актов для органов местного самоуправления муниципальных образований в Югре по выполнению мероприятий, аналогичных мероприятиям настоящего Плана.