Межмуниципальное сотрудничество

Федеральный закон № 131-ФЗ достаточно подробно регулирует основные механизмы межмуниципального сотрудничества, которое может быть использовано не только для совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, но и оптимизировать расходы местного бюджета, более эффективно использовать подчас не столь значительные материальные и кадровые ресурсы. По данным Росстата, на начало 2008 года 21299 (88,2%) муниципальных образований участвуют в объединениях муниципальных образований и межмуниципальных некоммерческих организациях, и 378 (1,6 %) – в межмуниципальных коммерческих организациях.

 

Согласно ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ в каждом регионе образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Решение о его создании принимается на съезде совета муниципальных образований субъекта РФ, который как высший руководящий орган вправе решать также следующие вопросы:

 

1) утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ;

 

2) определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;

 

3) избрание органов управления совета муниципальных образований субъекта РФ и осуществление иных полномочий, определенных уставом совета муниципальных образований субъекта РФ.

 

Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления и ограничивать ее. Он призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и др.

 

 

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Совет муниципальных образований субъекта РФ создается как некоммерческая организация – организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.

 

Организационно-правовая форма, в которой создается такой совет, это – ассоциация. Ее члены в соответствии с гражданским законодательством сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Ассоциация не отвечает по обязательствам своих членов, но члены ассоциации несут субсидиарную ответственность по обязательствам этой ассоциации в размере и в порядке, предусмотренных ее учредительными документами. Члены ассоциации вправе безвозмездно пользоваться ее услугами, а также по своему усмотрению выйти из нее по окончании финансового года. В этом случае член ассоциации несет субсидиарную ответственность по ее обязательствам пропорционально своему взносу в течение двух лет с момента выхода.

 

Член ассоциации может быть исключен из нее по решению остающихся членов в случаях и в порядке, которые установлены учредительными документами. С согласия членов ассоциации в нее может войти новый член. Советы муниципальных образований не могут самостоятельно расширять свою компетенцию, им не могут быть переданы полномочия органов местного самоуправления.

 

Согласно ст. 67 Федерального закона № 131-ФЗ на общероссийском уровне советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Данное объединение правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ. Таким объединением в настоящее время является Общероссийский Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.

 

Единое общероссийское объединение муниципальных образований было учреждено 7 июля 2006 года в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований России, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами. Конгресс объединяет около 92% всех муниципальных образований России.

 

Среди основных направлений его деятельности: мониторинг федерального законодательства с точки зрения отслеживания интересов местного самоуправления; участие в федеральном законотворческом и законодательном процессах; организация взаимодействия с федеральными органами государственной власти по вопросам представления интересов местного самоуправления; консультативно-методическое и организационное содействие деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ, обеспечение их взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ; содействие созданию системы подготовки кадров для органов местного самоуправления и др. Конгресс выступил инициатором создания Общероссийского совета муниципальной службы, объединяющего представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, советов муниципальных образований субъектов РФ и учебных заведений, осуществляющих подготовку муниципальных служащих.

 

Общероссийский Конгресс муниципальных образований РФ не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений.

 

Одним из направлений деятельности Конгресса муниципальных образований является представление предложений по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ) – консультативный орган Совета Европы, созданный в 1994 г. Его основные цели состоят в обеспечении сотрудничества между местными и региональными органами власти стран – членов Совета Европы, а также оказание им помощи и поддержки.

 

Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996 года, со времени ее вступления в Совет Европы. На Конгрессе Россию представляет 36 человек: 9 представителей – в палате местных властей и 9 – в палате регионов, а также по 9 заместителей в каждой из палат. Порядок определения кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей устанавливается Указом Президента РФ, а численный состав на два года закрепляется его соответствующим распоряжением.

Конгресс местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ) является одним из трех основных подразделений Совета Европы (СЕ).

В 1994 г. Комитет Министров СЕ учредил КМРВСЕ, который заменил существовавший ранее орган под названием Европейская постоянная конференция местных и региональных властей Европы (создана в 1957 г.).

Основополагающими документами КМРВСЕ являются Уставная резолюция, Устав и Внутренний регламент. В них определены статус, цели, задачи, функции и основные направления деятельности организации.

Статус и цели КМРВСЕ

По своему статусу КМРВСЕ является консультативным органом СЕ, состоящий из представителей местных и региональных органов власти государств – членов СЕ. Комитет Министров (КМ) и Парламентская Ассамблея (ПА) СЕ консультируются с КМРВСЕ по вопросам, которые могут затрагивать компетенцию и основные интересы местных и региональных органов власти, представляемых КМРВСЕ.

КМРВСЕ провозглашает свои цели следующим образом:

а) обеспечение участия местных и региональных органов власти в осуществлении идеала европейского единства, а также их представительство в СЕ и активное вовлечение в его работу;
б) представление КМ СЕ предложений, направленных на развитие местного и регионального самоуправления;
в) развитие сотрудничества между местными и региональными органами власти;
г) поддержание, в сфере своей компетенции, контактов с международнымиорганизациями в рамках общей политики внешних сношений СЕ;

д) работа в тесном сотрудничестве с национальными демократическими объединениями местных и региональных органов власти, с одной стороны, и с европейскими организациями, представляющими местные и региональные органы власти государств – членов СЕ – с другой.

В связи с вступлением в СЕ стран из Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) среди целей и задач КМРВСЕ появились новые:

- обеспечение участия местных и региональных властей ЦВЕ в достижении идеала европейского единства;
- помощь новым членам в создании эффективных структур местного и регионального управления;
- изучение положения с местной и региональной демократией в государствах – членах и государствах – кандидатах;
- поощрение инициатив, позволяющих гражданам эффективно участвовать в процессах развития местной и региональной демократии;
- обеспечение интересов местных и региональных властей при формировании общеевропейской политики;
- содействие адаптации в обществе иммигрантских общин и других групп, находящихся в худших по сравнению с остальными условиях;
- налаживание межрегионального и приграничного сотрудничества для достижения мира, толерантности и устойчивого развития;
- наблюдение за выборами в местные и региональные органы власти.

 

Основные направления деятельности Конгресса

КМРВСЕ занимается широким кругом вопросов европейской повестки дня, рассматривая их с позиций местных и региональных органов власти. Особое внимание сегодня уделяется положению в области местной и региональной демократии в странах – членах Совета Европы, территориальной автономии для национальных меньшинств, проблемам миграции в

Средиземноморье, социальной сплоченности в городах, финансовому обеспечению местных органов, контролю за выполнением положений Европейской хартии местного самоуправления и др.

Конгресс осуществляет ряд долгосрочных программ:

- ЭНТО – Европейская сеть центров по подготовке и обучению кадров для местных и региональных органов власти – обеспечивает экспертную помощь и обучение для государств Центральной и Восточной Европы, содействует сотрудничеству между центрами подготовки и обучению кадров различных стран.

- Специальная программа поддержки местной и региональной демократии в странах Центральной и Восточной Европы рассчитана на оказание содействия в разработке законодательства по местному самоуправлению.

- Агентства местной демократии – программа предназначена для укрепления уважения к правам человека и демократии, формирования гражданского общества и мер доверия между различными группами населения на территории бывшей Югославии.

КМРВСЕ одобрил ряд рамочных документов, призванных помочь местным и региональным властям в разработке законодательных актов по вопросам, относящимся к их компетенции:

- Европейская хартия местного самоуправления служит моделью для законодательной реформы местного самоуправления в странах Европы. - Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве террито-риальных сообществ и властей, а также Дополнительный протокол и Протокол №2 к ней признают право местных и региональных властей на приграничное и межтерриториальное сотрудничество.

- Европейская конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне выдвигает принцип постепенного предоставления гражданских и политических прав иностранцам – резидентам на данной территории, включая право участвовать в выборах.

- Европейская хартия языков национальных меньшинств имеет целью сохранить языки национальных меньшинств как уникальный компонент европейского культурного наследия, распространяя их употребление в законодательстве, школах, общественной, культурной, экономической жизни и средствах массовой информации.

- Европейская городская хартия определяет права граждан в европейских городах. Она является практическим пособием городского управления, в т.ч. по строительству домов, архитектуре, транспорту, энергетике, спорту и отдыху, охране окружающей среды и безопасности в городе.

- Хартия участия молодежи в общественной жизни, муниципальных образованиях и регионах дает понятия о том, как молодежь может участвовать в разработке решений, касающихся ее интересов, быть активной в общественной жизни муниципального образования или региона.

Конгресс добивается повышения своей политической роли в Совете Европы и уже достиг в этом отношении определенных результатов. Это стремление, однако, вызывает весьма сдержанное отношение со стороны ряда государств-членов СЕ. Тем не менее Конгресс получил право давать рекомендации КМСЕ и государствам – членам по результатам мониторинга развития местной и региональной демократии и наблюдения за применением государствами принципов Европейской хартии местного самоуправления. Вопросы, поднимаемые Конгрессом, периодически рассматриваются на заседаниях КМСЕ. Отмечается усиление взаимодействия в отношениях между Конгрессом и Парламентской Ассамблеей СЕ.

По мнению ряда экспертов, Конгресс мог бы усилить свою роль за счет более активного участия в реализации программ сотрудничества СЕ и межправительственных программ с привлечением местных и региональных органов и контроля за выполнением обязательств, взятых на себя государствами – членами при вступлении в СЕ.