Основные формы участия населения

Вопросы местного значения

 

Осуществление местного самоуправления связано прежде всего с возможностью реализовывать вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Такие вопросы составляют собственную компетенцию местного самоуправления и таким образом обеспечивают его автономию в системе публичной власти.

 

В соответствии с выделением в законодательстве четырех типов муниципальных образований, Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает в ст.ст. 14-16 вопросы местного значения отдельно для: а) поселения; б) муниципального района; в) городского округа. В отношении же внутригородских территорий городов федерального значения ч. 3 ст. 79 данного закона предусмотрено, что перечень вопросов местного значения для них устанавливается соответствующими законами субъектов РФ.

 

В России на начало 2008 года – наибольшее число приходится на муниципалитеты сельских поселений (82,2%). Муниципальные районы составляют 7,45% всех муниципальных образований, городские поселения – 7,18% и городские округа – 2,16% (Диаграмма 1). В то же время если городское население в нашей стране составляет 73%, то сельское – 23% всего населения государства.

 

Учитывая, что муниципальные районы представляют собой всегда совокупность поселений, такая «двухтиповая» модель территориальной организации местного самоуправления определяет и разграничение вопросов местного самоуправления. Среди них выделяются вопросы местного значения межпоселенческого характера – часть вопросов местного значения, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

 

Закон также определяет основы компетенции представительного органа муниципального образования, устанавливая в ч. 10 ст. 35 вопросы его исключительной компетенции. Статья 36 Закона наделяет собственными полномочиями главу муниципального образования.

Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ. Федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и вопросов местного значения городских округов. К таким работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. Могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

Полномочия органов местного самоуправления осуществляются ими самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Важно также обратить внимание на то, что в октябре 2007 г. Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен ст. 18.1 об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. В целях реализации этого положения Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Перечень включает 30 показателей, большинство которых разбито на несколько подпунктов. Предложенная система показателей направлена на оценку работы органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, дорожного хозяйства и транспортного обслуживания, жилищного строительства, жилищно-коммунального хозяйства и др.

Оценку деятельности органов местного самоуправления предлагается проводить как по количественным показателям (например, доля населения, охваченного профилактическими осмотрами), так и по степени удовлетворенности населения. В частности, одним из показателей является удовлетворенность населения (процент от числа опрошенных): медицинской помощью; качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительного образования детей; деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью.

Указ также предусматривает разработку системы отчетности органов местного самоуправления перед органами государственной власти субъектов РФ, ежегодный мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в границах субъекта РФ. Главам местных администраций городских округов и муниципальных районов предписано представлять доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности соответствующих органов местного самоуправления за 2008 г. и последующие годы.

Указом предусматривается обязательное опубликование докладов в сети Интернет, что существенно расширяет информационную открытость органов местного самоуправления, даёт возможность каждому жителю муниципального образования оценить эффективность работы избранной им власти и сравнить её с результатами работы в других муниципальных образованиях. Такой анализ позволит выявлять сферы, требующие приоритетного внимания не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти.

Органам исполнительной власти рекомендовано также выделять гранты городским округам и муниципальным районам за достижение наилучших значений показателей.

 

 

 

Понятие и виды полномочий

Статус и цели КМРВСЕ

По своему статусу КМРВСЕ является консультативным органом СЕ, состоящий из представителей местных и региональных органов власти государств – членов СЕ. Комитет Министров (КМ) и Парламентская Ассамблея (ПА) СЕ консультируются с КМРВСЕ по вопросам, которые могут затрагивать компетенцию и основные интересы местных и региональных органов власти, представляемых КМРВСЕ.

КМРВСЕ провозглашает свои цели следующим образом:

а) обеспечение участия местных и региональных органов власти в осуществлении идеала европейского единства, а также их представительство в СЕ и активное вовлечение в его работу;
б) представление КМ СЕ предложений, направленных на развитие местного и регионального самоуправления;
в) развитие сотрудничества между местными и региональными органами власти;
г) поддержание, в сфере своей компетенции, контактов с международнымиорганизациями в рамках общей политики внешних сношений СЕ;

д) работа в тесном сотрудничестве с национальными демократическими объединениями местных и региональных органов власти, с одной стороны, и с европейскими организациями, представляющими местные и региональные органы власти государств – членов СЕ – с другой.

В связи с вступлением в СЕ стран из Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) среди целей и задач КМРВСЕ появились новые:

- обеспечение участия местных и региональных властей ЦВЕ в достижении идеала европейского единства;
- помощь новым членам в создании эффективных структур местного и регионального управления;
- изучение положения с местной и региональной демократией в государствах – членах и государствах – кандидатах;
- поощрение инициатив, позволяющих гражданам эффективно участвовать в процессах развития местной и региональной демократии;
- обеспечение интересов местных и региональных властей при формировании общеевропейской политики;
- содействие адаптации в обществе иммигрантских общин и других групп, находящихся в худших по сравнению с остальными условиях;
- налаживание межрегионального и приграничного сотрудничества для достижения мира, толерантности и устойчивого развития;
- наблюдение за выборами в местные и региональные органы власти.

 

Основные направления деятельности Конгресса

КМРВСЕ занимается широким кругом вопросов европейской повестки дня, рассматривая их с позиций местных и региональных органов власти. Особое внимание сегодня уделяется положению в области местной и региональной демократии в странах – членах Совета Европы, территориальной автономии для национальных меньшинств, проблемам миграции в

Средиземноморье, социальной сплоченности в городах, финансовому обеспечению местных органов, контролю за выполнением положений Европейской хартии местного самоуправления и др.

Конгресс осуществляет ряд долгосрочных программ:

- ЭНТО – Европейская сеть центров по подготовке и обучению кадров для местных и региональных органов власти – обеспечивает экспертную помощь и обучение для государств Центральной и Восточной Европы, содействует сотрудничеству между центрами подготовки и обучению кадров различных стран.

- Специальная программа поддержки местной и региональной демократии в странах Центральной и Восточной Европы рассчитана на оказание содействия в разработке законодательства по местному самоуправлению.

- Агентства местной демократии – программа предназначена для укрепления уважения к правам человека и демократии, формирования гражданского общества и мер доверия между различными группами населения на территории бывшей Югославии.

КМРВСЕ одобрил ряд рамочных документов, призванных помочь местным и региональным властям в разработке законодательных актов по вопросам, относящимся к их компетенции:

- Европейская хартия местного самоуправления служит моделью для законодательной реформы местного самоуправления в странах Европы. - Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве террито-риальных сообществ и властей, а также Дополнительный протокол и Протокол №2 к ней признают право местных и региональных властей на приграничное и межтерриториальное сотрудничество.

- Европейская конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне выдвигает принцип постепенного предоставления гражданских и политических прав иностранцам – резидентам на данной территории, включая право участвовать в выборах.

- Европейская хартия языков национальных меньшинств имеет целью сохранить языки национальных меньшинств как уникальный компонент европейского культурного наследия, распространяя их употребление в законодательстве, школах, общественной, культурной, экономической жизни и средствах массовой информации.

- Европейская городская хартия определяет права граждан в европейских городах. Она является практическим пособием городского управления, в т.ч. по строительству домов, архитектуре, транспорту, энергетике, спорту и отдыху, охране окружающей среды и безопасности в городе.

- Хартия участия молодежи в общественной жизни, муниципальных образованиях и регионах дает понятия о том, как молодежь может участвовать в разработке решений, касающихся ее интересов, быть активной в общественной жизни муниципального образования или региона.

Конгресс добивается повышения своей политической роли в Совете Европы и уже достиг в этом отношении определенных результатов. Это стремление, однако, вызывает весьма сдержанное отношение со стороны ряда государств-членов СЕ. Тем не менее Конгресс получил право давать рекомендации КМСЕ и государствам – членам по результатам мониторинга развития местной и региональной демократии и наблюдения за применением государствами принципов Европейской хартии местного самоуправления. Вопросы, поднимаемые Конгрессом, периодически рассматриваются на заседаниях КМСЕ. Отмечается усиление взаимодействия в отношениях между Конгрессом и Парламентской Ассамблеей СЕ.

По мнению ряда экспертов, Конгресс мог бы усилить свою роль за счет более активного участия в реализации программ сотрудничества СЕ и межправительственных программ с привлечением местных и региональных органов и контроля за выполнением обязательств, взятых на себя государствами – членами при вступлении в СЕ.

 

Вопросы местного значения

 

Осуществление местного самоуправления связано прежде всего с возможностью реализовывать вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Такие вопросы составляют собственную компетенцию местного самоуправления и таким образом обеспечивают его автономию в системе публичной власти.

 

В соответствии с выделением в законодательстве четырех типов муниципальных образований, Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает в ст.ст. 14-16 вопросы местного значения отдельно для: а) поселения; б) муниципального района; в) городского округа. В отношении же внутригородских территорий городов федерального значения ч. 3 ст. 79 данного закона предусмотрено, что перечень вопросов местного значения для них устанавливается соответствующими законами субъектов РФ.

 

В России на начало 2008 года – наибольшее число приходится на муниципалитеты сельских поселений (82,2%). Муниципальные районы составляют 7,45% всех муниципальных образований, городские поселения – 7,18% и городские округа – 2,16% (Диаграмма 1). В то же время если городское население в нашей стране составляет 73%, то сельское – 23% всего населения государства.

 

Учитывая, что муниципальные районы представляют собой всегда совокупность поселений, такая «двухтиповая» модель территориальной организации местного самоуправления определяет и разграничение вопросов местного самоуправления. Среди них выделяются вопросы местного значения межпоселенческого характера – часть вопросов местного значения, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

 

Закон также определяет основы компетенции представительного органа муниципального образования, устанавливая в ч. 10 ст. 35 вопросы его исключительной компетенции. Статья 36 Закона наделяет собственными полномочиями главу муниципального образования.

Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ. Федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и вопросов местного значения городских округов. К таким работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. Могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

Полномочия органов местного самоуправления осуществляются ими самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Важно также обратить внимание на то, что в октябре 2007 г. Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен ст. 18.1 об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. В целях реализации этого положения Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Перечень включает 30 показателей, большинство которых разбито на несколько подпунктов. Предложенная система показателей направлена на оценку работы органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, дорожного хозяйства и транспортного обслуживания, жилищного строительства, жилищно-коммунального хозяйства и др.

Оценку деятельности органов местного самоуправления предлагается проводить как по количественным показателям (например, доля населения, охваченного профилактическими осмотрами), так и по степени удовлетворенности населения. В частности, одним из показателей является удовлетворенность населения (процент от числа опрошенных): медицинской помощью; качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительного образования детей; деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью.

Указ также предусматривает разработку системы отчетности органов местного самоуправления перед органами государственной власти субъектов РФ, ежегодный мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в границах субъекта РФ. Главам местных администраций городских округов и муниципальных районов предписано представлять доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности соответствующих органов местного самоуправления за 2008 г. и последующие годы.

Указом предусматривается обязательное опубликование докладов в сети Интернет, что существенно расширяет информационную открытость органов местного самоуправления, даёт возможность каждому жителю муниципального образования оценить эффективность работы избранной им власти и сравнить её с результатами работы в других муниципальных образованиях. Такой анализ позволит выявлять сферы, требующие приоритетного внимания не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти.

Органам исполнительной власти рекомендовано также выделять гранты городским округам и муниципальным районам за достижение наилучших значений показателей.

 

 

 

Основные формы участия населения