Структура системы управления рекреационной деятельностью в Украине

Система управления - это совокупность нормативных актов, органов и объектов управления, функционирующих через принятые в этой системе каналы связи. Управление - наиболее сложная система, которая влияет на функционирование остальных подсистем.
Новые экономические условия в Украине требуют пересмотра и уточнения ранее сделанных наработок по управлению рекреационной деятельностью. Так, если в 1989 г. специалистами признавалось, что Украина имеет единую курортно-рекреационную систему, по природно-климатическими условиями и специализации по предоставлению услуг она делилась на пять больших территориальных подсистем, представленных курортно-рекреационными регионами, курортно-рекреационными районами, отдельными курортами и зонами отдыха, то в настоящее время единства и системности в сфере рекреации нет. В Советском Союзе была сформирована многосекторная вертикальная система управления рекреационной деятельностью, которая была представлена ​​Государственным комитетом по иностранному туризму, объединением "Интурист", а также Министерством обороны и Министерством образования. Эти государственные структуры имели прочную материально-техническую базу, которая включала санатории, пионерские оздоровительные лагеря, автобусные парки и т.п. и особый контингент людей, которые приезжали на лечение и оздоровление. Лечебным туризмом занималось Министерство здравоохранения.

Исторические особенности формирования системы управления в рекреационной сфере, сложившихся за годы советской власти, сказались на современной системе управления. Прежде всего это касается того, что Советское государство относилось к рекреационной деятельности как к отрасли, которая всегда была частью идейно-воспитательной и культурно-массовой работы профсоюзов. Перестройка 1992-1993 гг привела к смене органов управления, в результате чего сложилась многоведомственная система управления рекреационной сферой. Так, в Крыму 22,4 % здравниц подчиняется Федерации независимых профсоюзов, 7,6 % - Министерству здравоохранения (медико-профилактические санатории), остальными 70 % заведуют более 50 министерств и ведомств.

Многие функции, которые выполняли органы управления в годы Советской власти, были потеряны при формировании новых структур. Например, фактически страна осталась без научных и научно-исследовательских лабораторий, институтов, централизованной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров. Профсоюзы в советские времена играли роль аккумулятора средств, пополнялись, в первую очередь, благодаря социальным фондам. Эти деньги были мощным внутренним резервом укрепления материально-технической базы, источником финансирования новых рекреационно-туристических объектов (гостиниц, ресторанов, канатных дорог и т.п.).

Государство в рекреационной сфере представлено ​​Верховной Радой, Кабинетом Министров, Министерством здравоохранения, Министерством экологии и природных ресурсов и соответствующими органами Автономной Республики Крым. Многие из них имеет только теоретическое отношение к управлению рекреационной деятельностью. Управлением рекреационной деятельностью занимается также Государственный комитет по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, Государственный комитет физической культуры и спорта, Государственный комитет телевидения и радиовещания, Государственный комитет по земельным ресурсам, Министерство охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности, Государственный комитет защиты прав потребителей и другие. Все упомянутое указывает на отсутствие единственного контролирующего органа на государственном и региональном уровнях, что и обусловливает большее количество проблем экономического, методологического и теоретического характера в сфере рекреации. Наличие большого количества органов, имеющих отношение к рекреационной сфере, фактически равнозначно отсутствию управления этой отраслью. Так, в наиболее сложном положении находится санаторно-курортная сфера, управление которой осуществляется отраслевыми министерствами и ведомствами. Например, в АРК: Министерством здравоохранения Украины - не более 10 %, ЗАО «Укрпрофздравница» - 25 %, Министерством туризма и курортов АРК - 15 %. Все остальное находится в ведении Верховной Рады Украины, управлений министерств и государственных комитетов, органов местного самоуправления и отдельных предприятий. Фактически отсутствует управление использованием и охраной рекреационного фонда, ценной части рекреационной инфраструктуры, поскольку таких органов управления по природным ресурсам просто не существует во властных структурах Украины.
Со времен преобразования Украины в суверенное государство осуществляется поиск рациональной системы управления туризмом. В течение последних 10 лет в стране наблюдается постоянная реорганизация ведомств, обеспечивающих государственное регулирование туристической деятельностью.

В 1995 г. в Украине появился первый орган государственного управления рекреационной сферой - Государственный комитет Украины по туризму. Через несколько лет он был преобразован в Государственный комитет по молодежной политике, спорту и туризму. Эксперимент не удался и эта структура была ликвидирована. До 20 апреля 2005 г. вопросами управления рекреационной сферой занималась Государственная администрация Украины по туризму, которая с указанного времени согласно Указу Президента Украины № 680/2005 была реорганизована вместе с Министерством культуры и искусства в Министерство культуры и туризма, вопросами туризма в составе этого министерства занималась Государственная служба по туризму и курортам. Постоянные реорганизации, которые случаются в рекреационной сфере, негативно сказываются на эффективности ее управления.

Таблица 1
Органы государственного регулирования сферы туризма Украины

 

Годы	Центральный орган государственной власти в туризме	Модель
1995-2000	Государственный комитет Украины по туризму	третья
2000-2001	Государственный комитет молодежной политики, спорта и туризма	третья
2001-2002	Государственный департамент туризма	третья
2002-2006	Государственная туристическая администрация (ДТА	третья
2006-2010	Министерство культуры и туризма	вторая
2010	Министерство инфраструктуры	третья