Вопрос 2. Современные тенденции развития права международных организаций

После Второй мировой войны развитие права международных организаций определяется несколькими тенденциями.

Первая - несмотря на то, что были учреждены сотни и даже тысячи международных организаций (сейчас их насчитывается более четырёх тысяч), главную роль в мировой политике играет ООН, являющаяся универсальной международной организацией, не имеющей аналогов в истории. То, что в течение более чем 70 лет мир не перешёл в состояние глобальной войны, во многом заслуга именно этой Организации.

Вторая - развитие нового типа международных организаций, а именно международных интеграционных организаций.

Начиная со второй половины XIX и на уровне теории, и в практической области поднимался вопрос о необходимости создания региональных интеграционных образований. Так, ещё в 1889 г. был создан Панамериканский союз, на базе которого в 1948 г. была учреждена Организация американских государств. Различные исследователи поднимали вопрос о возможности создания «общеевропейской федерации».

Однако реально объединение Европы в форме Европейских Сообществ стало возможным только после Второй мировой войны. Причины начала интеграционного процесса были, во-первых, экономическими (государствам нужно было быстрее выходить из послевоенного кризиса и придать развитию национальных экономик новый импульс), во-вторых, политическими (Европейские Сообщества должны были противодействовать борьбе двух мировых лидеров – СССР и США), в-третьих, социально-культурными: общность европейской культуры, европейской правовой традиции делали объединение вполне возможным.

Идея региональной интеграции была подхвачена африканскими странами в период распада колониальной системы. В 1963 г. была учреждена Организация африканского единства (с 2002 г. – Африканский Союз).

В конце ХХ – начале XXI вв. интеграционные объединения стали более сложными. В настоящее время в мире насчитывается около 20 международных объединений интеграционного типа, среди которых, в том числе, Европейский Союз и Евразийский экономический союз. В результате в последние годы в юридической литературе появилось деление международных межправительственных организаций на традиционные и нетрадиционные (интеграционные). Отличительными чертами последних стали выделяться: объём экономического сотрудничества; интенсивность правовой деятельности; степень унификации, достигнутая с помощью национальных законодательств и международных соглашений; влияние на внутригосударственные экономический и политический сектора, вовлечение в число субъектов интеграционной деятельности юридических и даже физических лиц.

В рамках международных интеграционных организаций происходит становление новой системы правовых норм – наднационального права.

Существует две основных точки зрения на его природу.

Согласно первой наднациональное право – это часть международного права. Так, Р.В. Шмаков отмечает, что «о наднациональности вполне уместно … говорить применительно лишь к Евросоюзу… По своему правовому статусу это международная организация, хотя и обладающая весьма широким кругом полномочий. Образовывался Европейский союз на базе учредительных международных договоров, и, следовательно, о первичном праве можно говорить исключительно как о международном. Более спорным является вопрос о вторичном праве Евросоюза – своеобразном продукте правотворческой деятельности этой организации. Исходя из положений общей теории права, нормы, содержащиеся в правовых актах международных организаций, носят соответственно международный характер, хотя при этом могут быть направлены на регулирование внутренних правоотношений государств-членов. При этом они, как правило, не имплементируются в национальные правовые системы в соответствии с принципом прямого действия, что еще раз служит подтверждением сохранения их международно-правового статуса».

Вторая точка зрения заключается в том, что наднациональное право постепенно начинает приобретать черты особой правовой системы наравне с внутригосударственным и международным правом. Как отмечал В.Е. Чиркин, «в своем наиболее развитом виде наднациональное право − это не только часть международного права, как иногда считают. Оно содержит и нормы прямого действия, распространяющиеся на государства-члены. В конечном счете такие нормы являются результатом согласования воль соответствующих государств, однако не всегда можно осуществлять согласование в каждом конкретном случае. В соответствии с договоренностями органы межгосударственных объединений могут принимать положения, обязательные для государств-членов, по определенным вопросам. В таком случае складывается особая система регионального наднационального права, в основе которой лежит международное соглашение». Причём одним из отличий наднационального права от международного специалисты считают нарушение принципа равенства сторон. Так, В.А. Федосенко пишет: «Наднациональное право – это не международное право, не национальное право и не какие-либо локальные акты. Оно по своей природе является интернациональным правом, ограниченным рамками глобальной структуры, его создавшей. Причем, если государство, входя в какую-либо глобальную структуру, принимает участие в создании нормативного акта наднационального уровня, оно будет являться субъектом правотворчества. Если же государство присоединится к такой глобальной структуре, оно в таком случае уже будет принимать и исполнять существующие акты этой глобальной структуры. То есть, если международное право устанавливает принцип равноправия государств, то в наднациональном праве равенства нет, устанавливается соответствующая иерархия, где доминирующее положение занимают государства, создавшие глобальную структуру или, по крайней мере, ранее в нее вступившие».

На примере Европейского Союза структуру наднационального права можно представить так: 1) международное соглашение, на основе которого создаётся международное интеграционное образование и идут интеграционные процессы (для ЕС – Маастрихтский договор от 7 февраля 1992 г.); 2) регламенты – акты общего действия, обязательные в полном объеме для государств-членов и подлежащие непосредственному применению. Например, регламенты от 11 июля 2007 г. № 864/2007 «О праве, подлежащем применению к недоговорным обязательствам» и от 17 июня 2008 г. № 503/2008 «О праве, подлежащем применению в договорных обязательствах», которые кодифицируют крупные институты права; 3) директивы − акты, обязательные для государств-членов в отношении того результата, которого требуется достичь, но предоставляющие им возможность выбора форм и способов достижения этого результата. В таких документах со-держатся нормы разных отраслей права, преимущественно частного, но иногда и публичного (например, административного).

В связи с выделением наднационального права, формирующегося в рамках международных интеграционных организаций, неизбежно встаёт вопрос о соотношение международного, наднационального и национального права. Как известно, соотношение международного и внутригосударственного права является классической проблемой юриспруденции, начиная со второй половины XIX века. Изначально выделялись монистическая или доминантная теория (теория примата национального права над международным и теория примата международного права над внутригосударственным) и дуалистическая теория, образное описание которой в самом конце XIX века предложил в своей монографии, изданной в Лейпциге, Г. Трипель: «Международное и внутригосударственное право суть не только различные отрасли права, но и различные правопорядки. Это два круга, которые тесно соприкасаются, но никогда не пересекаются». Во второй половине ХХ века стали выделять ещё так называемую трансформационную теорию (теорию умеренного дуализма), со-гласно которой для придания норме международного права в национальной правовой системе в каждом конкретном случае должен быть издан специальный нормативно-правовой акт (трансформационный акт).

Взаимодействие международного и национального права, которое значительно усилилось во второй половине XX века, породило наднациональное право. Безусловно, что наднациональное право бросает определённый вызов внутригосударственному праву. Глобализация, в целом, и создание международных интеграционных организаций как одна из форм её про-явления, в частности, могут рассматриваться как враг правовой традиции, поскольку цель глобализации – уничтожение национальных традиций, в том числе правовых, стирание граней и различий, формирование и внедрение единых общих стандартов.

Если рассмотреть этот процесс на примере Европейского Союза, то видно, что наднациональное право формируется постепенно. Как правило, оно связано с экономической интеграцией, которая затем перерастает в политический союз. Так произошло с трансформацией Европейского Экономического Сообщества в Европейский Союз. Присоединившись в Маастрихтскому договору 1992 г., государства стали вносить в свои Конституции существенные изменения, связанные с передачей Европейскому Союзу части их суверенных прав. Причём новеллы в Конституции, связанные с образованием Европейского Союза, вносились в соответствии с нормами конституционного права. Однако даже на сегодняшнем этапе исследователи считают, что право Европейского Союза всё ещё переживает процесс трансформации из международного в наднациональное.

В рамках Евразийского экономического союза наднациональное право находится в стадии становления. «Если правовая жизнь ЕАЭС – уже объективная реальность, - пишет В.В. Елистратова, - то его правовая система еще не сложилась, она находится в стадии формирования». Однако существует мнение, что ЕАЭС необходимо избежать опыта Европейского Союза. Так, Н.Г. Доронина выступает за другой, альтернативный метод унификации права государств-участников – гармонизацию законодательства (права). 

В связи с развитием наднационального права одним из важнейших становится вопрос контроля, т.к. существуют серьёзные опасения относительно возможностей злоупотреблений на наднациональном уровне и нарушения государственного суверенитета. Так, В.В. Лунеев отмечает, что «глобализация и локализация — два противоречивых требования, которые по правилам двойных стандартов сильными мира сего и зависимыми от них наднациональными образованиями могут толковаться, исходя из их собственных интересов».

Одной из важнейших тем, требующих постоянного контроля на соответствие актов органов интеграционных объединений наднациональному и национальному праву, стал защита прав человека. Как отмечает Н.В. Варламова, «верховенство и прямое действие права ЕС исключает возможность его проверки национальными конституционными судами на соответствие конституционным гарантиям прав человека, что вызывало озабоченность ряда государств. И Суд ЕС реципировал в право ЕС Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и практику Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Сначала Суд ЕС признал их положения в качестве «общих принципов права Сообщества, защищаемых Судом». При обеспечении этих принципов, указал Суд, он должен исходить из общих для государств-членов конституционных традиций и международных до-говоров, предусматривающих защиту прав человека, в которых они участвуют или которые они подписали».

Контроль в международных интеграционных организациях не выделяется в отдельную сферу полномочий. Так, например, в Европейском Союзе одна из форм контроля была закреплена в Протоколе № 1 о роли национальных парламентов в Европейском Союзе к Лиссабонскому договору от 13 декабря 2007 г. В нём закреплено, что «способ осуществления национальными парламентами контроля за своими правительствами по вопросам, связанным с деятельностью Европейского Союза, определяется в рамках собственной конституционной организации и практики каждого государства-члена», однако при этом предусмотрены различные процедуры взаимодействия национальных парламентов с органами Европейского Союза.

Ещё одной формой контроля является учреждение судебных органов международных интеграционных образований. В Европейском Союзе – это Суд Европейского Союза, являющийся преемником Суда Европейского объединения угля и стали, созданного ещё в 1952 г., в ЕАЭС – Суд ЕАЭС, созданию которого предшествовала работа Суда ЕврАзЭС. По мнению Т.Н. Нешатаевой, являющейся одним из судей от России в Суде ЕАЭС, «наднациональные суды формируются для единообразного толкования общих норм права и решают поставленную задачу нормотворчески, прецедентно, точечным образом создавая нормы права, которые скрепляют все три вида правового регулирования интеграционных отношений: международный договор, норму, изданную международной бюрократией, и норму, принятую национальными властями, в том числе национальными судами. Задача Суда – применять эти акты таким образом, чтобы цели и задачи Союза не были нарушены и выхолощены». При этом, к примеру, юрисдикция Суда ЕАЭС включает две группы полномочий: прямую (разрешение споров) и косвенную (нормоконтроль) юрисдикции. Согласно статье 39 Статута Суда Евразийского экономического союза среди прочего Суд рассматривает споры, возникающие по вопросам реализации Договора, международных договоров в рамках Союза и (или) решений органов Союза: 1) по заявлению государства-члена о соответствии решения Комиссии (имеется в виду Евразийская экономическая комиссия, которая согласно статье 18 Договора о Евразийском экономическом союзе является постоянно действующим регулирующим органом Союза) или его отдельных положений Договору, международным договорам в рамках Сою-за и (или) решениям органов Союза; об оспаривании действия (бездействия) Комиссии; 2) по заявлению хозяйствующего субъекта: о соответствии решения Комиссии или его отдельных положений, непосредственно затрагивающих права и законные интересы хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Договору и (или) международным договорам в рамках Союза.

Таким образом, наднациональное право – новая система правовых норм, которая стала складываться в рамках Европейского Союза наравне с международным и национальным правом, а сейчас формируется в других региональных организациях, в том числе Евразийском экономическом союзе. Пока можно говорить о наднациональном праве только в рамках европейской правовой традиции. Акты наднационального права после присоединения государства к учредительному договору имеют прямое действие в национальной правовой системе (одни непосредственно применяются, другие исполняются в форме выбранной государством), что отличает их от источников международного права. Механизм контроля в международных интеграционных организациях пока разработан недостаточно.

Третья тенденция в развитии права международных организаций со второй половины ХХ века состоит в том, что появилось огромное количество международных неправительственных организаций.

В правовой литературе отмечается несколько критериев, наличие которых позволяет отнести то или иное образование к категории международное неправительственной организации. В частности, в резолюции ЭКОСОС 288 (Х)В от 27 февраля 1950 г. указано, что «любая международная организация, не учреждённая на основании правительственного соглашения, считается неправительственной организацией». Комитет ЭКОСОС по неправительственным организациям считает, что организация является международной, если она имеет филиалы по крайней мере в трёх государствах. Союз международных ассоциаций в своё время подготовил проект международного договора о МНПО, в котором одним из признаков этой категории организаций указывалось отсутствие цели извлечения прибыли.

Международные неправительственные организации разрабатывают и принимают свои международных документы, которые, конечно, не имеют нормативно-правовой природы, но учитываться мировым сообществом и государствами при выработке новых международно-правовых стандартов. Примером могут служить международные религиозные организации. Так, к при-меру, 22 апреля 2001 г. в Страсбурге была принята «Хартия экуменизма» («Charta Ecunemica»), которую официально одобри-ли, по крайней мере на декларативном уровне, большинство традиционных для Европы христианских конфессий – Римско-католическая церковь, православные церкви (Русская, Греческая, Румынская, Вселенский патриархат, Армянская апостольская церковь), а также протестантские церкви (лютеранская, реформатская, англиканская, методистская). Большинство европейских стран уже применяют её, это первый документ, который принадлежит всем христианским церквам Европы.

Таким образом, право международных организаций на современном этапе является отраслью международного права, которая активно развивается. Количество международных организаций, которых насчитывается уже более четырёх тысяч, свидетельствует о том, что сложилась традиция решения наиболее сложных вопросов мировой политики за круглым столом в рамках различных международных организаций. В конце XX – начале XXI вв. возникли новые тенденции: расширение сферы деятельности международных неправительственных организаций и создание международных интеграционных организаций, благодаря которым появилось новое явление – наднациональное право, требующее тщательного изучения.