Сучасні зарубіжні вчені зазвичай тлумачать муніципальне управління як відносно децентралізовану форму державного управління на місцях.

 

Так, на думку данських учених, муніципалітети не є нерегульованою «державою в державі», але виступають як місцеві політичні одиниці з відносно великою незалежністю, яка вписується в загальну систему держави⁹⁰.

Аналогічних позицій дотримуються М. Мутталіб і М. Алі Хан, які стверджують, що «положення про місцеве самоврядування як невід'ємне право населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць більш не є актуальним», оскільки місцеві органи «діють як агенти держави, а місцеве управління в цілому є Інтегральною частиною загального політичного механізму управління країною»⁹¹.

 

Німецький вчений Р. Граверт зазначає, що «чим повніше втягуються місцеві територіальні одиниці у здійснення конституційно-правових принципів соціальної державності, тим більше вони змушені абстрагуватись від місцевих особливостей та слідувати принципам державної політики».

 

Англійський дослідник П.М. Слоу також зазначає, що місцеве управління є складовою частиною «гегемоністичної національної держави», яка підтримує у належному стані місцеву інфраструктуру з метою здійснення загальнонаціональної політики, ефективного функціонування капіталу, дотримання порядку та законності⁹³.

 

Фінські вчені, підкреслюючи зв'язок місцевого самоврядування з державною організацією, водночас зазначають, що традиції місцевого самоврядування старіші за традиції держави. А тому не доцільно підкреслювати положення держави як органу, який дав права на самоврядування, та презентувати його як первинний суб'єкт суспільного врядування⁴⁴.

 

Англійський дослідник Е.К. Пейдж, розкладаючи термін «місцеве управління» на окремі складові, приходить до висновку, про те, що можна судити наскільки місцеве управління є власне «управлінням» за кількістю службовців, які працюють в його штаті, фінансовими ви­тратами, а також функціями, які воно виконує. Важче оцінити, наскільки таке управління є справді «місцевим». На думку Е.К. Пейджа, даний термін здебільшого вказує на певний контроль місцевих влад над процесом прийняття рішень у рамках тієї чи Іншої місцевої спільноти.

 

Зіставляючи різні точки зору зарубіжних дослідників на природу місцевого управління та самоврядування, деякі дослідники роблять висновок про певну дуалістичність позицій місцевого управління в рамках державного механізму.

З одного боку, місцеве управління є частиною єдиної публічної адміністрації, децентралізованим и орга­нізаційно уособленим елементом державного механізму, який зале­жить від центру та виступає як адміністративна організація з надання послуг населенню відповідно до загальнонаціональних стандартів та загального політичного курсу центрального уряду.

Однак, на відміну від суб'єктів федерації, автономія територіальних громад має не конституційний, не законодавчий, а лише адміністративний характер. Місцеві органи не мають права встанов­лювати свою компетенцію, тобто не можуть самостійно визначати коло своїх повноважень, які встановлюються вищими за них орга­нами, а також судами.

 

З іншого боку, місцеві органи мають свою легітимність, врахо­вуючи, що вони формуються безпосередньо населенням, або за участю населення. Окрім того вони володіють власними фінансовими (податки, які стягуються на користь територіальної громади, збори, інші грошові надходження), мате­ріальними (муніципальна власність) та людськими (штат службов­ців) ресурсами, а також юридичними повноваженнями (наприклад, можливість, діючи як юридична особа, укладати договори та пору­шувати позови).

Звідси робиться загальний висновок, що місцеве управління, з одного боку, залежить від центральної влади та є своєрідним продовженням державної адміністративної машини на рівні, нижчому
центрального, а з іншого — слугує легітимним вираженням ідей місцевих спільнот.

 

Подвійний характер муніципальної діяльності (самостійність у суто місцевих справах та здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) знаходить своє відображення в теорії дуалізму муніципального управління (концепція дуалізму повноважень місцевого самоврядування, громадсько- держави а теорія). За цією теорією муніципальні органи, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за межі місцевих Інтересів і відповідно повинні діяти як інструмент державної адміністрації.

Органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують Й функ­ції та повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятись на так звані «власні» й «делеговані».

Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно й самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то при вирішенні делегованих — під контролем та адміністратив­ною опікою відповідних державних органів⁹⁷.

 

Одним із перших таку двоєдність спробував обґрунтувати ще на початку XX ст. Х.Ф. Алдерфер. Він вважав, що місцеве самоврядування необхідно розглядати у системі єдиного державного управ­ління, яке на практиці може включати як державну адміністрацію, так і самоврядні начала.

 

Пізніше, хоча й у дещо іншому ключі, цю ідею обґрунтував англійський вчений Р. Роде, який створив концепцію «взаємозалеж­ності». На його думку, відносини центральних та місцевих органів визначаються реальним потенціалом сторін, які мають у своєму розпорядженні певні ресурси та засоби тиску. Центральний уряд повинен будувати свої відносини з місцевим самоврядуванням на основі співробітництва, яке включає переговори, компроміси, обмін інформацією⁹⁸.

Теорія відродженого місцевого самоврядування, яка сьогодні досить поширена у країнах Центральної та Східної Європи, має своєю основою теорію вільних громад, яку пристосовує до сучасних потреб країн, що нещодавно звільнились від тоталітаризму. Вона проголошує місцеве самоврядування самостійним і незалежним від центральної влади інститутом. Прихильники цієї теорії (до речі, їх чимало і в Україні) виходять з визнання рівнозначності місцевого самоврядування муніципальної влади й державної влади. Вони доводять, що місцеве самоврядування є таким самим природнім організмом, як і держава. Тому воно має право на самостійне існування, й держава не може його поглинути.

 

Найбільш сучасною та адекватною розвитку місцевого самоврядування в країнах розвинутої демократії є концепція муніципального дуалізму. її основна ідея полягає в тому, що органи місцевого самоврядування поєднують у собі традиційні елементи самоврядування (виборність, самостійність у вирішенні місцевих питань) та елементи державної виконавчої влади (здійснення урядової полі­тики у питаннях місцевого самоврядування, делегованих державою повноважень у сфері державної виконавчої влади). Ця концепція відображає певний рівень включення місцевого самоврядування у здійснення державних функцій і відповідний баланс їх інтересів. Зрозуміло, що не може бути мови про якесь підпорядкування місцевого самоврядування органам виконавчої влади, його повну інтеграцію в їх структури. Інакше це призвело б до дисбалансу влади на місцях, а зрештою — і в усій системі політичної влади. За такої умови зарубіжні демократії не могли б успішно розвиватись, як це має місце сьогодні.

Отже, у цих країнах органи місцевого самоврядування дедалі більше виступають партнерами держави.

 

Радикальні критики так званого буржуазного муніципалізму з числа ультралівих сил взагалі не визнають раціоналізм та ефектив­ність системи місцевого самоврядування в зарубіжних країнах. Водно­час вони сіють ілюзії про те, що ультраліві партії здатні вивести органи місцевого самоврядування з кризи. Ці твердження не знаходять під­твердження у практиці зарубіжних демократій. Як правило, реальні ре­форми місцевого самоврядування проводять, насамперед, ліберально-консервативні, соціал-реформістські та соціал-демократичні партії.

Отже, підсумовуючи, можна зробити висновок про те, що тео­ретичні засади місцевого самоврядування у зарубіжних країнах дозво­ляють простежити еволюцію моделей організації, соціального призна­чення та політичної ролі самоврядування.

 

 

3.3. Методологія науки муніципального права

Кожна суспільствознавча наука має свій методологічний інструментарій, за допомогою якого вона вивчає відповідні соціальні пронеси, робить висновки та дає пропозиції для практики.

 

Методологія відноситься до галузі найбільш актуальних та складних проблем юридичної науки. її рішення має вихід на різні сторони навчального процесу в юридичних навчальних закладах, правових дослідженнях вчених, правотворчості та право реалізації.

 

Від рівня ефективності рішення вказаної проблеми безпосередньо залежить продуктивність навчальної, наукової та практично-прикладної праці

 

Проблеми методології в українській науці муніципального права зарубіжних країн такі ж складні, як і в інших юридичних науках. За останні кілька років ученими-юристами зроблено низку спроб подолати стару радянську методологію та вийти на нові теоретико-методологічні рубежі.

Однак, поки що методологічного прориву в українській юридичній науці не помітно, що є певним свідченням гальмування в ній об'єктивних процесів через внутрішні (переважання юридичного позитивізму неорадянського типу) та зовнішні (прихильне ставлення значної частини суспільства до євразійської муніципальної традиції) чинники.

Головне, що юридична наука поки що не перейшла на класичні теоретико-методологічні засади, які виключають догматичні, утопічні та інші волюнтаристські підходи до вивчення проблем муніципального права зарубіжних країн, А це є ключовим питанням подальшого розвитку даної галузевої науки.

1.метод системного аналізу

Діалектична методологія дослідження муніципально-правових проблем потребує підходити до будь-якого явища як до системи.

Тому в українській науці муніципального права зарубіжних країн важливе значення має метод системного аналізу, який дозволяє розглядати муніципально-правовІ явища в сукупності соціальних зв'язків, виявлення цілого та його частин, вивчення окремих інститутів місцевого самоврядування в цілісній системі організації публічної влади.

С пецифіка методу системного аналізу в муніципальному праві полягає в тому, що логічним центром дослідження стають закономірності розвитку в зарубіжних країнах муніципальної влади як самостійного виду публічної влади та самодостатнього й цілісного соціального організму.

2.метод функціонального аналізу.

Вивчення муніципально-правових явищ було б неповним, статичним без з'ясування функціональних якостей інститутів місцевого самоврядування. Тому вагоме місце в системі методів науки муніципального права займає метод функціонального аналізу.

Так, наприклад, функціональний аналіз різнопланової діяльності територіальної громади сприяє проникненню в політико-правову природу цього суб'єкта місцевого самоврядування, розкриває обсяг, характер і зміст його діяльності.

Тільки за допомогою такого аналізу встановлюється правосуб'єктність цього елемента системи місцевого самоврядування.

А визначивши функції територіальних громад, можна уявити, яку роль ці громади відіграють у даній системі, у державному механізмі, у суспільстві взагалі та яке їх соціальне призначення.

3.Синергетичний метод у юридичній науці почав використовуватись лише останнім часом. Синергетика допомагає вивченню систем, що саморегулюються (у т. ч. випадкових), та процесів, наприклад, ринкових відносин, громадянського суспільства, етнонаціональних відносин, місцевого самоврядування, тобто явищ і процесів, де втручання держави обмежене або взагалі не відчутне.

Так, територіальна громада, чи то великого мегаполісу, чи невеликого провінціального міста, села або селища є, власно кажучи, самоорганізованою системою, життя якої стосовно питань місцевого життя так чи інакше «самоналагоджується» без держави: самоорганізація має прояв опосередковано, через поведінку індивідів, груп, спільнот, йдеться про сучасне місцеве самоврядування, античне чи середньовічне.

Усвідомлення самоорганізації як основоположного принципу виникнення та існування місцевого самоврядування прийшло не відразу. Поштовхом для розвитку ідей самоорганізації якраз і став потужний сьогодні напрям науково-методологічного спрямування — синергетики, тобто науки про системи, що самоорганізуються та саморегулюються, яка зародилась у біології, хімії та Інших науках, достатньо далеких від науки місцевого самоврядування.

Особливий розвиток методологічні основи синергетики отримали в роботах Й. Пригожина та його колег, де розглядаються механізми та принципи самоструктурування природних систем, якою, по суті, є й місцеве самоврядування.

 

Адже не викликає сумніву, що система місцевого самоврядування, безперечно, є цілісною приро­дною системою, що самоорганізовується. Багатогранні прояви місце­вого самоврядування, розвиток соціальних, психологічних, моральних цінностей, норм та інститутів усередині територіальної громади — це ті дані, які держава при всьому бажанні не може утворити. Вона лише визнає, створює умови для їх розвитку. Законодавство, визнаючи та допускаючи місцеве самоврядування як новий елемент політич­ного життя, повинно обмежитись найнеобхіднішими визначеннями, встановлювати лише загальні, широкі засади та дозволяти закону регулювання лише установчих питань.

 

Історичний метод

У методології науки муніципального права важливе місце займає історичний метод дослідження місцевого самоврядування.

Усі муніципально-правові інститути вивчаються в їх Історичному розвитку на загальному фоні розвитку суспільства, притаманних йому деформацій та протиріч.

Цей метод дослідження має суттєвезначення для історичної школи муніципального права.

Принцип історизму передбачає дотримання двох важливих умов: по-перше, розгляд місцевого самоврядування з точки зору його виникнення та розкриття закономірностей і тенденцій розвитку;

друге, вивчення системи самоврядування з позицій сучасності.

 

Історизм — шлях зв'язку минулого й сучасного, теорії та практики,
тому що нове в теорії муніципального права в кінцевому результаті
виростає із узагальнення досвіду, із практичних потреб суспільного
розвитку.

Історичний підхід передбачає розвиток теорії на основі
фактів.

Феномен місцевого самоврядування може бути повністю зрозуміти лише у зв'язку з аналізом її еволюції в теоретичній пло­щині та законодавчій практиці.

Історичний аналіз законодавства про місцеве самоврядування, виявляючи основні напрями й тенденції муніципального розвитку, дозволяє сприйняти все найкраще, що виробила практика місцевого будівництва в зарубіжних країнах, дати йому оцінку з позицій сьогодення та утворити більш ефективне законодавство.