Джерела адміністративного права. Загальна характеристика Кодексу України про адміністративні правопорушення

Під джерелом адміністративного права розуміють зовнішню форму вираження його норм. Джерела адміністративного права - це нормативно-правові акти, шо містять адміністративно-правові норми. Існують різні критерії для класифікації норматнвно-правових актів, що являють собою джерела адміністративного права. За юридичною силою найдоцільнішою є така класифікація:

1) Конституція України;

2) закони України;

3) постанови Верховної Ради України;

4) укази й розпорядження Президента України:

5) нормативні акти органів виконавчої влади:

 

— постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України;

— накази й інструкції керівників центральних органів виконавчої влади;

— акти урядових органів управління;

— розпорядження місцевих державних адміністрацій (їх голів);

 

6) нормативні акти місцевих рад, їх виконавчих органів:

7) нормативні накази керівників державних підприємств, установ, організацій:

8) міжнародно-правові договори, ратифіковані та визнані державою:

9) акти судових органів.

Важливим джерелом адміністративного права є Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі КУпАП). який було прийнято 7 грудня 1984 року і введено в дію 1 червня 1985 року. У ньому зосереджені норми, що регулюють і охороняють матеріальні і процесуальні суспільні відносини в сфері адміністративних правопорушень і адміністративної відповідальності.

Структура КУпАП складається з 5 розділів:

Розділ І. „Загальні положення" містять завдання та систему законодавства про адміністративні правопорушення, компетенцію й повноваження державних органів і органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань про адміністративні порушення, їх запобігання, виявлення та усунення причин і умов, що сприяють їх вчиненню, чинність законодавства та забезпечення режиму законності при провадженні в справах про адміністративні правопорушення.

Розділ II. „Адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність" складається із Загальної та Особливої частин. У Загальній частині закріплюється поняття адміністративного правопорушення, окремі елементи об'єктивних і суб'єктивних ознак складу адміністративного проступку, поняття та види адміністративних стягнень, загальні правила їх накладання.

В Особливій частині закріплюються види адміністративних проступків у різних галузях і визначенні стягнення за їх здійснення, а саме:

1) охорони праці й здоров'я населення;

2) ті, що посягають на власність;

3) охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури;

4) в промисловості, будівництві та в сфері використання паливно-енергетичних ресурсів;

5) у сільському господарстві, порушення ветеринарно-санітарних норм;

6) на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв'язку;

7) в галузі житлових прав громадян, житлово-комунального господарства та благоустрою;

8) в галузі торговлі, громадського харчування, сфері послуг, в галузі фінансів і підприємницькій діяльності;

9) в галузі стандартизації, якості продукції, метрології та сертифікації;

10) ті, що посягають на громадський порядок і громадську безпеку;

11) ті, що посягають на встановлений порядок управління.

Розділ III. „Органи, уповноважені розглядати справи про адміністративне правопорушення" містить перелік державних органів і їхніх посадових осіб, до компетенції яких належить розгляд справ про адміністративне правопорушення. До них належать адміністративні комісії при виконавчих комітетах органів місцевого самоврядування, виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад. комісії в справах неповнолітніх, районі (міські) суди (судді), органи внутрішніх справ, органи державних інспекцій та інші.

Розділ IV. „Провадження в справах про адміністративне правопорушення" містить завдання і принципи провадження в справах про адміністративні правопорушення, порядок складання протоколів, затримання правопорушників, їх особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів. Визначається коло осіб, які беруть участь у провадженні в справі про адміністративне правопорушення, порядок внесення на розгляд справ, оскарження і опротестування постанов відносно справ про адміністративне правопорушення.

Розділ V. „Виконання постанов про накладання адміністративних стягнень" закріплює основні положення та порядок провадження щодо виконання постанов про:

1) винесення попередження;

2) накладання штрафу;

3) оплатне вилучення предмета;

4) конфіскацію предмета, грошей;

5) позбавлення спеціального права;

6) застосування виправних робіт;

7) застосування адміністративного арешту;

8) відшкодування майнової шкоди.

Отже, чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення
врегульовує матеріально-правові та матеріально-процесуальні

адміністративні деліктні правовідносини.

Поняття і сутність державного управління та його співвідношення з виконавчою владою

Необхідність у визначенні змісту понять і сутності категорії "управління" обумовлена природою адміністративного права, яке виступає регулятором саме управлінських відносин. Термін "адміністрація" в перекладі з латинської означає "управління". Тому словополучення „адміністративне право" цілком закономірно можна трактувати як..управлінське право". Термін „управління" в буквальному розумінні - це діяльність, що спрямована на керівництво чимось. Управління слід розгляд-дати як цілісну систему, яка складається із взаємодіючих компонентів. Головною ланкою і носієм усіх складових і ознак управління є управлінська система. Управлінська система - це єдине ціле, що існує і розвивається внаслідок взаємодії його компонентів. До основних компонентів управлінської системи належать:

1) суб'єкт управління, тобто джерело управлінського впливу, той, хто управляє, виконує функції керівництва і впливає на об'єкт з метою переведення його у новий стан:

2) об'єкт управління, тобто те, на що спрямовано управлінський вплив суб'єкта, що функціонує під цим впливом:

3) управлінський вплив, тобто комплекс цілеспрямованих і організуючих команд, заходів, прийомів, методів, за допомогою яких здійснюється вплив на об'єкт і досягаються реальні зміни в ньому;

4) зворотні зв'язки, тобто інформація для суб'єкта щодо результативності управлінського впливу та змін в об'єкті.

Управлінський процес як багатоманітне явище здійснюється у природі (біологічне управління), техніці (технократичне управління) та суспільстві (соціальне управління). За змістом структурних елементів, управлінських взаємозв'язків та взаємозумовленосте!! найскладнішим визнається соціальне управління, тобто управління людьми та їх колективами. Одним з видів соціального управління є державне управління.

Державне управління - це діяльність органів усіх гілок державної влади та органів місцевого самоврядування щодо реалізації ними делегованих державою повноважень з метою вдосконалення суспільної системи відповідно до публічних інтересів.

Кожна з гілок державної влади, зберігаючи загальні ознаки соціального й державного управління, має специфічні керівні структури, форми та методи, прийоми, способи й засоби керівного впливу на об'єкт управління.

Види державного управління:

1) законодавча;

2) виконавчо-розпорядча (власне управлінське);

3) судова;

4) контрольно-наглядова.

Причому в кожному із зазначених видів державного управління існує внутрішня та зовнішня сторони. Внутрішня сторона характеризується управлінською діяльністю всередині системи, а зовнішня - спрямована на структурні елементи громадянського суспільства.

Державне управління здійснюється спеціально уповноваженими на те виконавчо-розпорядчими органами держави (суб'єктами управління), до яких відносяться:

1) Кабінет Міністрів України;

2) міністерства, державні комітети, інші органи виконавчої влади зі спеціальним статусом:

3) місцеві державні адміністрації.

 

4) Державному управлінню властиві такі риси:

 

1) діяльність з реалізації завдань і функцій держави:

2) воно здійснюється спеціально створеними для цього державними органами й посадовими особами;

3) останні діють за дорученням держави, від її імені і мають державно-владні повноваження;

4) форми та методи роботи управлінських органів регламентуються нормативно-правовими актами.

Організація державної влади в Україні згідно зі ст. 6 Конституції здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Всі ці види влади повинні співробітничати між собою й доповнювати одна одну, залишаючись при цьому певною мірою незалежними, а також мати можливість впливати одна на одну.

Влада у найзагальнішому розумінні - це здатність і можливість здійснювати свою волю, підкоряти їй. спонукати людей та їх колективи до певних дій і певної поведінки. Реалізація влади відбувається шляхом панування або за допомогою відповідних владних команд, цілеспрямованого вольового впливу, тобто через управління.

Таким чином, суб'єкти управління через волю впливають на поведінку, а через поведінку - на суспільні відносини та соціальні процеси. Звідси випливає, що управління є способом (формою) реалізації (вияву) влади.

Виконавча влада є органічною складовою державної влади і її основними функціями є:

1) регулювання зв'язків між структурними утвореннями;

2) перетворення політичних проблем на організаційно-правові завдання, плани, програми;

3) практична реалізація законів у загальнодержавному масштабі.
Виконавчою владою охоплюється найшнрша сфера відносини в

державі. По-перше, це відносини як з кожним окремим громадянином, так і з громадянським суспільством у цілому, а також з громадськими організаціями, політичними партіями, професійними спілками. Виконавча влада у цих відносинах має переважно правозастосовний і забезпечувальний характер. її завдання полягає в забезпеченні вільного розвитку громадянського суспільства в межах приписів представницької влади. По-друге, це економіка, соціально-культурна й адміністративно-політпчна сфера. Усі вони в той чи інший спосіб організаційно оформленні та виражені. Це відносини між різними суб'єктами в межах самої виконавчої влади. При цьому найповніше використовуються усі можливості останньої. її виконавчо-розпорядчий характер. По-третє, це відносини з органами представницької та судової гілок влади, а також з прокуратурою, діяльність якої доповнює діяльність усіх гілок влади. Будучи підвладною, виконавча влада забезпечує життєдіяльність організаційних структур Верховної Ради України, судових і прокурорських органів.

Виконавча влада - це єдина система виконавчо-розпорядчих державних органів, які здійснюють безпосереднє управління державними справами, відповідальна перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольна та підзвітна Верховній Раді України.

Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший вияв владних повноважень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є специфічною складовою влади взагалі, а державне управління - це невід'ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між ними випливає із співвідношення між владою й управлінням.

Активне використання законодавцем терміна „орган виконавчої влади" зумовлює необхідність розглянути питання про співвідношення понять „орган виконавчої влади" і „орган державного управління". Під останнім, як правило, розуміють структуру, яка реалізує управлінські функції держави. Звідси випливає, що органи виконавчої влади водночас є й органами державного управління. Проте не всі органи державного управління є органами виконавчої влади. Нині найбільш чітким критерієм їх розмежування є нормативне закріплення за останніми статусу органів виконавчої влади. Так, міністерства, державні комітети, місцеві державні адміністрації у відповідних документах визначені як органи виконавчої влади. Однак цього не можна сказати про адміністрації державних підприємств, установ, організацій. Вони є лише органами державного управління.

На підставі викладеного можна стверджувати, що органом виконавчої влади є орган державного управління, офіційно визнаний органом виконавчої влади.

4. Адміністративно-правові норми та адміністративно-правові відносини

Адміністратнвно-нравова норма - це обов'язкове правило поведінки, шо встановлене і охороняється державою, спрямоване на регулювання суспільних відносин, що виникають, змінюються і припиняються у сфері публічного управління. Норми адміністративного

права конкретизують управлінську волю держави, перетворюють її на обов'язкове правило поведінки для керованих суб'єктів. Адміністративно-правові норми мають відповідні цілі та певні функції. До цілей відносяться: 1) інформаційні, які забезпечують необхідний зв'язок суб'єкта й об'єкта управління. Норма ніби „говорить", шо вимагається від учасників управлінських відносин, і тим самим інформує їх про належну й можливу поведінку;

2) охоронні, які спрямовані на забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні. Через їх реалізацію забезпечується чітка робота виконавчо-розпорядчих органів, охорона суспільних відносин, прав і свобод громадян;

3) заохочувальні, які забезпечують творчу активність учасників адміністративно-правових відносин, розвиток їхньої ініціативи та самостійності в розв'язанні завдань державного управління;

4) соціально-моральні, які забезпечують формування у громадян, державних службовців, службовців органів місцевого самоврядування відповідної правосвідомості та ставлення до праці, громадського порядку, громадянської безпеки, правил співіснування.

До функцій адміністративно-правових норм належать:

1) забезпечення ефективної діяльності органів державного управління;

2) забезпечення честі, гідності, прав, свобод і здоров'я особи;

3) охорона системи суспільних відносин матеріальної та нематеріальної сфер;

4) виховна;

5) взаємодія з нормами інших галузей права;

6) взаємодія з іншими соціальними нормами.

Структура адміністративно-правової норми складається з трьох компонентів: гіпотези, диспозиції і санкції. Разом з тим норми адміністративного права як третій компонент можуть містити заохочення або зовсім його не мати.

Гіпотеза вказує на фактичні умови, обставини, з настанням яких слід керуватися цією правовою нормою.

Диспозиція - це сформульоване у вигляді приписів, заборон, дозволів саме правило поведінки суб'єкта. Диспозиція часто формулюється у вигляді вказівок або опису діяння, шо тягне за собою накладання стягнення.

Санкція вказує на зміст реагування держави в разі порушення тих чи інших правил поведінки, передбачених правовою нормою. Слід зазначити, що не всі норми адміністративного права містять санкції. Так. правові норми, що регулюють управлінську діяльність, виходять з того, шо взаємовідносини між вищестоячими і нижчими адміністративно-управлінськими працівниками будуються на засадах дисциплінарної влади. Санкції у цьому випадку містяться в правових нормах загального характеру, що належать інституту державної служби. Заохочення як елемент правової норми - це публічне визнання заслуг юридичної або фізичної особи за виконання адміністративно-правових чи громадських обов'язків, яке формулюється, як правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені нормою права дії (поведінка), що стимулюються державою. У зв'язку з тим, що адміністративно-правові норми різняться за своєю регулюючою спрямованістю, своїм юридичним змістом, їх класифікують за видами.

За спрямованістю змісту:

1) такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб'єктів;

2) такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності;

3) такі, що встановлюють порядок проходження державної служби, права та обов'язки державних службовців;

4) такі, що визначають способи і порядок забезпечення законності в державному управлінні;

5) такі, що регулюють управління окремими галузями, державними функціями і територіями;

6) норми, що встановлюють права та обов'язки громадян у сфері виконавчої та розпорядчої діяльності держави, в тому числі адміністративну відповідальність за порушення громадянами своїх обов'язків.

За адресами або суб'єктами призначення:

1) адресовані органам державно-виконавчої влади:

2) іншим державним виконавчо-розпорядчим органам:

3) державним службовцям;

4) державним підприємствам, установам, організаціям;

5) недержавним об'єднанням, підприємствам, закладам:

6) громадянам.

За формою припису:

1) зобов'язуючі (приписуючі) - ці норми зобов'язують вчинювати певні дії при виникненні передбачених ними умов;

2) заборонні - ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій за умов, що ними визначені:

3) уповноважуючі (дозвільні, диспозитивні) - ці норми уповноважують чи дозволяють адресату діяти в межах вимог норм за своїм розсудом, проте, підкоряючись правовому режиму, що ними встановлений;

4) стимулюючі (заохочувальні) - це норми, шо забезпечують за допомогою засобів матеріального або морального впливу належну поведінку учасників управлінських відносин або заохочують до діяльності, що задовольняє громадські чи державні інтереси:

5) рекомендаційні - це норми які не мають юридично-обов'язкового

характеру. За галузевою належністю:

1) матеріальні - юридично закріплюють комплекс прав та обов'язків, а також відповідальність учасників управлінських відносин;

2) процесуальні - регламентують динаміку державного управління і пов'язані з ним управлінські відносини.

За межею дії:

1) у просторі - дія норми передбачає відповідну територію, на яку поширюється її юридична сила;

2) у часі - дія норми може обмежуватися (строкові норми) або не обмежуватися (безстрокові норми) будь-якими строками.

За ступенем загальності:

1) загальні - мають загальне значення;

2) міжгалузеві - регулюють одну функцію в усіх галузях;

3) галузеві - регулюють відносини в межах однієї галузі;

4) місцеві - норми місцевих органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування.

За повнотою викладених велінь:

1) визначенні;

2) бланкетні (відсильні). За юридичною силою:

 

1) викладені в законах;

2) викладені в указах;

3) викладені в постановах;

4) викладені в рішеннях;

5) викладені в наказах тощо.

Адміністративно-правова норма містить абстрактну конструкцію адміністративно-правових відносин, сутність якої полягає в тому, що правова норма від імені держави визначає належну поведінку кожного зі своїх адресатів. З моменту вступу такої норми в силу відносини між сторонами будуються в межах її приписів. Якщо до моменту прийняття правової норми адмішетративно-правових зв'язків між ними не існувало, то вони формуються. Якщо ж такі зв'язки існували, то вони, по-перше, упорядковуються, як того вимагає норма, по-друге, набувають характеру юридичних зв'язків, які і будуть адміністративно-правовими відносинами.

Адміністративні правовідносини - це суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративного права, що впливають на поведінку суб'єктів у сфері державного управління та призводять до виникнення між такими суб'єктами правових зв'язків державно-владного характеру.

Основні ознаки адміністративних правовідносин:

1) вони виникають на основі адміністративно-иравових норм;

2) характеризуються наявністю сторін, що іменуються суб'єктами адміністративного права;

3) за змістом включають в себе адміністративні права владного характеру й юридичні обов'язки;

4) є видом суспільних відносин державних органів, фізичних або юридичних осіб, спільностей;

5) здійснення суб'єктивних прав або додержання юридичних обов'язків у правовідносинах контролюється і забезпечується державою.

Існує кілька критеріїв класифікації адміністративних право­відносин:

1) залежно від кількості суб'єктів - прості та складні;

2) залежно від дії в часі - довготривалі та короткотривалі;

3) за змістом поведінки зобов'язаної сторони - пасивні та активні дії чи бездіяльність;

4) залежно від функціонального призначення - регулятивні та охоронні;

5) за галузевою належністю - матеріальні та процесуальні;

6) за сферами управління окремими галузями - соціально-культурні, адміністративно-політичні, економічні та інші.

Адміністративні правовідносини виникають, змінюються і припиняються за настанням конкретних життєвих обставин, що передбачені гіпотезою адміністративно-нравової норми, і які прийнято називати юридичними фактами.

Залежно від підстав розглядають різні види юридичних фактів:

1) за юридичними наслідками - правоутворюючі, правозмінюючі та правоприпиняючі;

2) залежно від форми її прояву - позитивні та негативні;

3) за характером дії - одноразові та безперервної дії;

4) за характером дій - активні та пасивні;

5) за галузевою ознакою - матеріальні та процесуальні;

6) за розподілом прав та обов'язків - односторонні та багатосторонні;

7) за функціями в механізмі правового регулювання - регулятивні та охоронні;

8) залежно від кількості суб'єктів - прості та складні;

9) залежно від наявності зв'язку факту з волею суб'єкта - юридичні дії та юридичні події. Юридичні дії, у свою чергу поділяються на правомірні та неправомірні. Структуру адміністративних правовідносин складають - суб'єкти, об'єкти, зміст правовідносин.

Суб'єктами адміністративних правовідносин називають державні органи, фізичних та юридичних осіб, які наділяються адміністративно-правовими нормами, певним обсягом повноважень у сфері державного управління.

Необхідно розрізняти поняття „суб'єкт адміністративного права" і „суб'єкт адміністративних правовідносин", які близькі, але не тотожні. Суб'єкт адміністративного права в конкретному випадку може не бути учасником адміністративних правовідносин, у той час як суб'єкт адміністра­тивних правовідносин є фактичним учасником правових зв'язків у сфері управління, тобто він обов'язково в них бере участь. Для того щоб суб'єкт адміністративного права став суб'єктом адміністративних правовідносин, необхідні такі три умови:

1) наявність адміністративно-правової норми, що передбачає адміністративні права та обов'язки;

2) наявність адміністративної правосуб'єктності, тобто володіння адміністративною правоздатністю та адміністративною дієздатніс­тю. Адміністративна правоздатність - це здатність суб'єкта мати права і обов'язки в сфері державного управління. Адміністративна правоздатність фізичної особи виникає з моменту народження і припиняється її смертю, юридичної особи - з моменту державної реєстрації і припиняється з моменту її ліквідації. Адміністративна дієздатність - це здатність суб'єкта своїми діями реалізувати надані йому права і виконувати покладені на нього обов'язки в сфері державного управління. Складовою дієздатністі є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність суб'єкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність;

3) наявність адміністративного юридичного факту.

До суб'єктів адміністративних правовідносин слід віднести:

1) Президента України, який згідно ст. 102 Конституції України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина;

2) органи виконавчої влади, які є основними функціонально-галузевпми носіями виконавчої влади в державі та поділяються на вищі, центральні та місцеві:

3) державних службовців, які будучи співробітниками державного органу, перебувають на службі у держави й виконують її завдання та функції.Саме вони є останньою ланкою державного управлінського механізму, через яку реалізується виконавча влада, втілюються в життя державні вимоги та управлінські рішення. Загальні положення діяльності й статус державного службовця, передбачені Законом України „Про державну службу". Посади державних службовців класифікуються за категоріями та рангами. Кожній із 7 категорій відповідає 3 ранги. Проведення єдиної державної політики у сфері державної служби здійснює Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України (Головдержслужба), яке є центральним органом державно-виконавчої влади;

4) громадян України, які виступають як приватні особи, тобто реалізують свої особисті, загальногромадянські права та обов'язки у сфері державного управління;

5) іноземців та осіб без громадянства, за якими, згідно ст.26 Конституції, закріплюються ті самі права і свободи, що й за громадянами України, за винятками, встановленими Конституцією, законами України чи міжнародними договорами:

6) об'єднання громадян. Ст.36 Конституції передбачено, що громадяни України для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів мають право на свободу об'єднання в політичні партії та громадські організації, до останніх відносяться і професійні спілки. Діяльність політич­них партій та об'єднань громадян регламентується Законами України.,Про об'єднання громадян"..,Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", „Про політичні партії в Україні". Адміністративно-правовий статус цих формувань відрізняється від адміністративно-правового статусу державних структур тим, що у відносинах з іншими суб'єктами права і між собою вони виступають виключно від власного імені, не маючи державно-владних повноважень.

Чинне законодавство передбачає, що держава забезпечує додержання їх прав і законних інтересів, а втручання державних органів та службових осіб у діяльність об'єднання громадян, як і втручання об'єднань громадян у діяльність державних органів, не допускається, крім випадків, передбачених законом;

7) органи самоорганізації громадян, які входять до системи
місцевого самоврядування. До них належать:

— громадські селищні, сільські, вуличні, квартальні комітети;

— батьківські комітети в школах;

— різноманітні громадські ради при установах культури і охорони здоров'я;

— ради громадськості мікрорайонів;

— ради громадськості пунктів охорони порядку;

— товариські суди;

— народні дружини тощо.