Понятие и функции земли в экономике государства. Рациональное использование и охрана земель.

Исторически земля возникла как часть (объект) природы; она представляет собой поверхность суши, со временем обжитую живыми организмами, окружен- ную океанами и воздушным пространством, образующими единую систему. Каждый человек и человеческое общество в целом – часть этой сложной систе- мы. Они могут существовать только в постоянном взаимодействии с ней. Всё не- обходимое для жизни человек получает из природной среды: воздух, воду, пищу, сырье для производства продукции. Причем в естественно-историческом про- цессе он не только пользуется продуктами природы, но и влияет на неё.

Сначала, на этапе охотничье-собирательского хозяйства, человек непо- средственно потреблял (присваивал) продукты природы. С возникновением земледелия и животноводства он стал производить продукты питания и сырье для переработки самостоятельно.

На этом этапе развития цивилизации интенсивность использования земли значительно возрастает. Человек обрабатывает землю, орошает ее, возделывает на ней растения. Земля превращается в предмет и орудие труда, то есть глав- ное средство производства.

С зарождением и развитием ремесла, появлением городов, ростом масшта- бов торговли земля стала приобретать все большее значение не только как ис- точник производимых благ, но и как пространственный базис, необходимый для функционирования производства, размещения населенных пунктов, дорог и т. п. Появление государства, усложнение имущественных отношений, возник- новение частной собственности привели к возникновению устойчивых соци- ально-экономических взаимоотношений, связанных с присвоением, владением, распоряжением и пользованием землей. Она становится объектом социально- экономических (земельных) отношений.

Таким образом, земля имеет три основные функции (помимо очевидной функции всеобщего материального условия производства и пространственного базиса):

- основного природного объекта и природного ресурса;

- главного средства производства в сельском и лесном хозяйстве;

- базового объекта социально-экономических отношений.

При организации рационального использования и охраны земли важно учитывать сложное взаимодействие всех указанных функций, так как игнори- рование или недооценка хотя бы одной из них могут привести к крайне нега- тивным последствиям.

Например, недостаточный учет природных факторов нередко приводит к сильному истощению и деградации земли в процессе производства, развитию водной и ветровой эрозии, загрязнению и т. п. Если недооценивается роль зем- ли как главного средства производства в сельском хозяйстве, утрачивается ее плодородие. Если же не принимается во внимание социально-экономическое значение земельных ресурсов, у людей пропадает интерес к использованию земли, исчезает чувство собственника, они перестают ценить и беречь землю, с тем чтобы передать ее последующим поколениям в наилучшем виде.

Слово «земля» употребляется в различных значениях. В землеустроитель- ной науке и практике, исходя из вышеперечисленных функций, принято следу- ющее определение:

«Земля - это поверхность суши, природный ресурс, характеризующийся пространством, рельефом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, а также объект социально-экономических отношений, являющийся главным средством производства в сельском хозяйстве и пространственным базисом размещения и развития всех отраслей народного хозяйства»¹.

 

¹ Троицкий В.П., Волков С.Н., Зак И.М. и др. Землеустройство, использование и охрана земельных ресурсов. Словарь-справочник/Под ред. В.П. Троицкого. – М.: ГУЗ, 1997. – С. 65.

Рациональное использование и охрана земли - одна из главных задач в лю- бом обществе. Рациональным может считаться использование земли, при кото- ром:

- осуществляются охрана и воспроизводство продуктивных и иных полез- ных свойств земли;

- наиболее полно учитываются природные и экономические условия и свойства конкретных земельных участков;

- достигается высокая эффективность производственной и иной деятельно-

сти;

- обеспечивается оптимальное сочетание общественных, коллективных и

личных интересов в использовании земли.

Учитывая эти требования, можно дать следующее определение:

Рациональное использование земли - это ее использование, отвечающее совокупным интересам общества, собственников и пользователей земли, обес- печивающее наиболее целесообразное и экономически выгодное использование полезных свойств земли в процессе производства, оптимальное взаимодей- ствие с окружающей средой, охрану и воспроизводство земельных ресурсов.

Нормативной базой использования земли в нашей стране является Консти- туция Российской Федерации, законы, указы Президента Российской Федера- ции. Так, в ст. 9 Конституции Российской Федерации (1993 г) сказано, что

«Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соот- ветствующей территории».

Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государ- ственной, муниципальной и иных формах собственности.

В связи с необходимостью организации рационального использования зе- мель и их охраны в российское земельное законодательство заложены следу-

ющие принципы (ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001

№ 136-ФЗ)²:

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, соглас- но которому регулирование отношений по использованию и охране земли осу- ществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охра- няемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на тер- ритории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуще- стве, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей сре- ды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед ис- пользованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственника- ми земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей сре- де;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить нега- тивное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

4)
участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиоз- ных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объ- единения) и религиозные организации имеют право принимать участие в под- готовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, орга- ны местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности

² 2) В редакции по состоянию на 1 января 2012 г.

обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объек- тов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объек- тами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охра- няемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других кате- горий;

7) платность использования земли, согласно которому любое использова- ние земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которо- му правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к опре- деленной категории и разрешенного использования в соответствии с зонирова- нием территорий и требованиями законодательства;

9) разграничение государственной собственности на землю на собствен- ность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые ос- новы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными закона- ми;

10) дифференцированный подход к установлению правового режима зе- мель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в ин- тересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на сво- бодное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Целями охраны земель являются:

- предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения зе- мель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

- обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деграда- ции, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользова- тели, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородия;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, забола- чивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнении радиоак- тивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других нега- тивных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустар- никами, сорными растениями, а также защите растений и продукции расти- тельного происхождения от вредных организмов (растений или животных, бо- лезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязне- ния, и захламления земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении ра- бот, связанных с нарушением земель.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятель- ности, природных и других условий, а также проекты землеустройства.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установлен- ных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации зе- мель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.

При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы сни- мается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружа- ющей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются норма- тивы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микро- организмов и других загрязняющих почву биологических веществ.

Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам, а также при изучении земель проводятся почвенные, геоботанические, агрохи- мические и иные обследования и изыскания.

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с феде-

ральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъ- ектов Российской Федерации.

В целях повышения заинтересованности собственников земельных участ- ков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Большое значение в современных условиях имеет экономическое стимули- рование рационального использования земель. С этой целью:

- выделяются средства федерального, региональных и местных бюджетов для восстановления земель, нарушенных не по вине пользователей;

- не взимается плата за земельные участки, находящиеся в стадии сельско- хозяйственного освоения или улучшения их состояния в период, предусмот- ренный проектом производства работ;

- пользователям предоставляют субсидии и льготные кредиты;

- предусмотрена частичная компенсация снижения доходов пользователей в результате временной консервации нарушенных не по их вине участков;

- поощряются улучшение качества земли, повышение плодородия почв и продуктивности земель лесного фонда, производство экологически чистой про- дукции.

Рациональное использование и охрана земель всегда осуществляются в границах определенной территории. В землеустроительной науке четко разли- чают понятия «земля» и «территория».

Территория - это ограниченная часть земной поверхности с присущими ей территориальными и антропогенными свойствами и ресурсами, характери- зующаяся площадью, протяженностью, местоположением и другими каче-

ствами, являющаяся объектом конкретной деятельности или исследования.

Если не касаться юридических аспектов (территория государства, админи- стративно-территориальных образований), то отличия понятий «территория» и

«земля» сводятся к следующему:

- территория - более определенное понятие, она характеризуется однознач- но заданными местоположением, площадью, протяженностью, границами;

- территория включает не только землю, но также объекты и средства про- изводства, неразрывно с ней связанные (здания, сооружения, дороги, населен- ные пункты);

- территория может включать также внутренние воды, морские территори- альные воды, воздушное пространство над сухопутной и водной поверхностью; к ней могут относиться различные ресурсы: земельные, водные, минеральные, климатические и др.

В законодательстве нашей страны с 2008 г. было уточнено также понятие

«земельного участка».

Земельный участок - это часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.

По закону земельные участки образуются при разделе, объединении, пере- распределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки.

Искусственные земельные участки образуются на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и представляют собой сооружения, создаваемые путём намыва или отсыпки грунта либо использования иных тех- нологий и признаваемые после их ввода в эксплуатацию также земельными участками. Они могут прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированными от них.

Суммируя все сказанное, можно дать следующие основные определения.

Организация рационального использования и охраны земли - это систе- ма действий, предшествующих непосредственному использованию земли и

направленных на ее устройство как природного ресурса, средства производ- ства и объекта социально-экономических отношений, установление на ней по- рядка, соответствующего конкретным производственным (экономическим), экологическим и социальным целям.

Территориальная организация производства - это размещение по тер- ритории в соответствии с ее природными и социально-экономическими осо- бенностями производительных сил (отраслей производства, объектов произ- водственной и социальной инфраструктуры, трудовых ресурсов), способству- ющее организации рационального использования производственных ресурсов (земли, труда, капитала).

Организация территории - это устройство, упорядочение конкретной части земной поверхности совместно с другими объектами и средствами про- изводства, неразрывно связанными с землей, приведение их в определенную си- стему, установление на земле порядка, соответствующего конкретным про- изводственным (экономическим, технологическим), экологическим и социаль- ным целям.

Часто с понятием «организации территории» (как действия, а не состояния) отождествляют понятие «землеустройство»; при этом организация рациональ- ного использования и охраны земли и территориальная организация производ- ства считаются двумя основными задачами землеустройства.