Платежи за пользование природными ресурсами, их фискальное и экономическое значение, направление реформирования.

       Формирование государственной политики в области воспроизводства, использо­вания и охраны природных ресурсов становится обязательным условием успеш­ной реализации экономической реформы в стране. Территория России составляет около 1/8 части мировой суши.

      Мы занимаем третье место в мире после Австралии и Канады по землеобеспеченности и площади пашни на одного жителя. Однако состояние наших земельных ресурсов оценивается как неблагополучное, значи­тельная их часть нуждается в восстановлении плодородия. В России сосредото­чено более 20% мировых запасов пресных и подземных вод, но современное со­стояние водных источников и систем централизованного водоснабжения в силу многих причин также не гарантирует требуемого качества питьевой воды.

Российская Федерация занимает одно из ведущих мест в мире по запасам ми­нерального и топливно-энергетического сырья: разведанные запасы нефти, газа, угля достигают 13-36% общемировых; железных и никелевых руд — 30% миро­вых запасов. Воспроизводство же минерально-сырьевой базы год от года ухудша­ется. Леса России составляют 22% лесных ресурсов планеты. Лесные массивы занимают 69% территории страны. Ценные хвойные породы составляют 72% лес­ного фонда. Однако заготовка древесины в последние годы снижается, ежегодные заготовки значительно ниже выделяемых расчетных лесосек, много древесины теряется при лесопользовании. Большие потери лесных ресурсов обусловлены низкой технической оснащенностью службы охраны лесов. Постоянно уменьша­ются объемы лесовосстановительных работ.

В современных условиях развитие и эффективное использование природно- сырьевой базы России становится главным фактором роста ее экономики. Поэто­му платежи за пользование природными ресурсами в системе факторов реали­зации природно-ресурсной политики государства являются особо зйачимыми. Платежи за природные ресурсы установлены с целью экономического регулиро­вания природопользования, стимулирования рационального и комплексного ис­пользования различных видов природных ресурсов и охраны окружающей сре­ды, формирования денежных средств для охраны и воспроизводства природных ресурсов в условиях рыночной экономики. Они призваны оказать стимулиру­ющее влияние на повышение эффективности использования и охраны земель, ле­сов, водных объектов и недр, добычи и рационального использования минераль­но-сырьевых ресурсов и продуктов их переработки.

Отметим, что термин «платежи за природные ресурсы» не совсем точно отра­жает экономическое содержание этих платежей, так как в соответствии с действу­ющим законодательством это более общее понятие, включающее как налоговые платежи и сборы, так и неналоговые доходы бюджета. К первым в редакции На­логового кодекса относятся: налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ); водный налог; сбор за пользование объектами животного мира и объектами вод­ных биологических ресурсов; земельный налог.

Часть платежей за природные ресурсы, как мы указали выше, относится к не­налоговым доходам бюджета: платежи за негативное воздействие на окружа­ющую среду; платежи за пользование лесными ресурсами.

Перечисленные налоги и сборы регламентируются НК РФ в отличие от ряда других платежей за природные ресурсы, регулируемых законодательными акта­ми, направленными на регламентацию природных ресурсов. Поэтому в настоя­щей главе излагается порядок взимания как налоговых, так и неналоговых по­ступлений со ссылками на соответствующее законодательство.

В соответствии с концепцией государственной экологической политики, изло­женной в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ плата за природные ресурсы (землю, недра, воду, лес и иную раститель­ность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы) должна взи­маться за:

• право пользования и использования природных ресурсов в пределах уста­новленных лимитов;

• сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

• воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Иными словами, природные ресурсы подлежат вовлечению в хозяйственный оборот на платной основе. По мнению некоторых российских экономистов, до­ходная часть государственного бюджета должна формироваться преимущественно или почти полностью за счет платежей за природные ресурсы. В условиях спада производства и недостаточности бюджетных средств в такой богатой ресурсами стране, как Россия, именно платежи за природопользование должны выполнять фискальную функцию налоговой системы. За период с 1994 г., когда ресурсные платежи были окончательно сформированы, их поступление в консолидирован­ный бюджет на 2003 г. возросло более чем в 60 раз. В 2003 г. доля этих платежей составила около 13% налоговых доходов бюджета.

В экономической науке исследовались различные методы экономической оцен­ки природных ресурсов и установления размеров платы за их использование. Наи­более удачная группировка этих методов, на наш взгляд, представлена в учебном пособии под ред. Ю. Б. Осипова и Е. М. Львовой:

1. Затратный метод. Оценка природных ресурсов определяется по величине расходов на их добычу, освоение или использование.

2. Результативный метод.

Экономическую оценку (стоимость) имеют лишь те природные ресурсы, которые приносят доход. Стоимость ресурсов определя­ется денежным выражением первичной продукции, получаемой от их эксп­луатации, либо разницей между полученным доходом и текущими затратами.

3. Затратно-ресурсный метод. При определении стоимости природных ресур­сов соединяются затраты на их освоение и доход от использования.

4. Рентный метод. Лучшие ресурсы (использование которых дает относитель­но больший доход при одинаковых затратах) получают большую стоимость; затраты на освоение ресурсов ориентированы на некий средний уровень; учитывается факт ограниченности данных природных ресурсов. При рент­ном подходе обоснована необходимость разделения собственника ресурсов и их пользователя для возникновения рентных платежей.

5. Воспроизводственный метод. Использование каких-либо природных ресур­сов должно подразумевать их восстановление. Стоимость природных ресур­сов определяется как совокупность затрат, необходимых для их воспроиз­водства (или как компенсация потерь) за определенный период.

6. Монопольно-ведомственный метод. Размер платежей за пользование природ­ными ресурсами должен соответствовать потребностям финансового обес­печения специализированных федеральных служб (министерств и ведомств), в настоящее время монопольно распоряжающихся (управляющих) природ­ными ресурсами.

До налоговой реформы в нашей стране наибольшее распространение получи­ли платежи в виде возмещения затрат на воспроизводство (отчисления в бюджет на возмещение затрат на геологоразведочные работы, попенная плата, плата за воду, возмещение затрат на рекультивацию земель). Методы определения разме­ров действовавших платежей были несовершенны. Так, отчисления на геолого­разведочные работы не покрывали фактических расходов на их проведение; пла­та за древесину, отпускаемую на корню, не возмещала расходов лесного хозяйства на лесовосстановление.

Современная система платежей за пользование природными ресурсами состоит из следующих элементов:

• Платы за пользование природными ресурсами, в которой экономически реа­лизуется право собственника ресурсов на получение части прибыли от эксп­луатации каждого вида ресурсов. Так реализуется абсолютная рента, ко­торая не зависит от финансово-хозяйственных показателей деятельности предприятия. В плату за право пользования природными ресурсами входит и дифференциальная рента, т. е. стоимостная оценка различий в самих ре­сурсах, которая отражается на эффективности их эксплуатации. Например, месторождение, более благоприятное по горно-геологическим условиям и содержанию полезных ископаемых, используется с большим эффектом, чем месторождение с худшими показателями, и результатом является полу­чение сверхприбыли. Очевидно, что получаемый эффект не зависит от вкла­да предприятия и уже только по этой причине должен быть изъят. Такая мера может повысить экономическую заинтересованность предприятия в ин­тенсификации использования природных ресурсов, во внедрении новых без­отходных технологий.

• Платы за воспроизводство и охрану природных ресурсов (возмещение затрат на воспроизводство соответствующих ресурсов), которая представляет со­бой оплачиваемые предприятиями расходы специализируемых предприя­тий и организаций на восстановление природных ресурсов, вовлеченных в хозяйственную деятельность.

• Штрафных платежей за сверхлимитное использование природных ресурсов. В настоящее время в России сложилась система платежей за природные ре­сурсы в бюджет, включающая в себя: платежи за пользование недрами, пла­ту за загрязнение окружающей среды, сборы за пользование объектами жи­вотного мира и водных ресурсов, водный налог, земельный налог, плату за лесопользование.

В соответствии с экологической доктриной Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225-р, одним из основных направлений государственной политики является переход в сфере природопользо­вания к системе рентных платежей. Однако следует признать, что действующие в настоящем виде платежи за пользование природными ресурсами уже в опреде­ленной степени имеют рентный характер, так как размер ставок платежей диффе­ренцирован с учетом различных факторов, в том числе природных. Это относится, в частности, к ставкам лесных податей, водному налогу, земельному налогу. При этом проблема изъятия рентной составляющей остается до конца не решенной. Особо остро стоит вопрос об изъятии рентных доходов (сверхприбыли) при на­логообложении добычи нефти.

В структуре ресурсных платежей России налог на добычу полезных ископа­емых имеет наибольший вес — 56,7%, в то время как земельный налог — 8,7%, доля остальных платежей незначительна. Рентные платежи являются основой формирования государственных доходов Норвегии, Венесуэлы, арабских стран, бюджетов ряда штатов и территорий США, Канады. До 95% сверхприбыли при добыче нефти изымается в Англии, до 90% — в арабских странах, в Норвегии. Очевидно, и в условиях нашей страны объективной необходимостью является со­вершенствование рентных платежей в сфере пользования природными ресурсами.