Принцип разделения властей в организации государственной власти субъектов Российской Федерации

Государственная власть в Российской Федерации занимает центральное место среди иных выражений публичной власти, что связано с особенностями отношений, возникающих на ее основе^[23]. Разделение властей является одним из основополагающих принципов, который выражает современный механизм построения правового государства.

Современная сущность принципа разделения властей сводится к следующим положениям: разделения государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную; при помощи разделения власти на ветви исключается возможность консолидации власти в руках одной групп; создание системы «сдержек и противовесов».^[24] Таким образом, принцип разделения власти и построение на его основе механизма государственной власти в России гарантирует соблюдение начал демократии.

В советский период принцип разделения властей отрицался как не соответствующий самой идее построения системы органов государственной власти. Становление принципа разделения властей в России началось с учреждения Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики[25]. В ходе реформирования ранее действовавшего Основного Закона РСФСР 1978 года, в статье 3 редакции 1992 года было закреплено положение, согласно которому система государственной власти в РФ основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами[26].

 На формирование концепции, в соответствии с которой была установлена современная система органов государственной власти в субъектах РФ, значительное влияние оказал Федеративный договор от 31 марта 1992 года состоящий из трех взаимоувязанных документов:

1. Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти суверенных республик в составе РФ;

2. Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

3. Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами автономной области, автономных округов в составе РФ.

Окончательное правовое оформление принцип разделения властей получил в Конституции РФ 1993г. Принцип разделения властей является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, и закреплен в статье 10 Конституции РФ. Органы законодательной, исполнительной и судебной ветви власти являются самостоятельными; однако вышеуказанный принцип не сводится лишь только к разделению власти – ветви государственной власти самостоятельны в пределах своих полномочий и ни один государственный орган не может получить преобладания над другим.

Данный принцип широко применяется в конституционном праве большинства государств мира и является одним из основополагающих принципов конституционализма. Разделение властей охватывает лишь 3 основные ветви государственной власти, без которых демократическая организация общества является немыслимой. Но другие ветви власти, не входящие в эту триаду, также являются самостоятельными, пусть даже не имеют своей системы или являются единичными^[27].

Власть в государстве едина, и разделение власти не следует понимать, как существование параллельных подлинно самостоятельных и независимых друг от друга структур.

В Российской практике понятие разделения власти равнозначно организационному обособлению органов, реализующих три основных направления ее осуществления. Буквальная интерпретация принципа разделения властей в Конституции РФ не подразумевает собой самостоятельности ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной. Самостоятельность как основополагающий признак характеризует сами органы этих ветвей государственной власти: «Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» - так называемый «горизонтальный» принцип разделения властей между органами одного уровня[28].

Однако, исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации[29], следует, что разделение властей – это общий принцип организации власти в Российской Федерации в целом и должен быть обеспечен не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации. В дополнение к горизонтальному принципу разделения властей также был введен принцип разделения властей по вертикали. Часть 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти, то есть, применительно у казанным органам говорится как о горизонтальном, так и о вертикальном разделении властей^[30]. В соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации выделен перечень органов государственной власти, дифференцированный на 2 уровня – федеральный и региональный, отразив их в соответствии с отнесением к какой – либо из трех ветвей власти^[31].

    Статья 77 Конституции РФ гласит, что система органов государственной субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Принятие 22 сентября 1999 г. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и создание концептуальных правовых позиций Конституционного Суда России знаменуют новый виток в реализации разделения властей в российских регионах[32].

Система органов государственной власти субъекта РФ формируется в соответствии с принципами разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей части полномочий в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица[33].

Согласно ч.1. ст. 2 Федерального закона № 184 систему органов государственной власти субъекта составляют: законодательные (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) субъекта РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ обладают значительным объемом полномочий, прежде всего в сфере разработки, принятия и реализации региональных бюджетов, управления имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации. В то же время, есть ряд проблем и недостатков в скоординированной работе региональной законодательной (представительной) и исполнительной власти, которые мешают созданию уравновешенного механизма на данном уровне государственной власти. Своевременное и эффективное разрешение указанных проблем позволит создавать однородное юридическое пространство на территории России, формируя государственные органы, отражающие интересы народа страны в целом и населения региона, в частности, создавая условия для максимальной реализации прав, свобод и законных интересов граждан[34].

Согласно действующей Конституции РФ судебная власть осуществляется Федерацией, поэтому вряд ли можно говорить, что субъекты РФ, даже республики обладают всей полнотой судебной власти, поскольку и судопроизводство, и процессуальное законодательство находятся в ведении Федерации. Однако субъекты могут создавать на своей территории собственные суды. Не входящие в единую централизованную судебную систему. К таковым видам судов относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Мировые судьи – это суд общей юрисдикции, являющийся судом субъекта РФ. Должности их создаются и упраздняются законами соответствующего субъекта, однако они фактически входят в единую систему судебной власти, так как законность и обоснованность мировых судов будут проверять районные (федеральные) суды, а финансироваться мировые суды должны также из федерального бюджета.

Изучая систему органов государственной власти субъектов РФ, многие исследователи указывают на незавершенность ее формирования, выражающуюся в отсутствии в 80 % субъектов РФ органов конституционной (уставной) юстиции[35]. Судебная власть в субъектах РФ представлена конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и мировыми судьями. Однако современная конституционная реформа и в частности судебная реформа в РФ установила тенденции упразднения органов конституционной юстиции в субъектах РФ. Так, поправки, внесённые в Основной закон РФ в 2020 году, перечисляя перечень судов, которые существуют в России не включили в них конституционные (уставные) суды Российской Федерации. Наблюдается тенденция к упразднению данных органов к 1 января 2023 года. Регионов могут создавать конституционные (уставные) советы при законодательных (представительных) органах власти субъектов РФ.

    Анализируя нормативные правовые акты субъектов РФ можно отметить, что во многих субъектах РФ при определении правового положения высшего должностного лица заимствованы параметры федеральной модели «сильного Президента», нормативно не относящегося ни к одной из ветвей государственной власти, но обладающего обширными полномочиями в различных сферах общественных отношений.

    Так, например, согласно ст. 9 Конституции Республики Татарстан[36] государственная власть в Республике Татарстан осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в Республике Татарстан осуществляют Президент Республики Татарстан, Государственный Совет Республики Татарстан, Кабинет Министров Республики Татарстан, суды Республики Татарстан.

    Согласно ст. 5 Конституции Республики Бурятия[37] государственная власть в Республике Бурятия едина и осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в Республике Бурятия осуществляют Глава Республики Бурятия, Народный Хурал Республики Бурятия, Правительство Республики Бурятия, суды Республики Бурятия.

    В статье 7 Устава Новосибирской области[38] указывается: государственная власть в Новосибирской области осуществляется на основе принципа ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть в Новосибирской области осуществляют Губернатор Новосибирской области, Законодательное Собрание Новосибирской области, Правительство Новосибирской области и иные исполнительные органы государственной власти Новосибирской области, Уставный суд Новосибирской области и мировые судьи Новосибирской области.

    В Республике Дагестан[39] государственная осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в Республике Дагестан осуществляют Глава Республики Дагестан, Народное Собрание Республики Дагестан, Правительство Республики Дагестан, суды Республики Дагестан.

К проблемным аспектам в сфере реализации законодательной власти на региональном уровне относят то, что количество депутатов законодательных (представительных) государственных органов субъектов России показывает, что их количество неравномерно в различных регионах страны, а в некоторых важнейших из них норма представительства в депутаты регионального парламента примерно такая же, что и в Государственную Думу Федерального Собрания. Таким образом, на федеральном уровне система представительства в региональных законодательных (представительных) государственных органах не продумана.

Так же, федеральный закон содержит определенное противоречие относительно того, что законодательный (представительный) орган государственной власти региона может быть уполномочен выбирать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), но в то же время не вправе лишать его полномочий. Вследствие этого факта глава региональной исполнительной власти может проигнорировать мнение региональных парламентариев, не боясь быть отклоненным[40].

Региональные законодательные (представительные) органы государственной власти значительно ограничены в выборе инструментов парламентского контроля за текущей деятельностью органов исполнительной власти. Так, институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации не является обязательным органом власти в региональном государственном механизме.

Не прибавляет стабильности и эффективности работе органов законодательной (представительной) власти и тот факт, что большая часть депутатов, входящих в их состав, работают не на постоянной основе, совмещая исполнение своих депутатских обязанностей с основной работой.

Вопросы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти на сегодняшний день занимают одно из центральных мест в развитии российского федерализма и реализации такой основы конституционного строя, как принцип разделения властей.

Органы законодательной и исполнительной власти субъектов, несмотря на самостоятельность компетенции, взаимодействуют между собой в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ, в интересах его населения. Федеральным законодательством установлены следующие формы взаимодействия: направление высшему должностному лицу субъекта РФ планов законопроектной работы законодательного(представительного) органа, а также проектов законов субъекта РФ; направление в законодательный (представительный) орган субъекта РФ актов высшего должностного лица субъектов РФ, актов органов исполнительной власти субъекта РФ в сроки, определенные учредительным актом субъекта, либо законом субъекта РФ^[41]; взаимодействие при осуществлении государственного регулирования; взаимодействие, проявляющееся в возможности участия в формировании иных органов государственной власти^[42]; участие в заседаниях исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации депутатов на основании поручения законодательного органа; форма, выраженная правом высшего должностного лица участвовать в работе законодательного органа субъекта России с правом совещательного голоса и правом требования созыва внеочередного заседания данного органа, включая созыв вновь избранного представительного органа власти и иных формах^[43].

Другой формой взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ является организационное воздействие, которое проявляется в участии представителей одного органа в работе другого. Анализ правоприменительной практики показывает, что наиболее характерными направлениями в этой области являются: участие высшего должностного лица, его заместителей, руководителей иных органов исполнительной власти субъекта РФ в заседаниях законодательного(представительного) органа субъекта РФ с правом совещательного голоса; делегирование высшим должностным лицом представителей высшего исполнительного органа и иных органов исполнительной власти с правом внеочередного выступления на заседания законодательного (представительного) органа субъекта РФ; выступление высшего должностного лица субъекта РФ в повестку дня заседаний законодательного (представительного) органа субъекта РФ и др.

Взаимодействие представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта также проявляется в формировании органов власти.

Таким образом, конституционный принцип разделения властей в субъектах РФ необходим для создания взвешенной и эффективной системы государственного управления в регионах. Будучи конституционно и законодательно закрепленным, принцип разделения властей нашел свое отражение и реализацию в законодательстве субъектов РФ с основными недостатками, присущими федеральной модели.

С учетом тенденции упразднения органов конституционной юстиции в субъектах и отнесение мировых судей к судьям общей юрисдикции, можно отметить, что разделение властей в субъектах РФ реализуется не в классической триаде, а на основе разделения на законодательную и исполнительную.

Правовые пробелы и коллизии в регулировании вопросов взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ негативно влияют на эффективность их деятельности, что требует постоянного контроля и периодического вмешательства со стороны федеральных органов государственной власти.