Система принципов организации государственной власти субъектов Российской Федерации

В развитие положений Конституции РФ, федеральное законодательство устанавливает следующие основные принципы построения органов государственной власти субъектов: принципы государственной и территориальной целостности Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления[19].

Конституция РФ 1993 г. применяет категорию «суверенитет» лишь по отношению к Российской Федерации, государственным суверенитетом обладает лишь Россия в целом. По этому поводу высказался и Конституционный Суд РФ[20], который заключил, что содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом.

Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти, а также помимо прочего, и в предоставлении государством своим субъектам достаточно широкого круга прав, в осуществлении которых они самостоятельны, хотя и должны считаться с интересами Федерации и других субъектов.

Принцип единства системы государственной власти имеет несколько проявлений.

Во-первых, прежде всего речь должна идти о единстве сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». И хотя образование этих органов осуществляется субъектами самостоятельно, они должны учитывать и другое положение Конституции, сформулированное в ст. 10: государственная власть в Российской Федерации, осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Во-вторых, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов должны быть именно тех видов, которые обозначены в Конституции, т.е. для законодательной деятельности должен быть создан представительный орган государственной власти субъекта, исполнительную власть осуществляет соответствующий орган этой ветви власти. Судебная власть в Федерации в целом централизована и является федеральной системой, хотя ее отдельные звенья функционируют в рамках субъектов; субъекты могут создать в качестве своих судебных органов конституционные (уставные) суды, к числу судов субъектов относятся и мировые суды. Не может быть создано органов, в которых соединялись бы законодательные и исполнительные, а тем более судебные функции, поскольку это противоречило бы ст. 10 Конституции РФ.

В-третьих, органы власти Федерации и ее субъектов образуются в единообразном порядке, основы которого предопределяются федеральным законодательством. Иначе говоря, это могут быть выборы населением депутатов, глав субъектов. Не может быть назначения депутатов соответственно Президентом РФ, главой исполнительной власти субъекта.

В-четвертых, принцип единства проявляется в основных полномочиях, которыми наделяются органы государственной власти. Только законодательный (представительный) орган власти принимает законы, исполнительная власть осуществляет оперативное управление хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории и т.д.

В-пятых, единство выражается также в главных линиях взаимоотношений между ветвями государственной власти на федеральном уровне и в субъекте. Они не подменяют друг друга, у каждого своя компетенция в соответствии с принципом разделения властей. Органы законодательной и исполнительной власти используют систему сдержек и противовесов в воздействии друг на друга. Но у них нет права взаимной отмены актов, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке.

 Данный закон определяет также основы статуса и компетенцию органов государственной власти, формы реализации ими своих полномочий и основы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Для статуса субъектов РФ в части государственных органов необходимо иметь в виду следующее: субъекты не вправе создавать какие-либо чрезвычайные органы, а также органы, не соответствующие республиканской форме правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), а также принципу разделения властей (ст. 10); наличие органов государственной власти субъектов не препятствует осуществлению федеральной власти на всей территории России, включая и территории конкретных субъектов, причем субъекты обязаны содействовать деятельности федеральных органов государственной власти.

Право субъектов Федерации на создание органов государственной власти местного уровня вытекает из их конституционного статуса. Конституция российской федерации признает самостоятельность субъектов Федерации в определении ими своей системы органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации основываясь на положениях ст.ст. 72, 73, и ст. 77 Конституции Российской федерации, вправе в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в этой области в рамках конституционных требований, а также федеральных законов. Осуществляя правовое регулирование местной государственной власти, субъекты федерации не должны нарушать финансово-экономическую и организационную самостоятельность местного самоуправления, гарантируемого Конституцией Российской Федерации. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации основываясь на конституционных положениях, в своих постановлениях сформулировал ряд правовых позиций по вопросу о местных органах государственной власти субъектов РФ, которые также должны принимать во внимание при правовом регулировании вопросов организации и деятельности местной публичной власти.

Закрепляя порядок организации государственной власти, региональное законодательство вслед за федеральным неизменно провозглашает принципы разделения властей и самостоятельности органов законодательной, исполни­тельной и судебной власти, которые должны приниматься во внимание при вы­страивании системы отношений между ними.

Дополнительно к установленным «федеральным принципам» в региональном законодательстве можно обнаружить такие принципы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти, как законность принимаемых решений и осуществляемых действий; взаимное уважение и доверие; гласность; признание и соблюдение полномочий, предоставленных каждому органу государственной власти субъекта РФ федеральным и региональным законодательством; урегулирование спорных вопросов преимущественно на основе согласования решений; защита принятых решений в судах.

Следует, отметить, что не все представители конституционно-правовой доктрины выражают свое положительное отношения к возможностям федерального регулирования «основных начал» организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Российский закон явно не учитывает принцип, которому следуют в других европейских федеративных государствах, предусматривающих самостоятельность субъектов федерации в определении состава своих органов государственной власти. Особенно ярко, по мнению С. Станских и Ф. Фогельклу, это проявляется в процедуре назначения высшего должностного лица субъекта РФ главой государства, его доминирующую роль в избрании и отрешении от должности главы региона. Такое вмешательство федерального Президента, по мнению исследователей, никак не совместимо с духом взаимодействия между различными уровнями власти, так необходимого в федеративном устройстве. [21]

И.А. Стародубцевой анализируя недостатки Федерального закона «Об общих принципах организации…» в качестве одного из них выделяет расхождения в названии и содержании закона.[22] В названии закона обозначены «общие принципы организации», а на деле наблюдается детальное регулирование деятельности органов государственной власти. К примеру, главы 2 и 3 закона регулируют порядки формирования, полномочия, досрочного прекращения полномочий органов власти, устанавливаются формы и порядок принятия актов региональными парламентами по вопросам, предусмотренным федеральным законом.

Таким образом, сложившаяся система централизованного правового регулирования создаются препятствия для субъектов РФ в реальном использовании конституционной возможности самостоятельного определения системы органов государственной власти.