Понятие и признаки исполнительной власти в России

 

Понятие «исполнительная власть» в российском законодательстве существует сравнительно не долгое время. Об исполнительной власти, как об одной из ветвей государственной власти, упоминается в Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г.[1] Затем в Указе Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 г. №1147[2] официально был использован термин «центральные органы федеральной исполнительной власти»[3]. Далее Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 г.[4] в редакции 1992 г. закрепила принцип разделения власти, наделила Президента государства полномочиями высшего должностного лица и главы исполнительной власти, а Правительство страны стало органом исполнительной власти. Ныне действующая Конституция Российской Федерации продублировала положение о разделении власти, обозначила полномочия органов исполнительной власти[5].

Несмотря на то, что термин «исполнительная власть» появился в конце ХХ века, единый подход к трактованию данного понятия в российской доктрине выработан не был.

Появлению данного понятия в законах тех времен предшествовала острая дискуссия в ученых кругах. К исследованию понятия «исполнительная власть» российские юристы приступили еще в конце ХIX в начале ХХ века. Немало сил в разработанность данной темы вложили такие известные ученные, как А.А. Алексеев, А.Д. Градовский, С.А. Котляревский и Н.И. Лазаревский. Юристы-правоведы анализировали сложившуюся действительность в России, прибегали к опыту иностранных государств, изучали взгляды ученых-предшественников на понимание термина «исполнительная власть», и как следствие, приходили к собственным выводам. В результате, каждый ученый приводил аргументы в пользу достоверности своего понимания сущности исполнительной власти.

Такие ученные, как В.М. Гессен, Н.О. Куплеваский, Ф.М. Кокошкин в своих трудах под исполнительной властью понимали только правительственную власть. Причем подмены этих двух понятий не наблюдалось: в работах также фигурировало и словосочетание «исполнительная власть». Так, В.М. Гессен, писал: «Господствовавшее некогда воззрение на правительственную власть как на исполнительницу законов давно уже отвергнуто наукой государственного права. В настоящее время никто не ограничивает правительственную деятельность механической функцией пассивного исполнения законов»[6]. Автор также указывает и на то, что место теории исполнительной власти навсегда и бесповоротно в политическом архиве. По мнению Гессена, исполнительная власть сводится к исполнению закона, но при всем этом она является частью правительственной власти, смысл который гораздо шире.

Определением понятия «исполнительная власть» также занимались Лазаревский Н.И. и Новоторжский Г. В своих научных трудах данное понятие они описывают, как тождественное понятию «правительственная власть». Так, Новоторжский Г. пишет: «право приводить законы в исполнение называется исполнительной или правительственной властью»[7]. То есть эта группа ученых не видит разницы в двух синонимичных понятиях – для них это идентичные термины.

И.Т. Тарасов, первым разработавший фундаментальный курс административного (полицейского) права, отождествлял исполнительную и административную (полицейскую) власти. Самая важная функция исполнительной власти, по его мнению, состоит в воплощении в жизнь законов. Также следует отметить, что в разработке данной темы И.Т. Тарасов, разделил исполнительную власть на власть распорядительную и принудительную[8].

Евтихиевым А.О. исполнительная власть была рассмотрена во взаимосвязи с администрацией и административной деятельностью. Автор считал, что «администрация есть один из видов государственной власти; она является властью независимой и с содержанием остаточным, то есть тем, которое не принадлежит двум иным более определившимся властям: законодательной и судебной»[9].

Бахрах Д.Н. связывал понятие «исполнительная власть» с управленческими действиями и решениями. По мнению автора, «исполнительная власть - абстрактная политико-правовая категория, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Осуществление указанных функций исполнительной власти есть результат совершения управленческих действий и принятия управленческих решений»[10].

Аналогичной точки зрения придерживались Алексеев А.А. и Покровский С.П. В своих научных трудах они признавали равными по своей правовой природе понятия «исполнительная власть», «власть министерская» и «правительственная власть».

Алексеев А.А. пишет: «труды Локка, Лоренца Штейна и других, с одной стороны, богатый политическим опытом XIX век, выдвинувший необходимость признания сильной и самостоятельной правительственной власти, действующий в тоже время с народными чаяниями и желаниями, ими руководимой – с другой, показали всю невозможность сведения правительственной роли к одному лишь исполнению закона. В государстве как высшей личности между чисто внутренним актом воления и внешним актом действия выступает посредствующий момент, возвышающийся до самостоятельного бытия, обладающий своим особым органом, это именно момент исполнения, исполнительная власть. Исполнительная власть имеет свои орган в лице правительства. А правительство, так понимаемое, состоит в свою очередь из главы государства и собственно правительства, правительства в узком смысле слова (министры)»[11].

В своей работе еще один российский ученый правовед И. А. Полянский дал следующее определение исполнительной власти – это государственная власть, «которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции), деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни»[12].

Существует подход, в рамках которого исполнительную власть рассматривают в корреляции с административными учреждениями и управленческими органами. Основоположниками данного подхода были Грибовский В.М. и Елистратов А.И.

Так, В.М. Грибовский писал о единстве государственной власти и лишь о «формах проявления этой власти». Размышляя о власти, автор указывает: «В видах укрепления основ обновляемого государственного строя Мы повелели свести воедино постановления, имеющие значение Основных законов и дополнили их положениями, точно разграничивающими область принадлежащей Нам нераздельно власти верховного государственного управления от власти законодательной»[13].

Под исполнительной властью доктор юридических наук А.Ф. Малый подразумевает «органы государственной власти, не вошедшие в число субъектов, осуществляющих законодательную и судебную деятельность, которые могут быть отнесены к числу органов, исполняющих законы»[14].

Выдающийся русский юрист Захаров Н.А. утверждал, что «само по себе понятие власти исполнительной, власти точного применения велений закона, власти, не имеющей, в сущности, своего «я» и являющейся известным отблеском власти законодательной, осуществляемой при парламентарном строе коллегией лиц, входящих в состав законодательной палаты, и от нее зависящей, не может быть воспринято, по общему смыслу, нашими законами. Такое определение власти, имеющей своей задачею применять нормы закона на практике, может стать синонимом власти административной в государстве парламентарном, республиканском и в той монархии, где господствует принцип – король царствует, но не управляет. У нас, по смыслу нашей конституции и по выработанным практикой принципам, власть, именуемая обыкновенно исполнительной, не найдет себе самостоятельного места и войдет в понятие той общей власти, которую точнее назвать (как это, впрочем, и делают основные законы), властью управления»[15].

Исчерпывающе и многогранно проблематика сущности и характерных особенностей исполнительной власти была проанализирована в работах К.С. Вельского. Так, «исполнительная власть» в понимании автора, это «система органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение»[16]. Стоит также отметить, что, по мнению К.С. Вельского, основными компонентами этого понятия являются органы, управление, принуждение. Помимо этого, исполнительная власть имеет место не только при исполнении законов, но и при реализации в процессе деятельности остальных ветвей государственной власти, а также в неправовых формах управления. Другими словами, под термином «исполнительная власть» стоит понимать объединение понятий «власть» и «исполнение», которые в свою очередь можно обнаружить в определении термина «государственное управление». Последнее представляет собой «деятельность по исполнению, по властному исполнению законов, включая возможность применения мер государственного принуждения»[17].

Вклад в исследование понятия «исполнительная власть» внес Ю.М. Козлов. По поводу исполнительной власти автор писал следующее: «Административное право – это та отрасль права, которая регулирует общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти (иногда ее называют административной властью), которая представляет собой одну из ветвей единой государственной власти Российской Федерации в системе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная – категория особого рода»[18].

Своя концепция определения понятия и, соответственно, сущности исполнительной власти была и у К.С. Бельского. Автор толковал данный термин в узком и широком смыслах. Так, в широком понимании исполнительную власть ученый определял как совокупность органов государственного управления, которые выстроены согласно определенной иерархии, а также наделены властными полномочиями, реализующие их с целью обеспечения благоприятной среды для жизнедеятельности общества.

А в узком смысле, под исполнительной властью понималось «право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник под контролем и ответственностью этого должностного лица»[19].

Ю.А. Тихомиров, писал о «необходимости решительно переломить старую традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были заняты преимущественно реализацией законов. Именно в этом заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наименовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление развивалось по формуле «усмотрение и целесообразность»[20]. Стоит также отметить, что, по мнению автора, работа органов по исполнению закона очень важна для государства. Ведь она представляет собой не только одну из целей функционирования государства, но еще и выступает в качестве условия оптимизации всей управленческой деятельности в целом.

С точки зрения В.Ф. Хапипова, исполнительная власть – это «важнейший вид (ветвь) власти. Задача этой власти - проводить в жизнь волю избранных или стоящих во главе государства лиц и органов, представляющих жизненные интересы тех или иных слоев общества, сословий, наций. Исполнительная власть – это власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения законов, принимаемых парламентом, т. е. законодательной властью»[21]. Также автор отмечает, что в существующей действительности значимость исполнительной власти гораздо шире тех рамок, которые устанавливает законодательство. По своей сути все структурные подразделения исполнительной власти – как в рамках всей России, так и в территориальных ее субъектах – являются удобным, практичным и всегда подстраивающимся к сложившейся реальности инструментом в осуществлении властных полномочий. Так, если наделить исполнительную власть б ́льшими полномочиями, это непременно приведет к негативным последствиям, а именно к ослаблению демократии и так неодобряемому населением усилению бюрократизма. Но в тоже время, ограничение полномочий может повлечь за собой нарушение баланса в государственной власти, а быть может и смену формы правления.

Свое определение исполнительной власти сформулировал Ю.Н. Старилов.  Под данным термином предполагалось понимать «деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции»[22]. Автор считал, что природа самой исполнительной власти заключается именно в управлении. Тема исполнительной власти в трудах Ю.Н. Старилов является детально проработанной. Обозначив определение рассматриваемого термина, ученым также были выделены характерные особенности исполнительной власти. Так, по мнению автора, наиболее существенным отличием данного правового института является тот факт, что за любые осуществляемые исполнительными органами действия непосредственно по управлению и принятию распоряжений, решений или каких-либо других властных мер, они несут ответственность. Также автор отмечал принцип планирования деятельности исполнительных органов и осуществление ими юрисдикционнной деятельности.

При этом наибольший организационный потенциал, механизмы которого всеобъемлюще и проникают вовсе сферы общественных отношений, сосредоточен в системе исполнительной власти - одной из ветвей государственной власти демократически организованной политической системы. Реальные и властные импульсы организационного воздействия, ориентированные на законодательство страны и прежде всего на ее конституцию, идут именно от структур исполнительной власти.

Рассмотрев основные подходы к определению понятия и сущности исполнительной власти, можно прийти к следующим выводам.

Во-первых, ученые признавали существование исполнительной власти в рамках теории разделения властей, которую вслед за Локком развивал Монтескье и другие.

Во-вторых, хотя не все ученые употребляли термин «исполнительная власть» в своих трудах, – кто-то считал ее синонимом «административной», «полицейской», «правительственной» властей, – все они вкладывали в данное понятие похожее значение.

В-третьих, юристы-правоведы, в основном, сводили исполнительную власть к управлению и исполнению законов, а также осознавали всю важность нормального функционирования исполнительной власти во благо процветания государства.

В-четвертых, изученные теории дают возможность определить исполнительную власть в Российской Федерации как совокупность государственно-властных полномочий, реализуемых специально учреждаемыми органами, важнейшей функцией которых является исполнение законов и иных нормативных правовых актов. Стоит также отметить, что исполнительная власть формирует жизнедеятельность в государстве.