Международно-правовая регламентация положения населения

Государство как субъект международного права характеризуется наличием двух материальных компонентов: территории и населения. Население — это совокупность индивидов, проживающих (и пребывающих) в данный момент на территории того или иного государства. Правовое положение населения определяется объемом его прав и обязанностей и возможностью их реализации.

Государство и индивид имеют взаимные права и обязанности по отношению друг к другу. Эти взаимные права и обязанности определены национальным законодательством, которое согласно Итоговому документу Венской встречи СБСЕ 1989 г. должно быть приведено в соответствие с действующими нормами международного права.

Правовые категории населения: граждане данного государства, иностранцы (имеются в виду «обычные» иностранцы, т.е. граждане других государств, не пользующиеся привилегиями и иммунитетами), лица без гражданства (апатриды). Промежуточная категория: лица с Двойным или множественным гражданством (бипатриды); входят в число граждан соответствующих государств.

Международное право, в принципе, не должно оказывать непосредственного регулятивного воздействия на положение населения, но в современном международном праве имеются договорные и обычные нормы, прямо или косвенно относящиеся к населению (институты гражданства, правовое положение иностранцев, право убежища, выдача преступников). Международное право обязывает государств предпринимать определенные действия в сфере его внутренней компетенции, в том числе принимать правовые акты, касающиеся положения населения.

В одних случаях нормы международного права устанавливают стандарты правового статуса индивида, в других — являются непосредственным основанием для возникновения субъективных прав и обязанностей. Форма воздействия международно-правовых норм на правовое положение населения в каждом государстве зависит от принятой в нем концепции соотношения внутригосударственного и международного права и понимании международной правосубъектности. В доктрине существует несколько теорий воздействия международного права на юридическую регламентацию положения населения:

1. Радикально монистическая теория: международное право непосредственно регулирует правовой статус населения. Основной тезис: индивид — это единственный субъект международного права.

2. Умеренно монистическая и умеренно дуалистическая теории: международное право может непосредственно регулировать внутригосударственные отношения и определять правовой статус населения и отдельных категорий физических лиц, если налицо подобное волеизъявление конкретных государств. Существует специальный конгломерат договорных норм, в которых участники данных международных договоров выразили желание распространить действие этих соглашений непосредственно на индивидов.

3. Последовательно дуалистическая теория: международное право не является непосредственным регулятором правового положения населения. Это объективно невозможно, поскольку международное право предназначено для регламентации межгосударственных отношений.

В современном мире наиболее распространенными являются умеренно монистическая и умеренно дуалистическая теории. Практически общепризнанно, что предоставление индивидам права доступа в международные судебные органы в качестве стороны в процессе является одним из основных доказательств возможности прямого регулирования международным правом положения населения.

Международно-правовые вопросы гражданства

Правоотношение гражданства образует основу правового статуса индивида. Гражданство — это политико-правовая связь индивида с определенным государством. Эта связь предполагает наличие взаимных прав и обязанностей. Связь между гражданином и государством имеет устойчивый характер во времени и пространстве: она не прекращается с истечением определенного времени или при пребывании гражданина на территории иностранного государства, в открытом мо-Ре или в космическом пространстве. Гражданство означает юридическую принадлежность индивида к определенному государству.

Предоставление гражданских прав в полном объеме связано с категорией гражданства. В международном праве закреплены нормы, в соответствии с которыми каждый человек имеет право на гражданство (ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 7 Конвенции о правах ребенка 1989 г.).

Приобретение гражданства может иметь место в общем и в исключительном порядке. Основной и самый распространенный способ приобретения гражданства в общем порядке — это приобретение гражданства по рождению (филиация), т.е. рождение на определенной территории от родителей-граждан определенного государства, не зависящее от волеизъявления самого индивида.

Принципы определения гражданства по рождению:

Принцип крови (ius sanguinis) — гражданство новорожденного определяется по гражданству его родителей независимо от места рождения ребенка (арабские государства, Афганистан).

Принцип почвы (ius soli) — определяющим является место рождения ребенка, а гражданство его родителей не имеет значения (США, латиноамериканские государства). Этот принцип закреплен в ст. 20 Американской конвенции о защите прав человека, в ст. 1 Закона о гражданстве Аргентины. В определенной степени принцип почвы всегда дополняется принципом крови, — как правило, в отношении детей граждан данных государств, родившихся за границей.

Синтез обоих принципов (большинство государств мира) — превалирующее значение имеет принцип крови, но если родители неизвестны или являются лицами без гражданства, то применяется принцип почвы (Индия, Франция, Великобритания, Россия, Китай — ст. 4, 5, 6 Закона о гражданстве КНР).

Вторым способом приобретения гражданства в общем порядке является натурализация (прием в гражданство). Натурализация (укоренение) — это индивидуальный прием в гражданство по просьбе заинтересованного лица. Процедура натурализации регулируется национальным законодательством, которое не должно противоречить общепризнанным принципам международного права. Как правило для натурализации необходим определенный срок проживания в данном государстве (Россия, Франция, США — пять лет, Великобритания и Норвегия — семь лет, Испания — 10 лет), знание государственного языка (США, Эстония), достижение определенного возраста (18 лет— Россия, США), определенный образовательный и имущественный ценз, наличие законных источников существования, лояльность по отношению к данному государству (Россия, США). Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. устанавливает, что срок прожития, необходимый для натурализации, не должен превышать 10 лет.

Посредством натурализации гражданство могут получить и лица без гражданства, и граждане иностранных государств. Всеобщая декларация прав человека закрепляет принцип свободы выбора гражданства (ст. 15). Натурализация — это строго добровольный акт; принудительная натурализация противоречит международному праву (в XIX в. латиноамериканские государства автоматически распространяли свое гражданство на иностранцев, долгое время проживающих на их территории).

Упрощенный порядок натурализации может быть предусмотрен не только для «семейной» натурализации. Например, Соглашение Между Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства 1999 г. закрепляет право приобретения гражданства в регистрационном порядке, предоставляемое гражданам соответствующих государств при наличии определенных условий. Аналогичные нормы содержатся и в Конвенции СНГ об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств — членов СНГ 1996 г.

Коллективная натурализация — наделение статусом граждан населения какой-либо территории в упрощенном порядке, либо предоставление в упрощенном порядке гражданства беженцам или переселенцам. Частный случай коллективной натурализации — трансферт: при передаче территории (части территории) одного государства другому население автоматически следует за территорией, т.е. граждане приобретают гражданство того государства, к которому отошла данная территория. В недавнем прошлом фактически трансферт имел место при объединении ГДР и ФРГ.

Автоматический трансферт господствовал в старом международном праве; в настоящее время трансферт корректируется правом оптации (выбора гражданства). Оптация — это добровольный выбор гражданства при территориальных изменениях: индивид по собственному желанию имеет право либо сохранить свое прежнее гражданство, либо перейти в гражданство государство, к которому отошла соответствующая территория.

Реинтеграция представляет собой восстановление в гражданстве лица, утратившего такое гражданство по какой-либо причине. Реинтеграция имеет особое значение для тех государств, в законодательстве которых предусмотрен усложненный порядок предоставления гражданства.

Утрата гражданства (денатурализация) в основном регулируется национальным законодательством. Отдельные положения об этом наличествуют и в международных договорах.

Автоматическая утрата гражданства наступает, если индивид совершает действия, которые несовместимы с гражданством данного государства. Например, в США самой типичной формой утраты американского гражданства является натурализация американского гражданина в другом государстве. В данной ситуации лицо автоматически утрачивает гражданство США (кроме этого, автоматическая потеря американского гражданства имеет место, если лицо участвует в выборах в иностранном государстве или поступает там на военную службу).

Выход из гражданства — это утрата гражданства по решению компетентного органа государства, вынесенному по просьбе заинтересованного лица. Индивид по, собственной инициативе возбуждает перед компетентными органами своего государства вопрос о своем выходе из гражданства. Порядок выхода регламентируется национальным законодательством.

Согласно Закону о гражданстве Российской Федерации 2002 г. (ст.19), выход из российского гражданства лица, проживающего на территории Российской Федерации, осуществляется на основе его свободного волеизъявления в общем порядке, а лица, проживающего вне пределов Российской Федерации, — в упрощенном порядке.

Лишение гражданства осуществляется по инициативе государства если индивид совершает действия, наносящие ущерб государству в целом, его суверенитету и безопасности. Лишение гражданства — это санкция, оно содержит в себе элемент наказания. Произвольное лишение гражданства недопустимо, такое решение может быть принято только по законным основаниям.

Во многих государствах приняты конституционные и специальные нормы относительно обязанности государства обеспечить за границей охрану законных прав и интересов своих граждан. Основой такого подхода является ст. 16 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.: «Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности». Гражданин одного государства, проживающий на территории другого, подчиняете юрисдикции государства пребывания, но при этом не теряет правовой связи с государством своего гражданства, что и проявляется в соответствующих полномочиях этого государства.

  Правовой статус бипатридов и апатридов

Бипатриды — это лица с двойным или множественным гражданством. Термин «множественное гражданство» является более точным, однако поскольку на практике в основном распространено двойное гражданство, то значительно чаще используется термин «двойное гражданство». Возникновение данного явления может быть связано с коллизией законов, по-разному решающих вопросы гражданства (например, у родителей, национальный закон которых основан на принципе крови, ребенок родился на территории другого государства, законодательство которого основано на принципе почвы). То же самое может иметь место при усыновлении, вступлении в брак и натурализации.

Двойное гражданство представляет собой усложненный правовой статус, поскольку одно лицо одновременно имеет и права, и обязанности по отношению к двум государствам (двойная дипломатическая и консульская защита, но и двойная воинская повинность). Статус бипатрида узаконен в международном праве, однако его наличие предполагает сочетание двух юридических компонентов — национального закона и международного договора.

Апатриды (лица без гражданства) — это особое правовое состояние индивида. Как правило, является следствием коллизий национальных законов о гражданстве. Это правовой статус, который характеризуется отсутствием у лица гражданства какого-либо государства. Безгражданство считается правовой аномалией, поскольку в международном праве закреплено право лица на гражданство.

Безгражданство может быть абсолютным (апатрид по рождению) и относительным (утрата гражданства). Например, рождение у родителей, государство гражданства которых придерживается принцип почвы, ребенка на территории государства, законодательство которого основано на принципе крови; вступление в брак с иностранцев женщины, национальный закон которой предусматривает в таких случаях автоматическую утрату гражданства, а национальный закон мужа не предусматривает автоматического приобретения гражданства.

Апатриды подчиняются юрисдикции того государства, на территории которого они имеют постоянное место жительства. По своему правовому положению они приравнены к иностранным гражданам, но при этом не пользуются защитой и покровительством какого-либо государства. Апатриды обладают меньшим объемом гражданских прав Л свобод, чем граждане государства пребывания (отсутствие конституционных и политических прав, лишение возможности обратиться к консульской или дипломатической защите). Как и иностранные граждане, апатриды не несут воинской обязанности, на них распространяются те же профессиональные ограничения.

В Конвенции 1954 г. подчеркивается, что у каждого апатрида существуют обязательства в отношении страны места нахождения; он должен подчиняться ее законам и постановлениям (ст. 2). Личный статус апатрида определяется законами страны его домицилия или законами страны его проживания (ст. 12). В некоторых вопросах (авторские и промышленные права, доступ к правосудию, правовая помощь) апатридам должен быть предоставлен национальный режим.

Конвенция о сокращении случаев безгражданства 1961 г. предусматривает, что лицу, родившемуся на территории государства (в том числе найденышу), должно быть предоставлено гражданство этого государства, если в противном случае такое лицо может стать апатридам; утрата гражданства в связи с изменениями в личном статусе быть связана с условием получения нового гражданства; лишение гражданства не может иметь места, если это может привести к безгражданству (ст. 1,2). Государство не вправе лишать никакое лицо или группу лиц их гражданства по расовым, этническим, религиозным или политическим основаниям (ст. 9).

Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. содержит положения, направленные на сокращение случаев безгражданства. Например, государство-участник может разрешить лицу выход из своего гражданства только в том случае, если это не приведет к утрате лицом гражданства вообще.

Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. отражает общую тенденцию к сокращению случаев безгражданства. Российская Федерация поощряет приобретение российского гражданства апатридами (ст. 4). Российское гражданство ребенка не может быть прекращено, если в результате этого он станет лицом без гражданства.