Соотношение права ЕС и права вто в сфере внешней торговли

Используя свой экономический потенциал, ЕС поощряет свободную торговлю в мире, активно участвуя в деятельности Всемирной торговой организации (ВТО) и защищая правомерность ее норм.

По правилам ВТО, регулирующим только торгово-экономические вопросы, прописанным на 47 тыс. страницах различных документов, в настоящее время сотрудничают 159 стран мира (на 1 мая 2014 г.).

Своим появлением ВТО обязана Генеральному соглашению по тарифам и торговле, которое вступило в силу 1 января 1948 г. Это многостороннее соглашение до 1994 г. служило в то же время институциональной основой многостороннего торгового сотрудничества. В ходе многосторонних торговых переговоров (раундов) ГАТТ оно было дополнено рядом документов, которые вместе с ГАТТ образовали правовую систему. Важнейшим результатом восьмого раунда переговоров (Уругвайского), завершившегося в Марракеше (Марокко) 15 апреля 1994 г., стало принятие Соглашения о создании ВТО. Новым в ВТО по сравнению с ГАТТ является то, что государство – член ВТО не может не участвовать в соглашениях, составляющих часть пакета документов, формирующих систему ВТО: обязательные для всех членов ВТО многосторонние торговые соглашения.

Сегодня ВТО представляет собой не только систему взаимосвязанных и обязательных международных соглашений по вопросам международной торговли, но еще и институт, создающий общие институциональные рамки для осуществления торговых отношений между ее членами в вопросах, относящихся к соглашениям и к связанным с ними правовым документам.

ВТО реализует и управленческую функцию по организации переговоров между ее членами по вопросам многосторонних торговых отношений, что позволяет ей позиционировать себя как многостороннюю торговую систему, развивающуюся в направлении качества, стабильности, предсказуемости предпринимательства при развитии международной торговли в условиях справедливой конкуренции.

Эта международная торговая организация не сориентирована на создание наднациональных международных органов, но функционирует как постоянно действующая и обладает очень большими полномочиями, особенно в рамках процедур по разрешению споров. И хотя Секретариат ВТО, базирующийся в г. Женеве (Швейцария), при наличии 650 штатных сотрудников не принимает решений в отличие от подобных органов других международных организаций, поскольку эта функция возлагается на сами страны-участницы, он является эффективным модератором и аналитическим центром. Разъясняя правила ВТО, обеспечивая правовую помощь в процессе разрешения споров, консультируя правительства стран, Секретариат ВТО, по точному замечанию доктора экономических наук, профессора А.Н. Митина, как бы воплощает в себе признаки наднационального координатора[39].

То, что нормы ВТО создают права и обязанности для государств – членов ВТО, – бесспорный факт. Более сложным является установление того, обладают ли нормы ВТО совокупностью признаков прямого действия: интегрированы ли они во внутренние правовые системы государств-членов, создают ли они правовые последствия для частных лиц и обеспечены ли они защитой национальных судов?

ЕС, равно как Япония и США (члены ВТО, на которые приходится львиная доля мировой торговли), придерживается подхода, согласно которому на его территории Соглашение ВТО не имеет прямого действия, и частные лица не вправе основывать в судах свои требования на нормах ВТО[40]. Такое заявление содержится в актах, на основании которых данные члены ВТО признали обязательность Соглашения ВТО, а также сопутствующей судебной практике[41].

В ЕС прямое действие Соглашения ВТО исключено решением Совета ЕС о его ратификации. Данному решению предшествовала обширная практика Суда Европейского союза (далее – Суд ЕС) по толкованию и применению ГАТТ, предшественника Соглашения ВТО.

Как и Соглашение ВТО, ГАТТ не определяет свой статус во внутреннем праве договаривающихся сторон. Таким образом, с первого же процесса, затрагивавшего нормы ГАТТ, перед Судом ЕС встали следующие вопросы:

a) имеют ли нормы ГАТТ как таковые статус норм национального права без необходимости их трансформации в нормы внутреннего законодательства (так называемый вопрос непосредственного применения (direct application));

b) если нормы ГАТТ обладают свойством непосредственного применения, могут ли частные лица ссылаться на них в суде для отстаивания своих прав (так называемый вопрос прямого действия (direct effect))?

В отношении непосредственного применения ГАТТ следует отметить, прежде всего, то, что в целом Суд ЕС последовательно признает за нормами международного права статус норм непосредственного применения.

Суд ЕС исходит из монистической концепции взаимодействия международного и внутригосударственного права, согласно которой международное право становится составной частью внутреннего правопорядка непосредственно, без необходимости его дополнительной трансформации в нормы внутреннего законодательства.

С одной стороны, приверженность монистической концепции вызвана политическими соображениями: необходимостью гарантировать обязательность и приоритет европейского права перед нормами внутреннего законодательства стран – участниц ЕС. Ведь право ЕС в принципе является международным правом[42]. С другой стороны, признание того, что международное право является составной частью национальной правовой системы, направлено на обеспечение верховенства права и выполнение всеми странами – участницами ЕС, а также самим Евросоюзом своих международно-правовых обязательств[43].

ГАТТ не стал исключением. Согласно Суду ЕС ГАТТ непосредственным образом налагает обязательства на ЕС и государства-члены ЕС без необходимости его трансформации в право ЕС и, таким образом, является составной частью правопорядка государств-членов ЕС[44]. Тем не менее, признав непосредственное применение ГАТТ, Суд ЕС в то же время отказал данному соглашению в прямом действии[45]. Как подчеркивают И. Гудков и Н. Мизулин это случилось несмотря на то, что Суд ЕС признает прямое действие как права ЕС, так и прочих международных договоров[46].

Принимая решение по делу 21-24/72, свой подход Суд ЕС мотивировал тем, что положения ГАТТ являются весьма гибкими и во многих случаях допускается отступление от них. "Соглашение (ГАТТ-1947), которое, согласно его преамбуле, основывается на принципе переговоров, проводящихся на основе "взаимных и обоюдовыгодных договоренностей", характеризуется значительной гибкостью его положений, в особенности тех, которые касаются возможностей неисполнения [его требований], мер, которые могут приниматься в ситуациях возникновения исключительных трудностей и урегулирования конфликтов между договаривающимися сторонами". В этом же решении Судом ЕС была описана система разрешения споров ГАТТ и указано на то, что каждая договаривающаяся сторона имела возможность приостановления действия обязательств или уступок (преференций). Такие меры могли быть приняты после консультаций с иными договаривающимися сторонами или без предварительных консультаций в случае срочной необходимости (во избежание серьезного ущерба предприятиям договаривающейся стороны).

Аналогичный подход применялся Судом ЕС и в других делах, где рассматривался вопрос о применении норм ГАТТ. Аргументация, использованная в деле International Fruit, была повторена Судом ЕС в делах Schlueter[47] и SAMI[48] при рассмотрении преюдициальных запросов о толковании, в которых поднимался вопрос о соотношении норм права ЕС и соглашений ГАТТ. Суд ЕС также указывал, что "правила, содержащиеся в ГАТТ, регулируют лишь отношения Сообщества с иными договаривающимися сторонами и не могут применяться внутри самого Сообщества" (дело SIOT)[49].

Суд указывал, что в силу отмеченных им особенностей ГАТТ возможность прямого применения норм этого соглашения противоречила бы духу, общей структуре и положениям ГАТТ (дела Germany v. Council[50] и Chiquita Italia[51]). Подобный подход был сохранен Судом ЕС и после 1994 г., когда Соглашение ГАТТ-1947 было заменено комплексом соглашений ВТО.

В отношении ВТО наиболее известным является дело Суда ЕС Portugal v. Council[52]. Это дело также называют "делом о португальском текстиле" (Portugese textiles case), поскольку в нем Португалия ставила вопрос о правомерности либерализации институтами ЕС условий импорта на его территорию текстиля из Индии и Пакистана. В постановлении Суда ЕС подробно описаны причины невозможности отмены акта ЕС на основании его противоречия нормам ВТО. Так, Суд ЕС указал, что "нормы ГАТТ не имеют прямого действия, и частные лица не могут ссылаться на них в судах". И хотя "соглашения ВТО... значительно отличаются от положений ГАТТ-1947, особенно по причине усиления в них системы гарантий и механизма разрешения споров", Суд ЕС не может рассматривать их как нормы прямого применения в силу нескольких обстоятельств.

Первым таким обстоятельством является свобода усмотрения политических институтов ЕС, сохранение которой необходимо для надлежащего представления интересов Европейского союза в рамках ВТО. Суд ЕС, указав, что "в системе, основывающейся на этих соглашениях [ВТО], важное значение имеют переговоры между сторонами", сделал вывод о том, что "предъявление требования к судебным органам воздерживаться от применения норм внутреннего права, не соответствующих соглашениям ВТО, имело бы своим следствием лишение законодательных или исполнительных органов договаривающихся сторон возможности (предоставляемой нормами ВТО) заключать путем переговоров соглашения, в том числе имеющие временный характер". "Подход, согласно которому функция обеспечения соответствия права Сообщества этим нормам (соглашений ВТО) переходит полностью к судебным органам, – решил Суд ЕС, – лишил бы законодательные или исполнительные органы Сообщества свободы маневра, которую имеют аналогичные органы торговых партнеров Сообщества"[53].

Вторым обстоятельством, которое учитывал Суд ЕС при отказе в прямом применении норм ВТО, является отсутствие взаимности. По мнению Суда ЕС, "некоторые договаривающиеся стороны, являющиеся наиболее значимыми торговыми партнерами Сообщества, установили, исходя из предмета и цели соглашений ВТО, что содержащиеся в них нормы не могут служить основанием для отмены их судебными органами норм их внутреннего права", поэтому "отсутствие взаимности в этом вопросе со стороны торговых партнеров Сообщества, в отношении соглашений ВТО, которые основываются на "взаимных и обоюдовыгодных договоренностях"... может привести к не единообразному применению норм ВТО"[54].

Наконец, Суд ЕС указал, что в системе ВТО отсутствует безусловное требование того, чтобы внутренний правопорядок ее членов полностью отвечал нормам ВТО, и обозначил, что "соглашения ВТО, толкуемые в свете их предмета и цели, не определяют соответствующих юридических средств, которые обеспечивали бы их добросовестное применение внутри правопорядков договаривающихся сторон"[55].

В иных делах, рассмотренных Судом ЕС, этот подход получил развитие. В деле Omega Air Суд ЕС допустил применение в рамках ВТО мер, не отвечающих требованиям организации, и прямо указал, что "разрешение споров, касающихся права ВТО, основывается частично на переговорах между договаривающимися сторонами. Такое решение, как отмена противоправных мер, действительно рекомендуется правом ВТО, однако допускаются и другие решения, например урегулирование, уплата компенсации или приостановление уступок"[56].

При рассмотрении отдельных соглашений ВТО Суд ЕС также указывал, что в правовой системе ЕС они по общему правилу не имеют прямого действия и не предоставляют частным лицам прав, подлежащих судебной защите, например, в таком контексте упоминались Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) (дело Dior and others) и Соглашение по техническим барьерам в торговле (ТБТ) (дело Netherlands v. Parliament and Council)[57].

Доктор юридических наук, профессор Г.М. Вельяминов, комментируя соотношение права ЕС и права ВТО, пишет: "Что касается основополагающего для правовой системы ВТО и для регулирования всей мировой торговли Марракешского пакета 1994 г., состоящего из более 50 соглашений, то во избежание дальнейших кривотолков Европейский союз (равно как и США) в процессе их принятия ясно заявил, что эти соглашения не будут иметь прямого действия. Такое заявление само по себе – наглядное свидетельство зависимости прямого действия от воли государств, участвующих в договоре"[58].

В заключение сказанного можно сформулировать следующие выводы.

Общая торговая политика, наряду с аграрной и транспортной, является одной из трех общих политик Европейского союза с момента его создания – с 1 января 1958 г., когда вступил в силу Римский договор об образовании Европейского экономического сообще­ства. Впоследствии общая торговая политика была распространена на сферы действия Договоров ЕОУС и Евратом.

Последнее десятилетие прошлого века придало новый импульс развитию внешнеторгового регулирования в Сообществе. Создание Европейского союза, подготовка к его дальнейшему расширению, достижение целей единого рынка, практическое формирование экономического и валютного союза в сочетании с внешними факторами, такими как создание ВТО и изменение общей политической ситуации в мире, привели к существенному обновлению нормативно-правовой базы общей торговой политики ЕС. Торговое право в большей степени стало соответствовать нормам и принципам международного торгового права. Появились новые нормативные акты в области импортного регулирования, квотирования, антидемпинговой защиты, противодействия торговым барьерам в третьих странах, предоставления торговых льгот развивающимся странам. Существенно расширилась система международных торговых соглашений ЕС, в том числе за счет соглашений со странами, образовавшимися после распада СССР.

В настоящее время торговое право является одной из наиболее динамично развивающихся отраслей права ЕС. Основные тенденции развития внешнеторгового регулирования заключаются во все большей либерализации мировых товарных рынков, усилении роли международных организаций, в особенности ВТО, укреплении позиций интеграционных объединений в мировой торговле. Эффективное и продуманное правовое регулирование внешней торговли позволяет Европейскому союзу следовать вышеназванным тенденциям и, при этом, несмотря на кризисные явления в экономике, оставаться одним из лидеров на мировой торговой арене.