Раздел 3 «Органы исполнительной власти»

 

Мицкевич Л.А.

 

Соотношение некоторых понятий в конституционном и административном праве [127]

 

Конституционное право РФ как ведущая отрасль права России закрепляет и регулирует общественные отношения, обеспечивающие организационное и функциональное единство общества как целостной социальной системы [128].

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений, связанных с деятельностью одной из ветвей государственной власти – исполнительной власти. Отношения эти по своему характеру являются государственно-управленческими, в них непосредственно выражается государственный (публичный) интерес, государственная управляющая воля [129].

Одним из основных понятий, как для конституционного, так и для административного права является понятие государственного органа, в том числе понятие органа исполнительной власти.

В конституционном праве под государственным органом понимается составная часть единой системы органов государственной власти, являющаяся гражданином или коллективом граждан, наделенными государственно-властными полномочиями, уполномоченными государством на осуществление его задач и функций и действующими в установленном государством порядке[130]. При этом отмечается, что государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать “совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения”[131]. Таким образом, другим, очень важным понятием для характеристики органа государства в отличие от любой другой организации является понятие компетенции.

Административно-правовое определение органа исполнительной власти исходит, прежде всего, из того, что это орган государства, являющийся органичной частью единой системы исполнительной власти, обладающий определенным правовым статусом, действующий от имени государства, имеющий организационную структуру, наделенный компетенцией (государственно-властными полномочиями), имеющий подзаконный характер, свои собственные формы и методы деятельности[132].

Как можно увидеть, данные подходы к определению органа государства имеют много общего (указание на то, что это – часть государственного аппарата, признак обладания государственно-властными полномочиями, осуществление задач и функций государства и др.).

Вместе с тем существенные различия обнаруживаются в том, считать ли органом государства не только коллективные образования, но и индивидуальных субъектов права – физических лиц. В конституционном праве органами признаются как коллективные образования, так и отдельные граждане, обладающие вышеперечисленными признаками. К таковым относится, например, Президент Российской Федерации[133].

Административно-правовая наука считает органами государства только коллективные образования, выделяя такой признак органа, как наличие собственной организационной структуры.

Индивидуальные субъекты административного права, обладающие государственно-властными полномочиями, называются лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации или государственные должности государственной службы[134]. Так, в соответствии со ст.1 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 5 июля 1995 г. к государственным должностям категории “А” относятся должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, министры, судьи и др.)

Орган в отличие от индивидуального субъекта – физического лица – является структурно организованным, он состоит из структурных подразделений, которые, в свою очередь, состоят из должностей, все это находит правовое закрепление в положении об органе (или в другом компетенционном акте), а также в штатном расписании. Этот момент представляется достаточно важным в характеристике органа государства, поскольку позволяет обогатить правовые представления положениями науки управления и теории организации. С этих позиций не вызывает сомнения, что орган государства представляет собой конкретную разновидность организации, теория же организации нашла достаточное освещение в исследованиях как российских, так и зарубежных ученых (Ф. Тэйлор, А. Файоль, М. Вебер, А.А. Богданов).

Организационная структура понимается не просто как состав (совокупность) подразделений, из которых состоит орган, но и, что очень важно, включает в себя схему распределения между ними функций и полномочий, а также систему (формы) взаимоотношений (взаимодействия) этих подразделений. Организационная структура органа предопределяется тем, какие задачи и функции возлагаются на данный орган, для каких целей он создан. Рациональная структура должна обеспечить максимальную эффективность его работы, нерационально организованная структура отрицательно сказывается на функционировании органа, что влечет негативные последствия для работы всего государственного аппарата.

Кроме содержательного, управленческого значения таких категорий как “структура” органа, следует отметить и правовой аспект этого понятия. Речь идет, в частности, об употреблении данного термина в законодательстве. Известные конституционные положения о том, что Президент Российской Федерации утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, Государственная Дума посчитала не поддающимися однозначному толкованию и обратилась с запросом в Конституционный Суд РФ. Это обстоятельство вызвано тем, что обычно термин “структура” применяется в отношении конкретной организации или органа и характеризует его внутреннее устройство, когда же речь идет о совокупности органов, связанных организационным или функциональным единством, употребляется термин “система”. Таким образом, относительно всех органов исполнительной власти в их единстве, взаимосвязи, можно употреблять термин “система”, структура же этой системы есть совокупность этих органов, схема распределения между ними полномочий и функций, но тогда это не “структура федеральных органов исполнительной власти”, а структура системы федеральных органов исполнительной власти. Конструкция “структура федеральных органов исполнительной власти” воспринимается с традиционных позиций науки управления как внутренняя организация каждого конкретного органа исполнительной власти, то есть его внутренняя структура.

Столь же важно однозначное понимание структуры органа и для правотворческой и правоприменительной практики субъектов Российской Федерации, поскольку это связано с распределением полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти.

В соответствии с п.7ст. 44 Закона Российской Федерации “О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации” к компетенции краевого, областного Совета народных депутатов относилось утверждение схемы управления краем, областью, структуры органов краевой, областной администрации и положений о них. В практике деятельности органов государственной власти Красноярского края известен случай, когда краевой Совет не утвердил предложенную администрацией структуру ее органов, поскольку в проекте содержался только перечень органов администрации, но не были предусмотрены остальные элементы, входящие в понятие “структура”, а именно, схема распределения полномочий, функций и взаимоотношений между ними.

Вопрос о структуре органа исполнительной власти неоднократно становился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, исследующего соответствие Конституции РФ норм уставов субъектов РФ, определяющих взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации[135].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что существенным признаком, отличающим орган государства (как коллективное образование) от индивидуальных субъектов права (например, физических лиц, занимающих государственные должности, в том числе, государственных служащих) является наличие собственной организационной структуры. Поэтому отнесение к органам государства граждан исключает из характеристики органов государства весьма важный признак – наличие внутренней структуры, которая является сущностной чертой любой организации.

Следующим очень важным признаком органа государства является наличие государственно-властных полномочий, которые составляют “стержень” компетенции[136].

В науке конституционного права и, соответственно, в законодательстве компетенция понимается традиционно как совокупность (сумма) предметов ведения и полномочий. В 80 годы в государствоведении развернулась дискуссия по данному вопросу, представители науки административного права (Б.М. Лазарев, И.Л. Бачило, М.И. Пискотин и другие), применяя к правовым понятиям положения новейшей теории управления, предложили характеризовать сущность компетенции не только с позиций наличия властных полномочий, но и с позиций содержания той деятельности, которой занимается субъект управления. С этой точки зрения компетенция – не просто сумма разнопорядковых элементов (предметов ведения и полномочий), но целостное образование (система), состоящее из полномочий по определенному кругу вопросов, а еще точнее, из полномочий по осуществлению конкретных функций. Хотя функции не относят обычно к юридическим явлениям, в последнее время все чаще в компетенционных актах появляются разделы или статьи, озаглавленные как “ Задачи и функции …” или “Функции и полномочия…”. Таким образом, в нормативном акте происходит достаточно полное описание компетенции как целостного явления, в котором находит свое отражение и содержательный, и юридический аспект.

Иной подход к правовому закреплению компетенции как суммы предметов ведения и полномочий может вызвать определенные трудности, связанные, например, с их разграничением. При системном подходе у каждого органа образуется своя собственная компетенция, состоящая из функций и полномочий по их выполнению, ее полное описание для каждого органа и составляет, таким образом, сущность разграничения. При ином подходе считается, что следует разделить отдельно предметы ведения и отдельно – полномочия. Но предметы ведения – это области общественной жизни, например, государственная собственность, финансы, общественный порядок, государственная граница и т.д. В таком случае, представляется, можно говорить лишь о разграничении конкретных объектов (предприятий, участков границы, территорий).

Разграничение полномочий не в рамках компетенции тоже представляется трудно выполнимым, если речь идет просто о полномочиях, таких как “право контролировать…”, “право утверждать…”, “право согласовывать, направлять, контролировать…” и т.д. Очевидно, что абстрактное полномочие, не продолженное указанием на функцию, по поводу которой оно предоставляется, невозможно ни описать, ни разграничить. Иное же описание – полномочия по определенному кругу вопросов - и составляет сущность системного подхода к определению компетенции. 

Весьма плодотворным для данной проблемы является подход, при котором предлагается не просто описывать полномочия по осуществлению ряда функций, но и расчленять их на подфункции, действия и операции, “накладывая” на каждую сферу общественной жизни как на объект деятельности органов исполнительной власти определенную функцию, описывая ее через призму общих и специальных полномочий по ее осуществлению.[137]

Рекомендации по классификации функций, способам юридического закрепления полномочий (“компетенционно-рамочный, закрытый, открытый перечень, перечень с допущением других нормативно-установленных полномочий), предлагаемые учеными-административистами [138], способствуют совершенствованию статутных актов с точки зрения не только юридической техники, но и их содержания.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что исследование понятий, используемых в различных отраслях права (в частности, в конституционном и административном праве), их сопоставление и объяснение, может служить способом не просто взаимного обогащения научных представлений, преподавания учебного материала, но и основой для выработки рекомендаций по совершенствованию практики подготовки статутных нормативных актов как на уровне федеральных органов, так и в субъектах Российской Федерации.

 

Мицкевич Л.А.

 

О правовой природе и признаках органа государства [139]

 

Афоризм, выведенный в заголовок данной статьи, призван обратить внимание на значение для практики рассмотрения споров с участием органов государства тех теоретических положений, которые характеризуют правовую природу и признаки органа государства и, в первую очередь, органа исполнительной власти как наиболее часто встречающегося участника споров, вытекающих из административно-правовых отношений.

В обоснование данного тезиса могут быть положены следующие основные доводы, которые сделаны на основе анализа судебной практики рассмотрения споров, возникающих из публичных правоотношений. 

Во-первых, определение природы органа государства позволяет не только лучше понять сущность этого публично-правового явления, но и применить теоретические конструкции для разрешения спора в наиболее сложных случаях, когда необходимо определить, является ли то или иное образование (учреждение, институция), выступающее в качестве одной из сторон спора, органом государства. К примерам таких споров могут быть отнесены споры о налогообложении, в частности, о льготах по налогообложению, установленных для органов исполнительной власти и используемых различными субъектами, прямо не включенными в систему органов исполнительной власти, но названными органами государства и осуществляющими государственно-властные полномочия.

Во-вторых, обращение к теоретическим положениям необходимо в случаях, когда обжалуются нормативные и ненормативные акты органов государственной власти и местного самоуправления. Для того, чтобы определить природу обжалуемого акта, следует выяснить, принят ли данный акт органом государства и именно поэтому является актом, или акт принят другим субъектом по поручению органа государства.

В-третьих, теоретические конструкции могут помочь в решении вопроса о природе деятельности образований (организаций, учреждений), непосредственно в качестве органов государства не названных, но осуществляющих делегированные государственно-властные полномочия.

В-четвертых, признаки органа государства должны быть исследованы при решении вопроса о том, является ли то или иное лицо государственным служащим, поскольку разнообразные льготы, компенсации, особые условия пенсионного или медицинского обеспечения и т.д. установлены именно для государственных служащих, занимающих должности государственной службы в органах государства.

В-пятых, природа органа государства должна быть установлена и в тех случаях, когда выясняется законность или противоправность применения мер государственного (в частности, административного) принуждения должностными лицами.

В-шестых, большую группу дел составляют споры, связанные с передачей органам местного самоуправления государственных полномочий, в таких спорах также необходимо определять основные характеристики и признаки органа государства, к которым и относится наличие государственно-властных полномочий.

Этот далеко не полный перечень, отражающий типичные для практики правовые споры последних лет, позволяет судить о потребностях судебной практики в теоретической разработке и последующем правовом регулировании конструкции органа государственной власти, в первую очередь, органа исполнительной власти. Представляется логичным в данной статье вначале описать терминологические разногласия (разночтения) по данной проблеме, затем охарактеризовать определение и признаки органа исполнительной власти (как государственного органа), а далее проанализировать то, каким образом те или иные признаки могут и должны быть использованы при рассмотрении типичных споров, вытекающих из административных правоотношений.

Понятие органа исполнительной власти является одним из центральных понятий как для административного права, так и для государствоведения в целом. Вместе с тем, несмотря на значимость этого явления, в научной литературе существует не так много исследований, посвященных данной проблеме.

 Законодатель не предлагает формулировки органа исполнительной власти. Следует отметить, что и в специальной литературе отсутствуют однозначные формулировки, характеризующие орган исполнительной власти.

В качестве примеров могут быть приведены некоторые определения органа исполнительной власти, предлагаемые учеными-административистами.

 Одно из наиболее полных определений органа исполнительной власти было предложено учеными Института государства и права РАН: «Орган исполнительной власти - самостоятельная структурная часть государственного аппарата, входящая в систему исполнительных органов государственной власти, предназначенных для осуществления государственного управления в целях практической реализации законов и организации их исполнения, и наделенная определенной компетенцией (государственно-властными полномочиями)»[140].

Авторы другого учебника Габричидзе Б.Н. и Чернявский А.Г. предлагают следующее определение: «Орган исполнительной власти – составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности»[141].

Неоднозначность данного понятия прослеживается, в первую очередь, в терминологии. Так, категории «орган исполнительной власти», «государственный орган» вслед за новым законодательством применяются в административном праве в совершенно определенном смысле, в гражданском, гражданско-процессуальном и арбитражно-процессуальном законодательстве употребляются как синонимы разнообразные термины: «государственные органы» (ст.1069 ГК РФ, ст. 47 ГПК РФ), «органы государственной власти» (ст. 46 ГПК РФ), «государственные и иные органы (ст.189 АПК РФ), применяется термин «административные органы» (ст. 207 АПК РФ), в то время, как в административном законодательстве органы, привлекающие к административной ответственности, называются юрисдикционными органами. Термин «административные органы» вообще не применяется в теории административного права и в административном законодательстве. В последнее время появились предложения (но это только предложения) отдельных ученых о введении термина «административные органы». Появляется и новая терминология, так, Конституционный Суд РФ совершенно обоснованно применяет пришедший к нам из зарубежного права термин «орган публичной власти», объединяя в одно понятие органы государственной власти и органы местного самоуправления (Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 N 1-П).

Представляется, что нет необходимости доказывать целесообразность унифицированного применения терминов, обозначающих органы государственной власти, в том числе, органы исполнительной власти. В первую очередь, следует определиться с соотношением понятий "орган государственной власти" и "государственный орган". В специальной литературе на основании толкования нормативных актов, выделяют два основных подхода к этому соотношению.

При первом подходе эти понятия считаются тождественными, так, например, из этой позиции исходили депутаты Государственной Думы, формулируя запрос в Конституционный Суд РФ[142]. Не делает различий между этими терминами и ряд законов. Например, в ст. 46 ГПК РФ говорится об органах государственной власти как об участниках процесса, а в ст. 47 ГПК РФ они же называются государственными органами.

При втором подходе данные понятия считаются не тождественными друг другу, но в этом случае также возможны два варианта толкования.

Во-первых, буквальное толкование позволяет предположить, что органы государственной власти отличаются от государственных органов тем, что это органы власти, т.е., именно они обладают государственно-властными полномочиями, а государственные органы – нет. Но на этот аргумент сразу же следует возражение о том, что сущность самого государственного органа (органа государства) состоит в том, что он обладает государственно-властными полномочиями, именно в этом проявляется властный характер государственной деятельности. Следовательно, этот подход вызывает серьезные сомнения.

Во-вторых, можно предположить, что различение органов государственной власти и просто государственных органов позволяет отграничить органы, принадлежащие к той или иной ветви государственной власти, от иных государственных органов, не отнесенных к конкретной ветви власти (счетные палаты, избирательные комиссии, прокуратура и т.п.) Думается, что в настоящее время именно эта позиция находит отражение в большинстве актов публично-правового характера, в которых термин «органы государственной власти» означает принадлежность к определенной ветви власти, а остальные органы определяются как «иные государственные органы». В частности, именно по такому пути идет законодательство о государственной службе (например, ФЗ от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Следовательно, понятие «органы государства» шире понятия «органы государственной власти», на что и указывают формулировки законов «и иные органы государства».

Представляется необходимым остановиться также на соотношении понятий «органы исполнительной власти" и "органы государственного управления", либо «органы власти и управления». Казалось бы, что этот вопрос уже не актуален, органы власти и управления остались в прошлом, в истории Советского государства. Однако периодически в современных решениях и определениях судов, в обобщениях судебной практики иногда возникают вновь термины «органы власти и управления»[143]. Поэтому представляется целесообразным провести краткий исторический экскурс.

До принятия Конституции РФ 1993 г., существовали исполнительно-распорядительные органы, подчиненные полновластным Советам народных депутатов. Эти Советы всех уровней вместе с исполкомами назывались устойчивым словосочетанием "органы власти и управления". Хотя в тот период существовали определенные дискуссии, все же в целом можно говорить о том, что Советы считались органами власти, а исполнительно-распорядительные органы - органами государственного управления. После принятия Конституции РФ 1993 г. произошла не просто терминологическая, но сущностная замена подчиненных представительной системе органов государственного управления на независимые органы самостоятельной системы исполнительной власти. В связи с этим в конце 1993 - начале 1994 г.г. во все акты, посвященные данным органам, были внесены изменения, благодаря которым слова "органы государственного управления" были заменены на слова "органы исполнительной власти". Однако в конце 90-х годов в законах и иных нормативных актах вновь стали появляться термины "органы, осуществляющие государственное управление", а также "государственные органы управления…" с указанием сферы их деятельности: образование, государственные резервы, охрана труда и т.д. В принципе, эти выражения можно посчитать юридически достаточно корректными, поскольку, строго говоря, речь идет не об органах государственного управления, а о том, что эти органы осуществляют государственное управление. Вместе с тем, эти тонкости не всегда могут быть замечены авторами законопроектов[144] и авторами судебных решений и их обзоров, и в этих актах, а также в судебных решениях появляются вновь термины "органы власти и управления" или даже "органы государственного управления". Как уже указывалось, это наименование не соответствует ни правовой природе, ни юридически корректному названию органов исполнительной власти. Указание в научной и учебной литературе на то, что кроме органов исполнительной власти функции государственного управления осуществляют и другие органы (учреждения) совершенно справедливо, но вызывает сомнения сделанный на этой основе вывод о правомерности употребления понятия "органы государственного управления".[145] Представляется, что это явление вполне адекватно может быть отражено словами, употребляемыми в законодательстве: "органы, осуществляющие государственное управление". Тем более, что кроме органов, не являющихся органами исполнительной власти, функции (полномочия) по осуществлению государственного управления могут быть переданы органам местного самоуправления, государственным учреждениям, негосударственным формированиям и т.д. В таком случае достаточно корректно было бы говорить в целом о "субъектах, осуществляющих государственное управление". Именно по такому пути идут, например, в Германии, где кроме органов исполнительной власти (это понятие имеет специальный смысл, показывая место органов в системе разделения властей) употребляются понятия "субъекты государственного управления или административные учреждения".

Научные дискуссии велись не только по поводу определения органа государства, но и по поводу отдельных признаков органа государства. В частности, широко обсуждался вопрос о первых (ключевых) словах, с которых начинается определение органа. А.И. Ким отмечал, что определение государственного органа как части государственного аппарата не добавляет понимания его сущности, поскольку далее в учебной литературе государственный аппарат определяется как совокупность органов. Следовательно, "следствие, каким является государственный аппарат, принимается за источник проявления его основы, каким является орган государства"[146]. Поиски термина, отражающего сущность органа государства, привели к появлению различных предложений (образование, институция, коллектив людей, политическое учреждение и т.п.) Научные дискуссии не закончены до сих пор, но для практических целей можно было бы предложить универсальный термин «организация». Понятие организации сразу позволяет выделить признаки, присущие всем организациям и, следовательно, объединяющие все организации, с одной стороны, и признаки, отличающие орган государства от иных видов организаций, с другой стороны. Так, внутренняя структура, штаты, формы и методы деятельности и т.п. признаки есть у любой организации. А принадлежность к государственному аппарату, наличие государственно-властных полномочий, а также отнесение к той или иной ветви государственной власти отличает органы государства от иных организаций.

Орган - это конкретная разновид­ность организации, а именно та ячейка (элемент) организации, которая выступает вовне от имени всей организации и образуется для осуществле­ния самоуправления, внутреннего упорядочения данной организации. Само слово орган - от греческого "organon ", что означает" орудие, инструмент чего-либо. Следовательно, каждый орган государства - это не просто его часть, а орудие, инструмент. Орган исполнительной власти - это вид органа государства, инструмент, созданный с определенной целью – осуществлять государственное управление.

Органы исполнительной власти - один из видов органов государства, следовательно, им присущи все черты, характеризующие государственные органы. Традиционно к таким чертам относились следующие характерные признаки:

1) орган является частью государственного аппарата;

2) орган выступает от имени и по поручению государства;

3) орган обладает государственно-властными полномочиями (наличие собственной компетенции);

 4) внутренняя организационная структура;

5) специфические формы и методы деятельности[147].

Кроме того, в качестве факультативных признаков добавлялись территориальный масштаб деятельности и закрепление правового положения органа в нормативных актах (для конституционного статуса - закрепление в конституционных нормах). Последний признак, являющийся факультативным в прежние времена, в теории правового государства выдвигается на одно из первых мест. Только тогда орган может быть определен как орган государственной власти, если он обозначен в качестве такового в конституционных (уставных) нормах. Этот тезис связан с конституционными положениями ст. 3 Конституции РФ: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону». В ФКЗ «О судебной системе» говорится: «Судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия». Как можно увидеть, это вопрос вновь возвращает нас к обсуждению соотношения понятий «органы государственной власти» и «государственные органы». Органы государственной власти учреждаются в конституционном порядке, в свою очередь, в установленном законом порядке они могут учреждать иные государственные органы.

Закрепление в нормах права кажется само собой разумеющимся и не подлежащим обсуждению, поскольку это требование легитимности деятельности любого властвующего субъекта. Вместе с тем, в практике государственного строительства в России этот вопрос не получил однозначного решения. В частности, речь идет о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти. В Конституции РФ говорится о праве федеральных органов создавать свои территориальные органы. Открытым оставался вопрос о том, являются ли эти территориальные органы органами исполнительной власти или только структурными частями (подразделениями) федеральных органов. Правовое регулирование и практика склонились ко второму варианту, то есть, чтобы называться органами исполнительной власти, органы должны быть прямо обозначены как таковые в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов РФ. В результате возникает неожиданная ситуация: органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти, сами таковыми не являются (это органы других органов, но не самой исполнительной власти, это совсем иной правовой статус, не позволяющий, например, издавать акты, обязательные для исполнения). В то же время субъекты РФ наделены правом создавать систему исполнительной власти, состоящую из высшего органа исполнительной власти и других органов исполнительной власти субъекта РФ. Значит, создаваемые органами исполнительной власти субъекта органы являются полноценными органами исполнительной власти. Такая парадоксальная ситуация стала возможной в том числе и потому, что не был четко обозначен признак органа исполнительной власти - в каких именно нормах он должен быть закреплен.

Именно поэтому при установлении природы того или иного органа государства суды, в первую очередь, должны исследовать легальные (официальные) основания его учреждения.

Особенности правового режима деятельности органов государства состоят не только в строгих требованиях к легальности их создания. Принцип правового государства «разрешено все, что не запрещено», относится к гражданам и их объединениям. Для органов государства действует иной принцип: "запрещено все, что не разрешено".

Анализ перечисленных признаков государственного органа позволяет провести разграничение всех приведенных выше признаков органа. Часть признаков характеризует положение государственного органа как части (элемента) государственного аппарата. В частности, это такие признаки как то, что орган является частью государственного аппарата, осуществляет публичный интерес, участвует в реализации задач и функций государства, образуется государством, регламентируется правовыми нормами. Другая часть признаков направлена, образно говоря, "внутрь" органа, характеризует его как организованную систему, состоящую из элементов: наличие внутренней структуры, состоит из должностей, представляет собой коллектив людей, имеет утвержденную структуру и штаты, состоит из служащих, осуществляет управленческие функции, представляющие собой основные направления (виды) деятельности, принимает акты внутриорганизационного управления. А в чем же заключена сущность органа государства, его главная характеристика, его основное предназначение?

редставляется, что структурный анализ, приведенный выше, не дает ответа на этот вопрос. Очевидно, что основное предназначение государственного аппарата - не самоорганизация, не построение структур и систем органов, а управляющее (упорядочивающее) властное воздействие на общество, на граждан и их объединения. Внутренняя организация - это вспомогательная деятельность по отношению к основной - управляющей. Следовательно, главным становится признак, вытекающий из сущности государства как системы, властно упорядочивающей жизнь в обществе. Это признак, характеризующий отношения органов государства с гражданами и их объединениями, а именно, наличие государственно-властных полномочий по определенному кругу вопросов, то есть, компетенция органа. Государственно-властные полномочия вовне проявляются в виде определенных форм деятельности, в частности, актов государственного управления, а основными методами деятельности при таком подходе становятся не методы внутренней самоорганизации, а методы воздействия на объекты управления. Тогда, основными правовыми нормами, регулирующими деятельность государственного аппарата, должны стать не организационные нормы, а нормы, определяющие взаимоотношения органа государства и гражданина. Соответственно, актами, которые могут быть оспорены в суде, являются не акты внутренней организации и не акты, направленные от одного органа другому, а акты, адресованные вовне государственного аппарата - гражданам и их объединениям, т.е., акты, затрагивающие права и законные интересы граждан. Это теоретическое положение легло в основу решения одного из арбитражных судов об отказе в удовлетворении иска по делу, в котором истец (ООО «А») обжаловал бездействие органа исполнительной власти субъекта Федерации, в том числе, и на том основании, что орган не принял соответствующий индивидуальный акт в течение срока, установленного внутренней инструкцией по делопроизводству.          

Еще одним из основных признаков органа считают наличие внутренней структуры, то есть, сложную внутреннюю организацию органа. По этому поводу уже проводилась дискуссия с представителями науки конституционного права, которые в учебной литературе не указывают на данный признак, считая органом и отдельное должностное лицо[148]. Однако в административно-правовой науке считается общепринятым, что орган в отличие от индивидуального субъекта – физического лица – является коллективным образованием, структурно организованным, он состоит из структурных подразделений, которые, в свою очередь, состоят из должностей, все это находит правовое закрепление в положении об органе (или в другом компетенционном акте), а также в штатном расписании. Представляется важным подчеркнуть этот момент, поскольку именно понятие структуры позволяет отграничить понятие «орган» от понятия «должностное лицо» (или «государственная должность Российской Федерации или субъекта РФ).