Модуль 2 «Субъекты административного права»

 

Раздел 2 «Административно-правовой статус граждан и организаций»

 

Приходько Е.Г.

 

К вопросу об административной дееспособности граждан [116]

 

Административной дееспособностью называется предусмотренная нормами административного права способность субъекта административного права своими действиями приобретать и осуществлять соответствующие права и обязанности и нести ответственность за правонарушения[117]. Административно-дееспособным считается тот гражданин, который по своему возрасту и другим естественным свойствам может самостоятельно участвовать в административных правоотношениях, осуществляя права и обязанности, составляющие административно-правовой статус. При этом административная дееспособность является юридической категорией, то есть должна определяться в соответствии с правовыми нормами[118]

В административном праве в настоящее время не установлено единых критериев для определения дееспособности граждан. В некоторых учебных изданиях по административному праву утверждается, что административная дееспособность может быть частичной, ограниченной или полной, и соответственно наступает с 7 лет, с 16 лет и с 18 лет[119]. Хотя указания на возраст, с которого реализуется то или иное право, обязанность в сфере государственного управления содержатся не во всех нормативно-правовых актах. Также в теории административного права подчёркивается, что если гражданин по решению суда, вступившему в законную силу, признан недееспособным или ограниченно дееспособным, то такое ограничение распространяется и на административную дееспособность[120].

В отличие от административного права, в гражданском праве установлены общие правила для определения дееспособности. Так, в ст.ст. 21, 26, 28 ГК Российской Федерации установлено, какие гражданские права и обязанности гражданин (физическое лицо) может самостоятельно приобретать и осуществлять в возрасте от 6 до 14 лет, от 14 до 18 лет, с 18 лет. В теории гражданского права выделяется соответственно дееспособность частичная, относительная, полная[121]. В ст.ст. 21, 27 ГК Российской Федерации обозначены способы «досрочного» приобретения дееспособности (вступление в брак, эмансипация). В ст.ст. 29, 30 ГК Российской Федерации определяется, в каких случаях (в каком состоянии) физическое лицо, даже при достижении возраста полной дееспособности, не может осуществлять все или отдельные гражданские права и обязанности. Эти случаи касаются ограничения дееспособности или признания гражданина недееспособным. Нормы материального гражданского права о дееспособности гражданина нашли продолжение в гражданско-процессуальных нормах, предусматривающих в рамках особого производства процедуры признания (объявления) гражданина полностью дееспособным, ограниченно дееспособным, недееспособным (гл.гл. 31, 32 ГПК Российской Федерации).

В том, что в гражданском праве действуют общие правила о дееспособности, а в административном праве они отсутствуют, можно усмотреть объективные причины. Нормами гражданского права регулируются более или менее однородные общественные отношения – имущественные и личные неимущественные отношения равных субъектов права. Административные правоотношения значительно разнообразнее, их объединяет только наличие в качестве участника отношения представителя государства, наделённого властными полномочиями, и сфера возникновения – сфера государственного управления. Административные правоотношения могут быть вертикальными и горизонтальными, связанными с реализацией государственно-властных полномочий или предоставлением публичных услуг, материальными и процессуальными, позитивными и юрисдикционными и т.д. Следовательно, единообразно определить возраст, по достижению которого гражданин может самостоятельно выступать во всех или группе административных правоотношений, затруднительно. Можно утверждать, что в настоящее время дееспособность устанавливается относительно каждой разновидности типичных административных правоотношений отдельно. Например, право на управление транспортным средством может быть получено и реализовано гражданином с 16 или 18 лет, в зависимости от вида транспортного средства, право на приобретение оружия – с 18 лет, обязанность получить паспорт исполняется с 14 лет. Что касается административно-юрисдикционных отношений, то определён только возраст административной деликтоспособности, который составляет 16 лет. Правила, устанавливающие возраст, по достижении которого возможно применение к гражданину иных мер административного принуждения, кроме административных наказаний, в современном административном законодательстве не унифицированы.

Иллюстрацией практической необходимости закрепления возраста административной дееспособности может служить реализация права на обращение. Данное право является одним из ключевых в административно-правовом статусе гражданина, поскольку представляет собой одновременно и гарантию реализации других прав в сфере государственного управления. В федеральном законодательстве о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан не содержится указаний на возраст, необходимый для осуществления права на обращение. Конечно, если речь идёт об обращении, сопутствующем реализации того права, для осуществления которого установлен необходимый возраст, то и право на данное обращение используется гражданином, достигшим установленного возраста. Например, заявление о приобретении оружия подаётся гражданином, которому исполнилось 18 лет, так как право на приобретение оружия предоставлено именно такому гражданину. Возникает вопрос лишь о возможности реализации права на обращение в общем административном порядке гражданином, не достигшим возраста полной административной дееспособности. Правоприменительные органы при получении, например, заявления или жалобы несовершеннолетнего гражданина, как правило, обращаются к его родителям или иным законным представителям. Однако при разрешении подобной ситуации следует учитывать, что ребёнок (лицо, не достигшее 18 лет) обладает всеми правами и свободами человека и гражданина. Государственные органы должны содействовать ребёнку в реализации его прав и законных интересов с учётом возраста ребёнка и в пределах установленного законодательством объёма дееспособности. Данные положения закреплены в ст.ст. 6, 7 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации». Полагаю, что при отсутствии возрастных ограничений в нормативно-правовом акте, права, предоставленные им, может осуществить любой гражданин. Вышесказанное может быть отнесено и к обязанностям (например, обязанностям, предусмотренным Правилами дорожного движения). Но возможен и другой подход к данной проблеме, который заключается в том, что возраст полной дееспособности, независимо от отраслевой природы правоотношения, определяется в ст. 60 Конституции Российской Федерации, и составляет 18 лет. Если рассматривать норму ст. 60 Конституции как общее правило, то все права и обязанности гражданин может реализовать самостоятельно по достижении совершеннолетия, если иное не предусмотрено законом или другим нормативным актом.

Что касается состояния недееспособности или ограничения дееспособности, то исходя из анализа действующего законодательства, можно говорить об универсальности гражданско-правовых и гражданско-процессуальных норм. Если гражданин признан недееспособным в гражданско-правовом порядке (порядке, установленном нормами отраслей частного права), и в норме публичного права содержится запрет на реализацию того или иного права недееспособным лицом, то недееспособный для гражданских правоотношений субъект считается таковым и в публичных, в том числе административных, правоотношениях. В качестве примера можно привести право на равный доступ к государственной службе, осуществить которое может только дееспособный гражданин, так как недееспособность, а равно и ограничение в дееспособности, является препятствием к поступлению на государственную службу (п. 1 ч. 3 ст. 21 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»).

Не ясным остаётся вопрос о реализации прав в сфере государственного управления, для которых не установлены препятствия в виде недееспособности. В решении этой проблемы возможны два взаимоисключающих варианта. Следуя теории права, можно признавать отсутствие у недееспособного гражданина способности самостоятельно осуществлять права и нести обязанности. Данный вариант решения возможен в силу того, что основание признания недееспособным, названное в Гражданском кодексе, несомненно, указывает на неспособность человека к самостоятельному волеизъявлению в общественных отношениях, независимо от их природы. Другой вариант состоит в том, что, ориентируясь на нормы права, не предусматривающие недееспособность в качестве препятствия для реализации права, необходимо признавать способность на самостоятельное осуществление права (например, права на обращение в органы государственной власти и другие государственные органы) за гражданином, лишённым дееспособности для гражданских правоотношений. Такое решение допустимо вследствие того, что последствия признания гражданина недееспособным установлены для сферы гражданского оборота, но не для сферы государственного управления. Более того, согласно Закону Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании», лица, страдающие психическими расстройствами, обладают всеми правами и свободами, предусмотренными законодательством. В случае незаконного признания подобного лица недееспособным его самостоятельное обращение с жалобой является способом защиты от неправомерных действий.

Ещё один вопрос, на котором следует остановиться, это вопрос об осуществлении гражданином своих административных прав и обязанностей через представителя. В гражданских правоотношениях у физического лица есть право на представительство своих интересов. Для административных правоотношений представительство не характерно, так как большинство прав и обязанностей в сфере государственного управления носят личный характер, то есть тесно связаны с личностью гражданина. Вместе с тем, в тех административных правоотношениях, где не происходит осуществление государственно-властных полномочий, но, например, предоставляются публичные услуги, следует признать целесообразным установление права на представительство. Так, в законе Красноярского края от 18 октября 1999 г. «Об обращениях» предусмотрено, что гражданин может обратиться лично или через представителя, полномочия которого удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с гражданским законодательством. Конечно, подобная формулировка нормы представляется не вполне корректной, так как хотя в гражданском законодательстве существует несколько способов оформления доверенности, но все они связаны с представительством в сделках, то есть в действиях, направленных на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. В качестве альтернативы можно предложить следующий вариант: «Полномочия лица, выступающего с обращением от имени гражданина, оформляются доверенностью, в которой должны быть указаны фамилии, имена, отчества, даты рождения, адреса представителя и представляемого, данные документов, удостоверяющих их личность; действия, которые может совершать представитель в пользу представляемого; срок действия доверенности; дата составления доверенности. Доверенность должна быть подписана представляемым и представителем лично».

Таким образом, в административном законодательстве единообразно не определены критерии возникновения административной дееспособности и отсутствуют нормы об оформлении представительства в административных правоотношениях. На практике это может повлечь создание препятствий в реализации прав граждан. Возможно также сделать вывод о существующем заимствовании отдельных конструкций гражданского права при определении административной дееспособности. Думается, необходимо выработать единый подход к установлению административной дееспособности при пробелах правового регулирования, а в последующем отразить его в законодательстве, регулирующем взаимоотношения гражданина и государства, например, в законе об административных процедурах.

 

Мицкевич Л.А.

 

Субъективные публичные права граждан [122]

 

Понятие «субъективные публичные права граждан» не имеет широкого применения в современном административном праве России. Эта категория используется при описании правового положения субъектов административного права в зарубежных странах. Дискуссия по этому вопросу в дореволюционном административном праве закончилась признанием возможности существования «субъективных публичных прав»[123]. В свое время на особенности субъективных прав и обязанностей в административном праве обратил внимание Б.М. Лазарев. Он писал, что полномочия органов государственного управления – это «субъективные права и обязанности особого рода»[124]. Их особый характер связан со сферой деятельности – государственным управлением. Представляется, что эта особенность сферы государственного управления предопределяет также особый характер прав другой стороны, в частности, граждан, и этот характер – публично-правовой. 

Актуальность рассмотрения этого вопроса в настоящее время обусловлена концептуальными изменениями, происходящими в гражданском и в гражданско-процессуальном праве. Речь, в частности, идет об особенностях применения в публичном праве традиционной правовой конструкции субъективного права. Новые положения ГПК РФ, закрепляющего в главах 23, 24 и 25 производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, содержат обязательное условие для принятия заявления к производству – нарушение прав и свобод конкретных граждан - заявителей. Это означает, что гражданин, считающий не соответствующим федеральному закону закон или иной нормативно-правовой акт, например, субъекта РФ, может оспаривать его, только если докажет, что этим противоречащим закону актом нарушены его права и свободы. Этот тезис разъяснен постановлением Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ». Заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием, не должны приниматься к рассмотрению судов. Это принципиальное положение закрепляет четкое разграничение публично-правовой и частноправовой сфер общественной жизни. Граждане могут вторгаться в публично-правовую сферу тогда, когда нарушены их субъективные права. В остальных случаях контроль за законностью государственного управления – это дело самого государства и его специальных институтов. Отсюда вытекают важные последствия теоретического и практического характера.

Во-первых, при оспаривании нормативных актов граждане защищают свои права и свободы, являющиеся элементами их правового статуса, но еще не реализованные в конкретных правоотношениях. Следовательно, при подаче заявления нужно обосновать, что общеобязательные нормы и правила нарушают права именно этого заявителя и указать, какие конкретно права. Первая судебная практика показала, что это бывает достаточно сложно, в том числе и потому, что административно-правовое регулирование прав и свобод граждан не унифицировано и не завершено. Особенности правового регулирования публичных правоотношений состоят в том, что нормы адресованы, в первую очередь, субъектам, осуществляющим государственно-управленческую деятельность. Права же граждан, корреспондирующие этим обязанностям, только презюмируются. Достаточно сложно бывает доказать, что нарушением своей обязанности перед государством (в лице образовавших его органов) какой-либо орган исполнительной власти или местного самоуправления тем самым нарушает и определенное субъективное право гражданина.

Во-вторых, при оспаривании индивидуальных актов (решений, действий, бездействия органов, должностных лиц, служащих) граждане защищают свои субъективные права, являющиеся элементами публично-правовых (административно-правовых) отношений. Однако, несмотря на большую судебную практику, здесь также существуют сложности обоснования нарушенного права, связанные с недостаточным закреплением прав граждан, в частности, в связи с отсутствием закона об административной процедуре.

Все сказанное вызывает необходимость исследования особенностей закрепления и реализации субъективных прав граждан в публично-правовых отношениях. Теория субъективных прав разработана, в первую очередь, для гражданско-правовых отношений, в которых субъективному праву одной стороны соответствует юридическая обязанность другой стороны. Однако этот тезис не всегда находит отражение в административных правоотношениях. В этой связи представляет значительный интерес конструкция субъективных публичных прав, существующая в зарубежном административном праве, в частности, в Германии. Обязанность обоснования того, что оспариваемый акт затрагивает права граждан, установленная в административном процессе Германии, определяет особое внимание ученых к этому вопросу.

Так, в специальной литературе[125] отмечается, что не всегда объективно-правовые обязанности органов государственного управления соответствуют субъективным правам граждан. Существуют такие функции органов государственного управления, которые обеспечивают реализацию только общественных интересов, и поэтому у граждан нет конкретного корреспондирующего права, которое могло бы быть положено в основу соответствующего заявления или жалобы, но есть только возможность получить какое-либо благо от государства (так называемый «правовой рефлекс»[126]). Однако по определению Федерального Административного Суда это не является субъективным правом. Примером такого рода могут служить мероприятия, проводимые органами государственного надзора, или меры по строительству и ремонту дорог, проводимые муниципальными органами. В этих и подобных случаях всегда остается открытым вопрос, могут ли граждане обжаловать такое бездействие или действия органов, если не затрагивается их конкретное право. Поэтому вопрос о том, является ли в том или ином случае обязанность органа государственного управления соответствующей субъективному праву гражданина, каждый раз решается путем толкования. Существует обширная судебная практика по подобным делам. Суды при этом ориентируются на следующий принцип: в правовом государстве действует презумпция того, что обязанность органа должна всегда соответствовать субъективному праву граждан, если их круг ограничен или может быть отграничен по какому-либо критерию от граждан (населения) вообще.

В административном праве Германии выделяются два вида государственного управления (две области). Первое – это государственное управление, связанное с возможностью властного воздействия на граждан, которое строго регламентировано законом и может осуществляться только на основе закона (так называемое, «связанное» государственное управление). Второе - государственное управление в сфере невластной деятельности (позитивное управление), когда органы не вмешиваются в жизнь гражданина, но способствуют реализации его прав, предоставляют дополнительные возможности и блага. Первая область предполагает четкое регулирование взаимных прав и обязанностей гражданина и государства. Именно для этого вида государственного управление характерно наличие обязанностей органа и корреспондирующих субъективных прав граждан.

В области же свободного государственного управления граждане не имеют конкретного субъективного права, которому соответствовала бы обязанность органа принять определенное решение или обязанность действовать определенным образом. Но у граждан есть право на то, чтобы данное свободное управление органа осуществлялось правомерно и целесообразно, не содержало управленческих ошибок и соответствовало принципу равенства применения права. Именно право на «правильную» (не содержащую ошибок) и справедливую деятельность органов в сфере свободного государственного управления может быть защищено в суде.

В административно-правовой литературе Германии обсуждается вопрос о целесообразности существования института субъективного публичного права, о том, имеет ли признание субъективного публичного права вообще собственную ценность, т.к. органы государственного управления уже в силу своей связанности законом обязаны соблюдать и исполнять закон. Но в результате дискуссии доказывается, что субъективное право в отношениях государство-гражданин имеет самостоятельное значение, поскольку позволяет привести в действие закрепленные конституционно положения о высшей ценности человека. Признание человека субъектом права предоставляет ему возможность самостоятельно выступать против государства и требовать соблюдения затрагивающего его закона. Без собственного права отдельный человек становится только объектом государственного управления. Гарантированность субъективных прав граждан является одним из основных условий свободного, демократического, социального, правового государства. Кроме социально-политического значения конструкция субъективных публичных прав имеет и большое практическое значение, обеспечивая возможность судебной защиты этих прав.

Таким образом, очевидно, что те же самые вопросы встают и перед российской административно-правовой наукой. Необходимы дальнейшие исследования в области субъективных публичных прав граждан для формулирования предложений по их четкому правовому регулированию. Представляется также важным закрепить в виде принципа право граждан на целесообразную, справедливую и не содержащую ошибок деятельность органов государства в тех сферах, где они уполномочены действовать по своему усмотрению.