Правительство Российской Федерации - высший

Исполнительный орган государственной власти

Российской Федерации

 

Особое место в системе органов исполнительной власти занимает Правительство РФ. Правовой статус и полномочия Правительства определяются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. и доп.), а также иными федеральными законами и нормативными указами Президента РФ.

В Конституции РФ Правительству посвящена глава 6. Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ. Это коллегиальный орган государственной власти, который возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Как высший орган государственной власти Правительство осуществляет государственное управление, организуя в пределах своих полномочий исполнение Конституции РФ, международных договоров, федеральных законов и указов Президента РФ, осуществляет систематический контроль их исполнения органами исполнительной власти, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

При осуществлении своей деятельности Правительство руководствуется основополагающими конституционными принципами верховенства Конституции РФ, федеральных законов, разделения властей, федерализма, народовластия, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, гласности и ответственности.

Членами Правительства, согласно Конституции РФ, являются Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Председатель Правительства как лицо, возглавляющее исполнительную ветвь власти, назначается на должность Президентом с согласия Государственной Думы. При этом предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится Президентом в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думой. Представленную Президентом кандидатуру Государственная Дума рассматривает в течение недельного срока со дня внесения предложения о кандидатуре. Если Государственная Дума троекратно отклоняет представленные кандидатуры на должность Председателя Правительства, Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

После своего назначения на должность Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, а также вносит предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти. В целом деятельность Председателя Правительства заключается в определении основных направлений деятельности Правительства и организации его работы в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства.

Председатель Правительства освобождается от занимаемой должности Президентом по заявлению Председателя Правительства об отставке и в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий. В случае принятия Президентом решения об отставке Председателя Правительства Президент обязан уведомить об этом Совет Федерации и Государственную Думу.

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Председателя Правительства. В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности выполняет заместитель Председателя Правительства. Если же Председатель Правительства освобожден от занимаемой должности, Президент вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей заместителю Председателя на срок, не превышающий двух месяцев.

Правительство имеет право подать в отставку, которая может быть принята или отклонена Президентом, а Президент в свою очередь сам может принять решение об отставке Правительства. Кроме того, Конституцией РФ Государственная Дума наделена правом выражения недоверия Правительству. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если в течение трех последующих месяцев Государственная Дума выразит недоверие Правительству повторно, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. В случае отставки Правительства по поручению Президента оно продолжает действовать до момента сформирования нового Правительства.

Председатель Правительства может поставить вопрос перед Государственной Думой о доверии Правительству. Если Государственная Дума в доверии отказывает, то Президент в течение 7 дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Как высший орган государственной власти Правительство обладает очень обширным кругом полномочий, который закреплен в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", иных федеральных законах и указах Президента. Стержнем этого обширного круга полномочий выступает организация Правительством в пределах своей компетенции реализации внутренней и внешней политики России. Эта организация выражается в обеспечении единства системы исполнительных органов власти, направлении и контролировании деятельности ее органов, формировании федеральных целевых программ и обеспечении их реализации, осуществлении регулирования в социально-экономической сфере, а также реализации предоставленного ему права законодательной инициативы. Осуществление части полномочий Правительства, которые не отнесены законодательством к исключительным полномочиям Правительства, может быть делегировано федеральным органам исполнительной власти, а также, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществление таких полномочий может быть передано им, или Правительство может принять на себя осуществление части полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Поскольку спектр полномочий Правительства очень широк, в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" использован метод разделения полномочий по сферам общественной жизни. Полномочия разделены по следующим категориям: в сфере экономики; в сфере бюджета и финансов; в социальной сфере; в сфере науки, культуры и образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; в сфере обороны и государственной безопасности; в сфере внешней политики и международных отношений. Остановимся на этих полномочиях подробнее.

В сфере экономики Правительство осуществляет регулирование экономических процессов в соответствии с требованиями законодательства. В рамках данного полномочия Правительство обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на территории России. На базе аналитических и статистических данных Правительство осуществляет прогнозирование социально-экономического развития страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики. Оно вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации. Помимо того, Правительство осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет общее руководство таможенным делом и принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг. Следует отметить важные полномочия Правительства в области разработки и реализации государственной политики в сфере международного экономического сотрудничества (в том числе финансового и инвестиционного) и формирования мобилизационного плана экономики, обеспечения функционирования оборонного производства страны.

Правительство обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. В целях реализации этого полномочия Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Правительство разрабатывает и реализует налоговую политику, обеспечивает совершенствование бюджетной системы. К его ведению также относятся такие важные полномочия, как разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен, осуществление валютного регулирования и валютного контроля в соответствии с законодательством, руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами. Именно Правительство осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом России, а также принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг.

В социальной сфере Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения и способствует развитию социального обеспечения, а также благотворительности. В этих целях Правительство принимает меры по реализации трудовых прав граждан, в том числе путем разработки программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечения реализации этих программ. Правительство занимается реализацией прав граждан на охрану здоровья, обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия. Оно разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы. Кроме того, Правительство принимает меры по содействию решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики, а также взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями. Правительством обеспечивается проведение единой государственной миграционной политики.

В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки. С этой целью оно обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки и приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственное значение. Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования. К полномочиям Правительства в этой сфере также относится обеспечение государственной поддержкой культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов России.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Оно принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, а также организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны. В компетенцию Правительства входит координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство принимает участие в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства. Оно принимает меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями. В целях эффективной защиты прав человека Правительство осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти, разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов.

В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности Правительство осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации. В целях реализации этого полномочия Правительство организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований государства, а также принимает меры по охране Государственной границы России, руководит гражданской обороной. Оно обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям, а также обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых к обороне или обеспечению государственной безопасности страны.

В сфере внешней политики и международных отношений Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации. В этих целях оно обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение обязательств государства по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств. Правительство отстаивает геополитические интересы страны, защищает граждан России за пределами ее территории. Кроме того, Правительство осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, а также в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Перечень полномочий является открытым, поскольку в ст. 22 Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" указано, что Правительство осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ. Например, особенности деятельности Правительства Российской Федерации при введении режима военного или чрезвычайного положения определяются соответствующими федеральными конституционными законами.

Существует масса примеров изложения дополнительных полномочий Правительства в федеральных законах. Так, полномочия Правительства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций закреплены в соответствующем федеральном законе. Полномочия Правительства в области экологической экспертизы закреплены в ч. 3 ст. 5 Федерального закона "Об экологической экспертизе". При этом следует отметить, что данные Федеральные законы вступили в силу ранее Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", поэтому включение в их содержание положений о соответствующих полномочиях Правительства на тот момент было необходимо.

Рассматривая полномочия Правительства, необходимо остановиться на еще одном существенном положении, которое было закреплено в первой редакции Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации": ст. 5 просуществовала всего две недели, затем была исключена. Данная норма закрепляла механизм, в соответствии с которым вся система федеральных органов исполнительной власти России устанавливается федеральным законом. Однако это положение ни разу не было апробировано на практике, поскольку было отменено до момента вступления Федерального конституционного закона в силу. Таким образом, продолжил действовать порядок, в соответствии с которым структура федеральных органов исполнительной власти учреждается указом Президента. В настоящее время эта Структура утверждена Указом Президента от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

Предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти Председатель Правительства представляет Президенту не позднее недельного срока после своего назначения, а также предлагает Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, согласно ст. 112 Конституции РФ. То есть документ о структуре органов исполнительной власти подготавливается Председателем Правительства сразу после его вступления в должность и передается на подпись Президенту, а Президент утверждает такую структуру своим указом.

Правительство руководит работой органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент, осуществляются указами Президента, а функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство, - постановлением Правительства. При этом Правительство координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие таких актов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина Правительство вносит предложения Президенту о приостановлении действия таких актов.

В целях реализации возложенных на него функций Правительство координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие действия направлены на установление баланса интересов Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения при осуществлении исполнительной власти.

Кроме того, оно осуществляет контроль над деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов - также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации. Действия Правительства направлены на обеспечение соблюдения федеральными органами исполнительной власти прав исполнительных органов субъектов Федерации и способствование их эффективному взаимодействию. Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между ними в пределах своей компетенции путем создания согласительных комиссий из представителей заинтересованных сторон.

Полномочия Правительства реализуются путем издания его актов - постановлений и распоряжений. Эти акты издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению на территории Российской Федерации, и Правительство обеспечивает их исполнение.

Нормативные правовые акты Правительства издаются в форме постановлений. Ненормативные акты Правительства по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Порядок подготовки и рассмотрения проектов актов в Правительстве устанавливается Регламентом Правительства, который, в свою очередь, должен соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и нормативным указам Президента.

Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства. Порядок опубликования и вступления в законную силу актов Правительства определяется Президентом. Согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", акты Правительства подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Официальное опубликование актов Правительства осуществляется в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации, а также на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации, в течение десяти дней после их подписания Председателем Правительства. Также акты Правительства могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, учреждениям и организациям. Постоянный контроль над правильностью и своевременностью официального опубликования актов Правительства осуществляет Аппарат Правительства.

Акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в законную силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования одновременно на всей территории Российской Федерации. Однако актами Правительства может устанавливаться иной порядок вступления их в законную силу, который не противоречит действующему законодательству.

Акты Правительства могут быть обжалованы в суд. Постановления и распоряжения Правительства могут быть отменены Президентом РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента.