Органов исполнительной власти

 

В основе организации и деятельности органов исполнительной власти лежат принципы - нормативные требования и основополагающие организационные начала, определяющие сущность, порядок функционирования и характерные черты деятельности указанных органов.

Соответствующие принципы находят свое отражение в Конституции РФ, в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Федеральных законах от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и др.

Ввиду разноплановости правового регулирования исчерпывающий перечень принципов организации и деятельности органов исполнительной власти отсутствует. В литературе встречаются различные вариации соответствующего перечня и толкования каждого из таких принципов.

Основными принципами организации и деятельности органов исполнительной власти можно признать следующие.

Федерализм. Данный принцип обусловлен государственным устройством Российской Федерации. Федерализм является основой организации и деятельности всей системы органов исполнительной власти, определяет характер взаимоотношений внутри такой системы. Исходные начала федеративных отношений закреплены в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов Федерации. Соответственно, конституционно определен круг вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), включающих, в частности, установление общих принципов организации системы органов исполнительной власти и их формирование. Вне названных пределов субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ) в соответствии с положениями своих конституций, принимаемых на уровне субъекта Федерации.

Аппарат федеральной исполнительной власти строится исходя из необходимости обеспечения исполнения полномочий, вытекающих из соответствующих предметов ведения. На территории субъектов РФ могут создаваться территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Взаимоотношения с ними при этом осуществляются на основе сотрудничества и координации действий.

Принцип федерализма предусматривает также возможность делегирования части полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти (ст. 78 Конституции РФ). Одной из форм правового регламентирования федеративных отношений такого рода является договор о разграничении полномочий, при этом передача полномочий не должна противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Федеральные органы исполнительной власти при этом сохраняют за собой осуществление контроля за исполнением переданных полномочий.

Единство системы органов исполнительной власти. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, создаваемые в рамках реализации остальных предметов ведения, таким образом, не входят в единую систему органов исполнительной власти.

Единство государственной власти в системе исполнительных органов обеспечивается соблюдением следующих основополагающих положений:

- соответствие видов органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов видам, обозначенным в Конституции;

- единообразный порядок образования соответствующих органов;

- органы исполнительной власти не подменяют полномочия друг друга, взаимодействуют на основе системы сдержек и противовесов. Все виды органов исполнительной власти на всех уровнях органично и функционально структурированы, исключая возложение несвойственных функций, их дублирование;

- необходимость соблюдения субординации, подчинения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации решениям федеральных органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией и законами Российской Федерации;

- подчинение местных органов исполнительной власти решениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах, установленных конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации;

- отсутствие права взаимной отмены актов, принимаемых элементами системы, решение спорных вопросов осуществляется посредством согласительных процедур либо в судебном порядке.

Согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации обеспечивает Президент РФ (ст. 80 Конституции РФ).

Законность. Важность данного принципа организации и деятельности органов исполнительной власти не требует аргументации. Свою основу он берет из норм Конституции РФ и федерального законодательства, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и их законодательства (например, ст. 15, 76, 114 и др. Конституции РФ, ст. 1.6 КоАП РФ).

В соответствии со ст. 15 Конституции органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию и законы; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции. Издаваемые во исполнение законов подзаконные акты должны соответствовать Конституции и законам, а также актам вышестоящих органов исполнительной власти. Они должны издаваться в пределах компетенции соответствующих органов и должностных лиц, с соблюдением установленного порядка и формы. Толкование и применение правовых актов должно быть единообразным.

Для обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти осуществляется планомерное совершенствование системы органов исполнительной власти, более четкое определение их правового статуса; регламентация должностных обязанностей и прав служащих органов исполнительной власти, сферы их ответственности; проработка административного и судебного порядка обжалования незаконных действий и решений и др.

Способами обеспечения законности являются также контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти. Органы государственной власти осуществляют контроль за законностью и целесообразностью, полнотой и качеством осуществления другими подчиненными им органами государственной власти и их должностными лицами своих функций и полномочий. Формы контрольной деятельности разнообразны: от заслушивания отчетов, выдачи лицензии до проведения проверки. По результатам контроля могут применяться меры дисциплинарного и организационно-управленческого характера. Надзор, в свою очередь, предполагает оценку исключительно законности деятельности организационно неподчиненных субъектов, не допускает вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов. Результатом осуществления надзора может быть выдача предписания об устранении выявленных нарушений законодательства.

Самостоятельность. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ в рамках разделения властей органы исполнительной власти самостоятельны. Органы исполнительной власти самостоятельно издают на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правила поведения, а также осуществляют контроль и надзор за их исполнением.

Органы исполнительной власти не находятся в иерархической соподчиненности с органами иных ветвей власти - законодательной и судебной, наделены собственной компетенцией, т.е. совокупностью полномочий по закрепленным за ними предметам ведения. Вторжение в указанную деятельность со стороны других государственных органов недопустимо.

Кроме того, органы исполнительной власти осуществляют полномочия собственника в отношении федерального имущества, управление находящимися в федеральной собственности акциями публичных акционерных обществ, оказывают государственные услуги гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Гласность означает открытость и доступность информации о деятельности органов исполнительной власти для граждан и средств массовой информации, прозрачность их механизма функционирования и процедур принятия решений.

Согласно действующему Указу Президента РФ от 31 декабря 1993 г. N 2334 "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию", деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что может быть выражено:

- в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;

- в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан и др.

Экономичность. Данный принцип неразрывно связан с принципом единства органов исполнительной власти и предполагает высокую степень эффективности реализации функций каждым из органов, что в условиях многоуровневой системы и структуры органов исполнительной власти довольно затруднительно. Эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.

Административная реформа, осуществляемая в стране с начала двухтысячных годов, направлена на формирование прозрачной системы органов исполнительной власти с детальной регламентацией их компетенции. Это позволило провести специализацию федеральных органов исполнительной власти, создать их новую типологию, оптимизировать формы и порядок реализации их полномочий. Путем сокращения бюрократического аппарата удалось снизить давление на федеральный и региональные бюджеты. Однако эффект от этих и иных мер будет проявляться лишь постепенно.

Централизация и децентрализация власти. Указанный принцип во взаимодействии с принципом федерализма означает четкое и эффективное разделение функций государственной власти по вертикали. При этом важно сохранить баланс интересов и функций различных органов исполнительной власти. У федерального центра должна быть оставлена часть тех функций, которые способствуют эффективному управлению подчиненными структурами. Должна быть выстроена субординационность связей между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектами. Таким образом, формируются относительно самостоятельные области, которые остаются взаимосвязанными в пределах целостного единства.

В то же время не способствуют этому процессу территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, создаваемые на территории субъектов РФ, действующие автономно по отношению к одноименным исполнительным органам субъектов Федерации. Кроме того, не фигурируют сейчас в качестве необходимого звена единой управленческой системы местные исполнительные органы.

Учет особенностей объектов управления. Необходимость использования данного принципа связана с необходимостью учета особенности государственного управления как государственными объектами, так и негосударственными, в основном коммерческими структурами, включая частные. Свое отражение эти особенности должны находить при выборе тех или иных методов управляющего воздействия на такие объекты. Учитывая специфичность управляемых объектов, соответствующий инструментарий приобретает специализированный характер (все чаще используются такие методы, как государственная регистрация, сертификация, лицензирование, аккредитация, и др.).

Выделяют также и иные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, как-то: народовластие, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, ответственность, принцип профессионализма и компетенции и др. Все указанные принципы взаимосвязаны между собой. Их одновременный учет должен приводить к упорядочиванию деятельности соответствующих структур и обеспечивать их оптимальное функционирование в системе.