Пути преодоления кризиса в системе государственного управления

 

Между государством и обществом существуют сложные и противоречивые связи. Объясняется это тем, что государство и общество – это разные, не совпадающие образования. Государство охватывает в обществе главное, всеобщее, универсальное, имеющее исключительно существенное значение для его исторической судьбы, оставляя все остальное многообразие жизни самому обществу и его индивидам. Поэтому государственное управление – это целенаправленная, организующая и регулирующая деятельность государства, придающая общественной жизни целостность, согласованность и социальную эффективность.

Действенность государственного управления проявляется в развитии и укреплении на всех уровнях взаимосвязей государственного аппарата управления с обществом, с гражданами. При отсутствии взаимодействия государственным органам становятся непонятными запросы жизни, возникает отчужденность граждан от власти. Опыт стран с развитой демократией свидетельствует, что предметом особой тревоги и пристального внимания являются именно взаимосвязи и взаимодействие государственного аппарата (особенно его высшего эшелона) и общества. Общество более динамично и активно в преобразованиях, изменчивее, чем окостенелый государственный аппарат. В результате возникают конфликты, политические и социальные кризисы, перерастающие в антигосударственные настроения и выступления.

Современное и будущее состояние российского общества настоятельно требует опережающего государственного управления, т. е. управленческой деятельности, носящей профессиональный и творческий характер, способной переводить опыт и ценности общества в процесс социализации, активно соединяющей знания с практикой, несущей в общество добро и наукоемкие технологии.

Представляется следующий механизм такого государственного управления:

• формирование знаний, управленческих концепций, проектов планов и программ;

• развитие управленческих отношений;

• мотивация творческой деятельности в сфере управления;

• воспитание в обществе уважения к государству, законам, институтам, морали;

• разработка и внедрение управленческих технологий, оптимизирующих процесс управления и объединяющих в одно целое управленческие знания, отношения и творческую деятельность, работу общественных институтов.

Поскольку государственное управление опирается на государственную власть как организованную силу общества и распространяется на все общество, оно должно действовать осторожно, деликатно, осознавая историческую ответственность за судьбу общества. России объективно некого догонять; она может параллельно с другими западными странами искать новый технологический уклад. Однако для того, чтобы преуспеть в этом, ей нужны развитое внутреннее хозяйство, уверенные позиции в мировой экономике и, конечно, свободное предпринимательство.

Россия лишь ступила на путь демократического развития и создания в этих целях необходимых общественных и государственных институтов. Авторитарное прошлое мешает новому, тормозит его продвижение, пытается воспроизвести себя в новом облике. Этим можно объяснить устойчивые нарушения в функционировании многих государственных органов.

Эти дисфункции принято называть организационной патологией, ибо ее проявлениями являются отход от целей, стагнация, отклоняющееся служебное поведение государственных служащих. Формой организационной патологии является господство структуры над функцией – когда организационные системы, созданные для выполнения той или иной функции, стремятся к самодовлеющему поведению, превращая цель в средства, а средства – в цель.

В нормативном соотношении функция первична, и организационная структура должна подстраиваться под нее, видоизменяясь по мере эволюции функции. Отклонения от этой нормы возникают в том случае, когда какой‑либо орган управления формирует собственные цели таким образом, что подчиняет им работу управляемых объектов, или вырабатывает псевдофункцию, имитируя увеличение объема полезной деятельности и укрепляя тем самым свою значимость. Организационная патология проявляется, например, в гипертрофии контроля, преобладании заданий над стимулами, в дублировании управленческих процедур на различных уровнях государственных органов.

Источником организационной патологии являются также непредвиденные последствия формализации правил служебного поведения. Одна из моделей такой патологии – усиление роли формальных правил, следствием чего становится сокращение объема персонализированных отношений на службе и их подмена отношениями «через правила». В этих условиях рано или поздно правила, предназначенные лишь для достижения определенных целей, приобретают ценность сами по себе, безотносительно к этим целям[7].

С другой стороны, организационная патология может быть связана с нейтральностью норм и правил, которые, определяя рамки желательного поведения, дают представление лишь о минимуме приемлемого должностного поведения, т. е. об исполнении обязанностей на низшем уровне. В сочетании с низким уровнем усвоения целей ведомства это увеличивает расхождение между намеченными целями и достигнутыми результатами, а это есть ничто иное, как нарушение баланса в более широких организационных масштабах. Достижение равновесия, например, в одном структурном подразделении вызывает нарушение его в ведомстве в целом. В ответ на это руководство принимает меры к усилению, детализации контроля над исполнением, что противоречит первоначальным принципам опоры на систему формальных, безличных правил.

С целью повышения управляемости руководство делает упор на делегирование авторитета, т. е. наделение большими полномочиями подчиненных. Однако это может усилить бифуркацию целей между различными подразделениями ведомства, что ведет к увеличению количества конфликтов между организационными подразделениями и развитию особой «подразделенческой психологии», когда цели подразделений все больше включаются в цели ведомства и постепенно их заслоняют. Таким образом, делегирование полномочий имеет как функциональные, так и дисфункциональные последствия.

Разновидностями организационной патологии являются также социальная дезорганизация, бюрократизм, образование клик. Причинами социальной дезорганизации являются несогласованность действий, неадекватность методов руководства и внешние факторы. Важное средство предупреждения социальной дезорганизации – построение гибких организационных структур, способных своевременно реагировать на изменение условий функционирования домашних хозяйств, предприятий и организаций.

Клика – это разновидность неформальной группы, интересы и основные цели которой противоречат интересам и целям более широкой социальной среды. Таким образом, для нее характерны преобладание развитого корпоративного интереса, а также стремление избежать публичной видимости и внешнего контроля. Клики возникают там, где в организационном механизме появляются «пустоты», противоречия, двусмысленность.

Возможность появления организационной патологии ставит вопросы об управляемости ведомства, его рациональности, способности к диверсификации. Решение любого из этих и других вопросов неизбежно приводит к тому, что управленческие отношения, с одной стороны, выступают как объективно обусловленные, складывающиеся между людьми независимо от того, какой стороной этих отношений они являются – активной или пассивной, а с другой стороны, они являются сознательными волевыми отношениями, отношениями субъективного порядка.

Изменения социально‑экономических условий жизнедеятельности общества приводят к совершенствованию качеств, их видоизменению или приобретению новых качеств в отношениях управления. Специалисты по управлению, опираясь на веберовскую методологию классификации общественных систем в соответствии с типом легитимности политического господства и современной действительностью, выделяют следующие типы управленческих отношений:

• традиционного общества;

• общества с харизматическим типом легитимного политического господства;

• рационального общества;

• общества переходного типа[8].

Ни один тип легитимного господства и, соответственно, управленческих отношений не вечен. Общественные отношения подвержены изменениям, преобразованиям, нередко коренным, качественным по сущности. Отсюда неизбежность переходных эпох, этапов в жизни общества. В такие периоды сосуществуют старое и нарождающееся новое в общественном укладе. Эти эпохи и этапы побуждают граждан к переосмыслению накопленного опыта, реформированию систем управления государством и обществом.

Изменившиеся условия предъявляют совершенно новые требования к системе государственного управления. Старая система управления была основана на иерархической субординации, дистанцированности государственных структур и служащих от населения, насаждении атмосферы секретности. Действовавшие тогда атрибуты в условиях постиндустриального общества неприменимы, поэтому требуются коренные изменения в системе управления общественными процессами.

Реформа, по мнению западных специалистов, призвана выполнить триединую задачу: 1) привести к установлению новых отношений между государством и его гражданами, 2) способствовать введению новой практики принятия решений в государственных органах, 3) помочь развитию между государством и государственными служащими отношений, основанных на доверии[9].

Специфика управленческих отношений, как известно, определяется характером и типом тех сфер общественной жизни, в которых они проявляются, т. е. экономической, социальной, политической и др. Многообразие управленческих отношений в государственной службе обусловливает выделение в качестве предмета анализа лишь те, которые персонифицируются и находят отражение в деятельности их конкретных носителей – политиков и администраторов, руководителей и подчиненных, служащих государственных органов. Именно конкретные люди, действуя в рамках законно установленных норм права, придают им своеобразные, отражающие дух времени особенности правовой и управленческой культуры разных стран и народов.

Совершенствование управленческих отношений – одно из условий преодоления кризиса государственной системы управления, поскольку охватывает отношения политической и административной деятельности, роль чиновников в государственном управлении и в развитии бюрократии, отношения руководителей и подчиненных, нравственность, контроль, социальную ответственность государственных служащих.

Современный государственный аппарат продолжает оставаться громоздким и неповоротливым, не в полной мере приспособленным к условиям рыночной экономики. Не отвечают возросшим требованиям и кадры государственной службы. «Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены к решению стратегических задач, а знание чиновниками современной науки управления – это все еще очень большая редкость. В связи с этим необходимо проведение административной реформы. Ее результатом должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. Государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим»[10].

Представляется уместным привести мнение Х. Ортега‑и‑Гассет, высказанное им в работе «История как система» (1935): «Человеческая жизнь не есть вещь, она не обладает природой, и, следовательно, надо решиться мыслить о ней посредством радикально иных категорий, отличных от понятий, позволяющих прояснять материальные феномены. Сделать это трудно, потому что на протяжении трех столетий физикализм приучал нас оставлять без внимания именно ту удивительную реальность, каковой является человеческая жизнь. И пока натуралисты блаженно исполняли свой профессиональный долг, у этой удивительной реальности появилось желание принять новую систему координат»[11].

Сегодня, на исходе третьего года нового века и тысячелетия, граждане России оказались перед тем фактом, что все, что им внушалось и внушается в качестве убеждений, выявило свой убогий, пропагандистский характер. Они не хотят более терпеть обманов, и любая новая «система координат», чтобы утвердиться, должна прежде всего учесть это обстоятельство. Как бы государственные служащие ни состязались в способности предвидеть завтрашний день, нельзя не обратиться к словам А. Смита, венчающими его знаменитый труд: «Повторяющиеся потрясения войн и революций легко иссушают источники того богатства, которое порождается одной только торговлей. Богатство, возникающее в результате более прочных улучшений в сельском хозяйстве, более устойчиво»[12]. Гений может ошибаться в выражениях своей мысли, но не в векторе устремленности. Общим императивом остается одно: необходимо преодолевать низкий уровень социальной, духовной, бытовой и управленческой культуры, чтобы не вызвать новых и роковых обострений и борьбы за передел сфер влияний.

 

Вопросы

 

1. В чем состоят сущность и основные направления реформирования государственной власти и управления в России?

2. Каковы основные задачи системы государственного управления в условиях переходной экономики?

3. Каковы понятие, сущность и классификация управленческих отношений?

 

 

Глава 4