Государственный контроль за деятельностью нотариата

 

Изучая нотариальную деятельность, нами уже было отмечено, что она представляет собой публичную деятельность, осуществляемую от имени РФ (ст. 1 Основ).

Такая характеристика нотариальной деятельности предопределяет важнейшую черту системы нотариата и составной элемент ее дальнейшего функционирования - подконтрольность государству.

Построение и функционирование системы контроля в сфере организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности определяются уникальностью самого института нотариата.

Прежде всего, нотариат организуется и функционирует по правилам, установленным государством, поскольку осуществляет публичную функцию государства. Передавая нотариату полномочия по выполнению этой функции, государство сохраняет за собой право контроля над соответствием деятельности нотариата по выполнению возложенных на него полномочий установленным им правилам. Таким образом, государство обоснованно и закономерно имеет право контролировать организацию и деятельность нотариата.

Но, несмотря на осуществление публичной функции, нотариат является институтом гражданского общества, функционирующим относительно автономно от государства, без необоснованного вмешательства каких бы то ни было государственных органов и должностных лиц в свою деятельность.

Целый ряд вопросов своей деятельности нотариат как независимый от государства институт полномочен решать самостоятельно, следовательно, он же должен контролировать процесс выработки необходимых решений и их исполнение.

Следовательно, наряду с контролем со стороны государства, существует и внутренний контроль самого нотариата как института гражданского общества.

Необходимость контроля за организацией и деятельностью нотариата не вызывает сомнений. Любая профессиональная деятельность, независимо от своего характера - публично-правового или частноправового - в той или иной степени нуждается в контроле. Виды и способы такого контроля имеют особенности в зависимости от содержания и характера деятельности.

Необходимость контроля за организацией нотариальной деятельности и производством нотариальных действий предопределяется важностью функции нотариата по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Реализация многих прав и свобод субъектов правоотношений возможна исключительно посредством нотариальных действий, например, при нотариальном удостоверении сделок и доверенностей, для которых законодательством предусмотрена обязательная нотариальная форма.

Кроме того, специфика нотариальной деятельности такова, что последствия ненадлежащего выполнения нотариусами профессиональных обязанностей могут проявиться спустя достаточно продолжительное время; например, не разъяснив при удостоверении сделки сторонам сделки содержания их действий и их правовые последствия, нотариус способствует заключению сделки, исполнение которой будет затруднительно или вообще невозможно, провоцирует длительное и дорогостоящее судебное разбирательство между сторонами сделки.

Сложность состоит еще и в том, что отрицательные последствия несоблюдения нотариусом правил совершения нотариального действия могут быть вообще неустранимы. Так, после смерти завещателя любые ошибки в нотариально заверенном завещании исправить невозможно, не говоря уже об утрате экземпляра завещания или принятых на хранение документов из-за несоблюдения правил их хранения.

Теоретически контроль в сфере организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности можно подразделить на виды по различным основаниям.

. В зависимости от момента контроля в конкретной стадии организации нотариата или осуществления нотариальных действий можно выделить следующие виды контроля:

а) предварительный (превентивный) контроль, например, проведение квалификационного экзамена для претендентов на занятие должности нотариуса или осуществление нотариальным палатами мероприятий по повышению квалификации нотариусов, стажеров и помощников нотариусов, что способствует недопущению совершения нотариальных действий лицами, не имеющими достаточного уровня профессиональной подготовки и квалификации, и, несомненно, ведет к снижению количества ошибок при нотариальных действиях.

Страхование нотариальной деятельности также можно отнести к мерам предварительного контроля, поскольку это позволяет значительно снизить неблагоприятные последствия в случае, когда нотариальным действием был причинен материальный ущерб;

б) текущий контроль соответствия организации и деятельности нотариата требованиям законности, по выявлению правонарушений и допущенных ошибок.

Текущий контроль осуществляется до момента выявления конкретного правонарушения; как только факт совершения правонарушения обнаружен, контроль приобретает характер последующего. К мерам текущего контроля можно отнести проверки со стороны налоговых органов и нотариальных палат;

в) последующий контроль представляет собой принятие мер по факту нарушений требований законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих нотариальную деятельность. Так, деятельность судебных органов и контроль органов уголовной юстиции, как правило, имеют последующий характер и связан с применением установленных законодательством правовых санкций за определенные правонарушения.

. По субъекту, обладающему контрольными полномочиями, контроль может быть разграничен на:

а) осуществляемый государственными органами и должностными лицами: судебными органами, органами юстиции, налоговыми органами;

б) осуществляемый органами нотариального самоуправления, а именно, нотариальными палатами субъектов Российской Федерации.

. Объем полномочий контролирующих органов позволяет подразделить контроль в сфере нотариальной деятельности на:

а) общий контроль организации нотариата и нотариальной деятельности в целом, например органами прокуратуры;

б) специальный контроль организации и функционирования нотариата; например контролирование налоговыми органами соблюдения нотариусами налогового законодательства.

. Действия и решения контролирующих органов могут иметь различное значение для субъектов нотариальной деятельности: контролирующий орган может непосредственно определять права и обязанности субъекта, предписывая ему определенные действия, либо такое влияние может быть опосредованным. В зависимости от характера последствий решений контролирующего органа для нотариусов и иных субъектов нотариального права, можно выделить:

а) прямой контроль; например, решение суда о прекращении деятельности нотариуса, занимающегося частной практикой, в случае совершения им действий, противоречащих законодательству Российской Федерации. В этом случае нотариус не вправе продолжать свою деятельность;

б) косвенный контроль; например, судебный контроль, осуществляемый при рассмотрении судом гражданских дел, не связанных с обжалованием нотариальных действий или отказа в их совершении. Контроль за правильностью совершения нотариальных действий производится, когда рассматриваемые судом споры так или иначе касаются фактов, удостоверенных нотариусом, вытекают из нотариально удостоверенных сделок.

. В зависимости от правовой природы органов, осуществляющих контроль над нотариатом, выделяются следующие его виды:

а) административный контроль, являющийся продолжением функции управления нотариатом;

б) судебный контроль, направленный на проверку законности управленческих решений в отношении нотариата, а также самих нотариальных действий.

По аналогичному критерию проводится и классификация видов контроля на:

а) профессиональный контроль, осуществляемый нотариальными палатами;

б) контроль налоговых органов;

в) судебный контроль;

г) контроль органов прокуратуры и следствия.

Любая из приведенных классификаций имеет право на существование, поскольку акцентирует внимание на различных аспектах контроля в сфере нотариата. Более того, на практике отдельные виды контроля зачастую сложно отграничить друг от друга.

С практической и исследовательской точек зрения наиболее удобна классификация контроля по организации нотариата и осуществлению нотариальной деятельности в зависимости от контролирующих органов:

·   контроль, осуществляемый органами юстиции;

·   контроль органов нотариального самоуправления (нотариальных палат субъектов Российской Федерации);

·   судебный контроль;

·   контроль налоговых и иных органов.

По этой схеме рассмотрим более подробно контролирующие органы в сфере нотариата и их основные полномочия.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", которым было утверждено Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере нотариата.

Основные задачи Минюста России: разработка общей стратегии государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности; обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина.

Совершенно логично, что система органов Минюста и институт нотариата, являясь правоохранительными по характеру задач и функций органами, сотрудничают при осуществлении своей деятельности. Многообразие задач и широта полномочий Минюста предопределяет эффективность его контроля в сфере организации и деятельности нотариата.

В соответствии с подп. 28 п. 7 Положения к числу основных функций Минюста России, непосредственно касающихся организации деятельности нотариата и контроля за соблюдением законности в деятельности нотариусов, относятся утверждение форм реестров регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей, а также иные функции по нормативно-правовому регулированию, предусмотренные законодательством Российской Федерации о нотариате.

Основы законодательства о нотариате конкретизируют полномочия Минюста по организации деятельности нотариата и контролю за нотариальной деятельностью.

Непосредственно полномочия органов юстиции по контролю за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей закреплены в ст. 34 Основ законодательства о нотариате, в соответствии с которой исполнение профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, контролируется органами юстиции.

Основы законодательства о нотариате закрепляют также, что Минюст России (совместно с Федеральной нотариальной палатой) определяет порядок прохождения стажировки для лиц, претендующих на должность нотариуса (ст. 2 Основ); устанавливает порядок выдачи лицензии на право нотариальной деятельности (ст. 3); утверждает (совместно с Федеральной нотариальной палатой) положения о квалификационной и апелляционной комиссиях, представители Минюста России могут участвовать в работе любой квалификационной комиссии (ст. 4); государственные нотариальные конторы открываются и упраздняются Минюстом России или по его поручению министерствами юстиции субъектов РФ (ст. 7); Минюст России (совместно с Федеральной нотариальной палатой) утверждает правила нотариального делопроизводства. Контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляется органами юстиции субъектов РФ, а нотариусами, занимающимися частной практикой, - в порядке, определяемом Минюстом России совместно с Федеральной нотариальной палатой (ст. 9); должность нотариуса учреждается и ликвидируется в порядке, определяемом Минюстом России совместно с Федеральной нотариальной палатой, количество должностей нотариусов в нотариальном округе определяется в порядке, определяемом Минюстом России совместно с Федеральной нотариальной палатой, нотариус наделяется полномочиями на основании рекомендации нотариальной палаты Минюстом России или по его поручению соответствующим органом юстиции; порядок проведения конкурса, назначения на должность нотариуса определяется Минюстом России совместно с Федеральной нотариальной палатой (ст. 12) и др.

Определенный контролирующий потенциал имеет деятельность Минюста по проведению юридической экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

К мерам превентивного контроля, способствующим единообразию нотариальной практики, можно отнести полномочия Минюста по изучению практики применения законодательства Российской Федерации в сфере юстиции, разработке и представлению в установленном порядке предложений по его совершенствованию; по организации работы по созданию и ведению баз данных правовой информации в сфере юстиции; по обеспечению сбора и обработки статистических данных, разработке форм, статистической отчетности и документов первичного учета в сфере юстиции.

Минюст России в пределах своей компетенции вправе запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц и привлекать для разработки проектов нормативных правовых актов и их экспертизы научные и другие организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Минюст России вправе издавать постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, обязательные для государственных и муниципальных органов, организаций, должностных лиц и граждан.

Проанализировав характер и содержание полномочий Министерства юстиции Российской Федерации и органов юстиции субъектов Российской Федерации, можно отметить следующее.

·   Во-первых, полномочия по контролю реализуются в сфере как превентивного, так и текущего контроля, например, контроль за исполнением профессиональных обязанностей или правил нотариального делопроизводства нотариусами государственных нотариальных контор (в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой, - совместно с нотариальными палатами).

·   Во-вторых, многие контрольные полномочия органов юстиции реализуются только совместно с органами нотариального самоуправления - нотариальными палатами, что полностью отвечает характеру нотариата как института гражданского общества.

·   В-третьих, существование в России двух категорий нотариусов (работающих в государственных нотариальных конторах и занимающихся частной практикой), а главное, неодинаковый их правовой статус, предопределяют различную компетенцию органов юстиции по отношению к ним. Ряд полномочий, осуществляемых в отношении нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, органы юстиции не вправе реализовывать в отношении частнопрактикующих нотариусов вообще, а некоторые - только совместно с нотариальными палатами.

В результате административной реформы региональные власти лишились своих полномочий по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними. С 1 января 2005 г. начали работать управления Федеральной регистрационной службы, подведомственной Минюсту России.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 была создана Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация), к которой полностью перешли функции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Новое ведомство совместно со своими территориальными подразделениями будет вести Единый государственный реестр прав на недвижимость, а также обеспечивать функционирование реестра в электронном виде.

Положение о Федеральной регистрационной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1315, называет еще несколько направлений ее деятельности, среди них в частности и контроль за нотариатом.

Теперь Федеральная регистрационная служба открывает и упраздняет нотариальные конторы, выдает лицензии на нотариальную деятельность и контролирует выполнение профессиональных обязанностей нотариусами.

Контроль, осуществляемый нотариальными палатами, можно определить как внутренний, поскольку он производится органами нотариального самоуправления, а не государственными органами и должностными лицами.

Контрольные полномочия нотариальных палат обладают определенной спецификой, вызываемой особенностями стоящих перед ними задач и характером их деятельности.

Для реализации своих контрольных полномочий нотариальная палата создает свои органы и наделяет их необходимой компетенцией.

В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Судебный контроль в сфере нотариальной деятельности осуществляется при рассмотрении судами дел о правонарушениях нотариусов и обращений нотариусов и органов нотариального самоуправления в связи со злоупотреблениями и неправомерными, по их мнению, действиями государственных органов и их должностных лиц.

Судебный контроль за деятельностью нотариусов может быть прямым и косвенным. Прямой контроль осуществляют суды при рассмотрении в соответствии со ст. 33 Основ законодательства о нотариате отказов в совершении нотариального действия или неправильного совершения нотариального действия.

Правила обжалования действий нотариусов в настоящее время закреплены гл. 37 ГПК РФ "Рассмотрение заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении".

Если при подаче заявления или рассмотрении дела в порядке особого производства устанавливается наличие спора о праве, подведомственного суду, суд выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства.

В порядке особого производства могут быть рассмотрены заявления о нотариальных действиях, совершенных нотариусами или уполномоченными на это должностными лицами, или об отказе в их совершении, при условии, что отсутствует спор заинтересованных лиц о праве гражданском, подведомственный суду.

Вторая разновидность судебного контроля - косвенный судебный контроль. Данный вид контроля называется косвенным потому, что решения суда по делам, рассматриваемым судами в рамках этой формы контроля, не влияют непосредственно на права и обязанности нотариусов и на судьбу и законную силу принятых ими нотариальных актов.

Косвенный судебный контроль осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами при рассмотрении практически всех дел, так или иначе связанных с нотариальными актами, в которых в качестве юридических фактов фигурируют нотариально удостоверенные сделки, договоры, нотариально засвидетельствованные факты. Это могут быть, например, споры о признании недействительными завещаний, нотариально удостоверенных договоров купли-продажи недвижимости, иных нотариально удостоверенных сделок и др. Достаточно часто при рассмотрении таких дел суды привлекают нотариусов в качестве соответчиков или третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора. Совершенно оправданна практика вызова нотариусов в суд в качестве свидетелей, поскольку они могут обладать информацией, значимой для правильного рассмотрения и разрешения дела.

Процедуры налогового контроля за деятельностью нотариусов урегулированы Налоговым кодексом Российской Федерации.

Основными методами такого контроля являются налоговые проверки деятельности нотариусов.

Налоговые проверки направлены на выявление фактов нарушения нотариусами требований налогового законодательства, в частности, правильности исчисления и уплаты налогов, соблюдения требований закона при ведении бухгалтерского учета, правил расчетов с физическими и юридическими лицами.

В соответствии со ст. 87 НК РФ налоговые органы проводят камеральные и выездные налоговые проверки налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов. Налоговой проверкой могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, плательщика сбора и налогового агента, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки.

Если при камеральных и выездных налоговых проверках у налоговых органов возникает необходимость получения информации о деятельности налогоплательщика (плательщика сбора), связанной с иными лицами, налоговый орган может истребовать у этих лиц документы, относящиеся к деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора) (встречная проверка).

Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций и документов, представленных налогоплательщиком, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа.

Если проверкой выявлены ошибки в заполнении документов или противоречия между сведениями в представленных документах, об этом сообщается налогоплательщику с требованием внести соответствующие исправления в установленный срок.

Выездная налоговая проверка проводится на основании решения руководителя (его заместителя) налогового органа. Выездная налоговая проверка в отношении одного налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента) может проводиться по одному или нескольким налогам. Налоговый орган не вправе проводить в течение одного календарного года две выездные налоговые проверки и более по одним и тем же налогам за один и тот же период.

Выездная налоговая проверка по общему правилу не может продолжаться более двух месяцев. В исключительных случаях вышестоящий налоговый орган может увеличить продолжительность проверки до трех месяцев.

При наличии у осуществляющих проверку должностных лиц достаточных оснований полагать, что документы, свидетельствующие о правонарушении, могут быть уничтожены, скрыты, изменены или заменены, документы изымаются в порядке, предусмотренном ст. 94 Налогового кодекса РФ, по акту, составленному этими должностными лицами.

По окончании выездной налоговой проверки проверяющий составляет справку о проведенной проверке, в которой фиксируются предмет проверки и сроки ее проведения.

При проведении проверки в качестве свидетеля для дачи показаний может быть вызвано любое физическое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для налогового контроля. Показания свидетеля заносятся в протокол.

Должностное лицо налогового органа, проводящее выездную налоговую проверку, в целях выяснения обстоятельств, имеющих значение для полноты проверки, вправе осматривать территории, помещения налогоплательщика, в отношении которого проводится налоговая проверка.

По результатам выездной налоговой проверки не позднее двух месяцев после составления справки о проведенной проверке уполномоченными должностными лицами налоговых органов должен быть составлен в установленной форме акт налоговой проверки, подписываемый этими лицами и руководителем проверяемой организации либо индивидуальным предпринимателем, либо их представителями. Об отказе представителей организации подписать акт делается соответствующая запись в акте. Если указанные лица уклоняются от получения акта налоговой проверки, это должно быть отражено в акте.

В акте налоговой проверки должны быть указаны документально подтвержденные факты налоговых правонарушений, выявленные в ходе проверки, или отсутствие таковых, а также выводы и предложения проверяющих по устранению выявленных нарушений и ссылки на статьи Налогового кодекса РФ, предусматривающие ответственность за данный вид налоговых правонарушений.

Акт налоговой проверки вручается руководителю организации - налогоплательщика либо индивидуальному предпринимателю (их представителям) под расписку или передается иным способом, свидетельствующим о дате его получения налогоплательщиком или его представителями.

Налогоплательщик вправе в случае несогласия с фактами, изложенными в акте проверки, а также с выводами и предложениями проверяющих в двухнедельный срок со дня получения акта проверки представить в соответствующий налоговый орган письменное объяснение мотивов отказа подписать акт или возражения по акту в целом или по его отдельным положениям. При этом налогоплательщик вправе приложить к письменному объяснению (возражению) или в согласованный срок передать налоговому органу документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений или мотивы неподписания акта проверки.

Помимо налоговых органов важную роль в контроле _ нотариальной деятельности играют органы прокуратуры, осуществляющие общий надзор за соблюдением требований законности нотариусами.

По требованию прокурора в случаях наиболее серьезных правонарушений нотариус может быть привлечен даже к уголовной ответственности.

Во втором подпункте первой главы мы рассмотрели вопрос о государственном контроле за деятельностью нотариата и пришли к следующим выводам.

Построение и функционирование системы контроля в сфере организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности определяются уникальностью самого института нотариата. Контроль в сфере организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности подразделяют на виды по различным основаниям. Любая из приведенных классификаций имеет право на существование, поскольку акцентирует внимание на различных аспектах контроля в сфере нотариата. Более того, на практике отдельные виды контроля зачастую сложно отграничить друг от друга.