Поняття і правова природа міжбюджетних трансфертів

Сутність і зміст міжбюджетних відносин розкриваються у визначенні, яке міститься у статті 81 Бюджетного кодексу України, де міжбюджетні відносини визначаються як відносини між державою, Автономною Республікою Крим і територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, які мають забезпечувати виконання цих повноважень.

З визначення міжбюджетних відносин, яке міститься в Бюджетному кодексі України, зрозуміло, що суб’єктами цих відносин є виключно публічно-територіальні утворення (держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади*, а об’єктом – фінансові ресурси (бюджетні кошти*.

Міжбюджетні відносини забезпечують територіальний перерозподіл фінансових ресурсів та здійснюють безпосередній вплив на соціально-економічний розвиток регіонів, правове регулювання міжбюджетних відносин реалізує конституційні права громадян. Крім того, необхідність у регулюванні міжбюджетних відносин виникає в основному тоді, коли у органів влади територіальної громади нижчого рівня при формуванні бюджетів з об’єктивних причин не вистачає коштів від дохідних джерел (власних, закріплених на постійній основі повністю чи частково*, для забезпечення мінімально необхідних видатків у відповідності з покладеними на них функціями та повноваженнями.

Регулювання бюджетних правовідносин в аспекті міжбюджетних відносин передбачає функціонування відносин:

а* з таким об’єктом, як бюджетні кошти, які підлягають розподілу (міжбюджетні трансферти *. Міжбюджетні трансферти - кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. Ці відносини можна назвати майновими міжбюджетними відносинами і сюди слід віднести:

- відносини по наданню дотацій вирівнювання (міжбюджетний трансферт на вирівнювання доходної спроможності бюджету*;

- відносини по наданню субвенцій (міжбюджетних трансфертів для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції*;

- відносини з передачі коштів до державного чи місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

- відносини з надання додаткових дотацій;

б* процесуального, організаційного характеру:

- відносини із розподілу доходних джерел між рівнями бюджетної системи;

- відносини із закріплення видаткових повноважень між рівнями бюджетної системи;

- відносини із здійснення контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, які передані в рамках міжбюджетних відносин;

- відносини із подання звітів про отримання та використання бюджетних коштів у рамках міжбюджетних відносин.

У сукупності всі зазначені відносини утворюють міжбюджетні відносини в широкому розумінні [1].

Об’єднуючою ознакою є обов’язкова та виключна участь публічних суб’єктів – держави Україна, Автономної Республіки Крим, територіальних громад.

Загальними є і завдання, які вирішуються в міжбюджетних відносинах – забезпечення збалансованості всіх бюджетів бюджетної системи України. Разом з тим, Бюджетний кодекс України в статті 81 до міжбюджетних відносин відносить не всі відносини, які виникають між різними бюджетами, а тільки ті з них, які пов’язані з майновим аспектом, – передачею фінансових ресурсів (бюджетних коштів*.Такі відносини утворюють міжбюджетні відносини у вузькому розумінні.

Міжбюджетні відносини всередині країни мають ґрунтува­тися на певних принципах, до яких у фінансово-правовій на­уці відносять, зокрема, такі:

1* збалансованість інтересів усіх учасників міжбюджетних відносин;

2* законодавче розмежування видаткових повноважень, відповідальності та доходних дже­рел між різними рівнями бюджетів;

3* самостійність бюджетів різних рівнів;

4* обґрунтованість надання фінансової допомоги та вирівнювання доходів місцевих бюджетів;

5* ефективність контрою за повнотою та цільовим характером використання фі­нансової допомоги.

Крім цього, варто виділити також ще кіль­ка принципів, на яких засновуються міжбюджетні відносини, а саме:

1* розподіл і закріплення видатків за певними рівнями бюджетної системи держави;

2* розмежування (закріплення* на постійній основі та розподіл за тимчасовими нормативами регулюючих доходів за бюджетами різних рівнів бюджетної системи держа­ви (відповідно до цього принципу щорічними законами про державний бюджет України розподіляються між бюджетами надходження, наприклад, від загальнодержавних податків і зборів*;

3* рівність бюджетних прав органів місцевого самовря­дування (йдеться, зокрема, про право цих органів на власний бюджет, на мінімальний бюджет місцевого самоврядування, яки гарантується державою*;

4* рівність усіх бюджетів держави у взаємовідносинах із державним бюджетом (тобто всі бюджети мають право на перерахування до них міжбюджетних трансфер­тів у тих чи інших формах*.

В основу політики держави в сфері міжбюджетних відносин закладений принцип формування доходної та видаткової части­ни кожного бюджету. Відповідно до цього принципу, будь-який бюджет має бути забезпечений фінансовими ресурсами, достат­німи для покриття першочергових завдань. Слід погодитися з твердженням вчених про те, що, оскільки на практиці поки що цього немає, метою вказаної політики є перерозподіл ресурсів між бюджетами для вирівнювання доходної частини бюджетів нижчих рівнів до мінімально необхідного рівня мінімальної бюджетної забезпеченості.

Проте, основоположним принципом міжбюджетних відносин є принцип самостійності бюджетів, який виража­ється в наявності власних джерел доходів та в праві самостійно витрачати ці кошти. Однак часто бюджетам нижчого рівня не вистачає коштів для реалізації покладених на них завдань, і тоді з бюджетів вищого рівня можуть направлятися додаткові фінан­сові кошти цим бюджетам. Це, зокрема, відповідає статті 142 Кон­ституції України, згідно з якою держава бере участь у форму­ванні доходів бюджетів органів місцевого самоврядування, фі­нансово підтримуючи місцеве самоврядування. Крім того, від­повідно до статті 143 Конституції України органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повнова­ження органів виконавчої влади. При цьому держава зо­бов'язується фінансувати здійснення таких повноважень у пов­ному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків. Отже, потреба в доходах кожного бюджету часто змінюється, що спричинює необхідність в постійному бюджетному регулюван­ні, тобто в перерозподілі коштів в середині бюджетної систе­ми з метою збалансування всіх видів бюджетів.

Міжбюджетні відносини реалізуються за допомогоюме­ханізму бюджетного регулювання. Бюджетне регулювання являє собою перерозподіл (у доповнення до постійно закріпле­них доходів* частини загальнодержавних доходів між різними бюджетами з метою збалансування кожного з них. Саме за до­помогою бюджетного регулювання вирішуються такі завдання:

1* бездефіцитне збалансування кожного бюджету;

2* виділення регулюючих доходів із джерел, які забезпечують надходжен­ня коштів протягом року в розмірах, що відповідають видат­кам, які передбачені планами;

3* створення матеріальної за­цікавленості місцевих органів влади у виконанні бюджетів по загальнообов'язкових податках і доходах". При бюджетному регулюванні мають ураховуватися державні мінімальні со­ціальні стандарти, а також розмір мінімального місцевого бюд­жету.

Проблеми міжбюджетних відносин (фінансового (бюджетно­го* вирівнювання * в більшості зарубіжних країн викликають гострі політичні дискусії, адже «території-донори» повинні на­давати певну фінансову допомогу з власних бюджетів іншим. Проте як бути з принципом самостійності місцевих бюджетів, з правом вирішувати долю тимчасово вільних коштів, чи коли на­явним є профіцит бюджету? Для вирішення подібних проблем необхідно встановлювати чіткі законодавчі норми бюджетного регулювання, розмір мінімального бюджету для «бідних» тери­торій тощо.

Як співвідносяться фінансове вирівнювання та бюджетне ре­гулювання? Фінансове вирівнювання - це процес перерозподілу фінансових ресурсів на користь адміністративно-територіаль­них одиниць, які не мають достатньої власної доходної бази. Відповідний процес забезпечується центральними органами державної влади. Вважається, що це синонім поняття «бюджетне регулюван­ня». Фінансове вирівнювання є не абсолютним вирівнюванням доходів територіальних одиниць, а лише в цілому забезпечує цей процес (розділ VII Указу Президента України від 22 лип­ня 1998 р. № 810/98 з подальшими змінами та доповненнями «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні»*. Проте, на нашу думку, фінансове вирівнювання є ширшим поняттям, що охоплює також і бюджетне регулюван­ня. Фінансове вирівнювання органів місцевого самоврядування може здійснюватися не лише в межах бюджету — є ще кошти, які спрямовуються від міжнародних фінансово-кредитних уста­нов на розвиток, наприклад, комунальних підприємств, водока­налів. Тобто безпосередньо кошти через бюджет не перерозподі­ляються і це не є бюджетним регулюванням.

Виходячи з умов сьогодення, некоректно стверджувати, що бюджетне регулювання сприяє створенню матеріальної зацікав­леності місцевих органів усіх рівнів щодо виконання планів по загальнодержавних податках і зборах. Вважаємо, що про таку зацікавленість неправильно говорити по відношенню до місце­вих органів влади, які формують бюджети базового рівня. За­значені бюджети завжди розраховують на отримання бюджет­них дотацій, субвенцій і субсидій зверху, заздалегідь очікують на них і знають, що їм повинні надати кошти з цих джерел.

Міжбюджетне регулювання не обмежується вирівнюванням бюджетної забезпеченості територіальних громад, де вона менша фінансових нормативів. До його функції також входить відшкодування бюджетам додаткових витрат чи втрат доходів, спричинених рішеннями органів влади іншого рівня, та можлива дольова участь бюджетів вищого рівня у витратах бюджетів нижчого рівня з урахуванням стимулювання пріоритетних (найбільш соціально значимих* напрямків витрачання коштів цих бюджеті в.

Отже, механізм бюджетного регулювання – це сукупність методів (у тому числі правових* і коштів, за допомогою яких держава здійснює вплив на процеси формування та використання бюджетних ресурсів. При цьому цей механізм здійснює безпосередній вплив на соціально-економічний розвиток країни.

Міжбюджетне регулювання здійснюється органами влади (як правило вищого рівня* шляхом вертикального (між різними ланками бюджетної системи* та горизонтального (між бюджетами однієї ланки бюджетної системи* вирівнювання бюджетної забезпеченості територіальних громад, в яких вона менша фінансових нормативів.

Значну роль у регулюванні міжбюджетних відносин відіграє Міністерство фінансів України, у структурі якого діє Департамент місцевих бюджетів. На даний час в Україні перерозподіл бюджетних коштів між державним та місцевими бюджетами здійснюється на основі моделі віяла. Одним з основних методів регулювання бюджетів нижчих рівнів в даній моделі є метод відрахувань у відсотках від податкових та неподаткових доходів, закріплених за бюджетом вищого рівня. Такий метод фінансової підтримки бюджетів нижчого рівня не є новим і використовується в Україні більше ніж 70 років. Якщо немає можливості стабілізувати доходи і видатки місцевих бюджетів за допомогою цього методу, широко застосовується дотаційний метод, який передбачає планову передачу грошових коштів з бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня в абсолютній сумі частки грошових коштів. Цей метод застосовується в тому випадку, якщо в адміністративно-територіальних утвореннях немає достатніх резервів для збалансування бюджету.

Як Бюджетний кодекс України 2001 року, так і новий БК України встановили, що доходами бюджету є, зокрема, трансферти (п. 4 ч. 1 ст. 9*. Ними визнаються кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі. Трансферти – таке ж джерело доходів місцевих бюджетів, як і податкові чи неподаткові надходження.

В юридичній енциклопедичній літературі термін т рансферт (франц. transfert, лат. transfero – переношу, переміщую* означає: 1* перевід іноземної валюти чи золота з однієї країни до іншої; 2* передача права володіння іменними цінними паперами від однієї особи іншій за допомогою передавального напису (індосаменту*; 3* перенесення банківських операцій з одного рахунку на інший; 4* кошти, що передаються з державного бюджету до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня у вигляді дотацій, субсидій, субвенцій та в інших формах. В економічній науці зберігаються такі ж чотири значення трансфертів.

У зв'язку з наведеним не зовсім зрозумілою видається закріплена в БК України різниця між трансфертами та міжбюджетними трансфертами. Останні визначаються як кошти, що безоплатно та безповоротно передаються з одного бюджету до іншого (п. 32 ст. 2 БК України*. Проте суть і призначення як міжбюджетних трансфертів, так і просто трансфертів одна й та сама. Різниця між цими термінами (у контексті БК України* полягає в тому, що трансферти можна одержати від органів влади (причому невідомо, хто їх отримує*, а міжбюджетні трансферти надходять від інших бюджетів. Звичайно, трансферти від інших органів державної влади (незрозуміло, яких саме інших органів, виходячи зі ст. 9 БК України*, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування також передаються з бюджетів, а не з власних коштів будь-якого органу, тому вони все одно є міжбюджетними.

Щодоміжнародних організацій та інших держав, то лише в цьому випадку трансферт не може вважатися міжбюджетним, оскільки не виникає відносин між бюджетами однієї бюджетної системи; це є свого роду фінансова допомога. Отже, зважаючи на зазначені відмінності, ми прийшли до висновку, що за змістом поняття «трансферти» є ширшим за «міжбюджетні трансферти».

У спеціальній фінансово-правовій літературі можна зустріти таке визначення міжбюджетних (бюджетних* трансфертів – це: 1* кошти, які передаються з державного бюджету до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня у формі дотацій, субсидій, субвенцій тощо (проте в умовах дії БК України подібне визначення застосовувати не слід, оскільки нині міжбюджетні трансферти надаються як із державного бюджету до місцевих, так і навпаки, відповідно до п. 45 ч. 2 ст. 29 БК України*; 2* це форма перерозподілу частки коштів, які мобілізовані в доходах бюджетів (наведене визначення вказує лише на економічну суть міжбюджетних трансфертів, однак зміст самого поняття повністю не розкривається*.

Більшість вітчизняних юристів-фінансистів у своїх працях наводять лише законодавче визначення міжбюджетних трансфертів як коштів, що безоплатно та безповоротно передаються з одного бюджету до іншого (п. 32 ст. 2 БК України*. Таким чином презюмується, що в їхньому розумінні дане визначення розкриває сутність такого фінансово-правового явища як міжбюджетні трансферти, і тому не потребує будь-яких доповнень. О.П. Орлюк в своєму останньому підручнику з фінансового права навела подібне визначення з одним лише доповненням – зазначила види міжбюджетних трансфертів, які містяться в ст. 96 БК України. Однак ця відмінність не дозволяє стверджувати, що розкритий зміст правового явища.

На думку О.А. Музики, міжбюджетні трансферти ― це кошти, що передаються з одного бюджету до іншого у формі дотацій, субвенцій, субсидій тощо на підставі бюджетно-правового акта з метою збалансування доходів і видатків бюджетів-отримувачів. Порівнюючи із законодавчим дане визначення є більш широким, оскільки містить вказівку на види і мету міжбюджетних трансфертів, а також підставу надання таких коштів, проте воно опускає такі ознаки як безоплатність і безповоротність міжбюджетних трансфертів.

Очевидно, що слід навести визначення міжбюджетних трансфертів, яке б розкрило сутність даного явища, його правову природу. Отже, міжбюджетні трансферти – це вид неподаткових регулюючих бюджетних доходів, тобто кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого на підставі бюджетно-правового акта з метою збалансування доходів та видатків бюджета-отримувача і поділяються на: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передаються до Державного бюджету України та місце­вих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації.

[1] Шевелева Н.А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ. – Дисс. … докт. юрид. наук. – СПб., 2005. – С. 271-272.