Система управления развитием города

Общее управление и управление развитием.

Поскольку управление развитием города неразрывно связано с его общим управлением, представляется логичным кратко рассмотреть всю систему управления города. В основе формирования структуры органов местного самоуправления определяющим фактором являются ее компетенции и полномочия, в соответствии с предусмотренными федеральным законодательством вопросами местного значения и распределением полномочий между органами местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления города Пскова определена Уставом города Пскова, её составляют: Псковская городская Дума; глава муниципального образования – глава города Пскова; Администрация города Пскова; Контрольно-счетная палата города Пскова.

Глава города

Городская Дума

Администрация города

Контрольно-счетная палата

Рисунок 54 – система органов МСУ города Пскова

 

 

Псковская городская думая является представительным органом, состоит из 25 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на срок 5 лет. Дума наделяется полномочиями по определению порядка решения вопросов местного значения, а также полномочиями организационного характера и другими полномочиями.

Глава города Пскова является высшим должностным лицом. Он избирается городской Думой из состава депутатов на срок полномочий городской Думы. Таким образом Глава города наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями председателя городской Думы. Функционально полномочия Главы города можно разделить на представительские, координационные и полномочия организационного характера.

Администрация города осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения, и другие государственные полномочия в соответствии с федеральным, региональным законодательством и Уставом города. Структура администрации утверждается городской Думой, при этом в неё входят: глава администрации, его заместители, структурные подразделения и органы.  

К полномочиям администрации относится решение вопросов местного значения в области планирования, бюджета, финансов и учёта (Финансовое управление); в области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с организациями, находящимися на территории города Пскова (Комитет по управлению муниципальным имуществом); в области ценообразования; в области социально-экономического развития города Пскова (Комитет социально-экономического развития); в области градостроительства (Управление строительства и капитального ремонта); в области использования земель, находящихся в муниципальной собственности, и охраны природы; в области охраны и сохранения объектов историко-культурного наследия (Управление культуры); в области транспорта и связи; в области жилищно-коммунального хозяйства, бытового и торгового обслуживания населения (Управление городского хозяйства); в области образования и социально-культурного обслуживания населения (Управление образования, Управление культуры); в области охраны здоровья населения; в области обеспечения законности, правопорядка, воинской обязанности, охраны прав и свобод граждан; в области гражданской обороны, пожарной безопасности и мобилизационной работы (Комитет по делам гражданской обороны и предупреждению чрезвычайных ситуаций); в сфере муниципального контроля (Контрольное управление) и т.д.

Контрольно-счетная палата является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля.

Рисунок 55 – структура администрации Пскова

Указанные полномочия распределяются между отраслевыми и функциональными структурными подразделениями, в результате чего создана типичная линейно-функциональная структура местной администрации, которая включает руководящее звено – главу администрации, заместителей главы и структурные подразделения – отраслевые структурные подразделения, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, транспорт, физкультура и спорт и т.п.); функциональные структурные подразделения, исполняющие одну или несколько функций во всех отраслях (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и др.); аппарат администрации, обеспечивающий и организующий ее деятельность – юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан, собственная бухгалтерия и др.

С 2018 года Агентство политических и экономических коммуникаций (далее – АПЭК) составляет рейтинг эффективности управления в городских округах Российской Федерации.

Всего было проведено три рейтинга. Исследователи отмечают корреляцию между эффективностью региональных органов управления и эффективностью органов местного самоуправления соответствующего региона, но в то же время обращают внимание на то, что в целом по стране уровень эффективности управления в городских округах невысок. Это связно с тем, что муниципалитеты несут ответственность за решение сложных и болезненных вопросов социально-экономического характера, находятся в непростых финансовых условиях и рамках, установленных федеральным и региональным законодательством.

Рейтинг делится на два блока, по каждому из которых проводится своя оценка, а именно: политико-управленческий и социально-экономический блоки.

На графике (Рисунок 56) представлены результаты города Пскова в указанном рейтинге. Несмотря на отрицательную динамику присвоенных баллов, Псков сменил место в рейтинге с 54 на 40. Это может свидетельствовать об общей среди городов России отрицательной тенденции по всем показателям.

Рисунок 56 – динамика присутствия Пскова в рейтинге городских округов

 

В составе третьего рейтинга АПЭК по общему показателю Псков занимает 40 место, опережая Великий Новгород (место 43), Смоленск (место 61), Тверь (место 68), Петрозаводск (место 79) Архангельск (место 91), но уступая Вологде (место 35).

О системе стратегического планирования города.

Под управлением стратегическим развитием города понимается: принятые городом генеральные цели, направления, принципы и методы действий органов управления городом в экономической и социальной сфере на долгосрочную перспективу.

Стратегическое планирование развития города является элементом процесса стратегического управления его развитием. Оно включает в себя три взаимосвязанных этапа:

- Первый этап – Разработка стратегии социально-экономического развития города;

- Второй этап – Формирование комплекса мероприятий по реализации стратегического плана развитием города;

- Третий этап – Контроль за процессом реализации стратегического плана развитием города.

При осуществлении анализа существующей системы стратегического планирования города Пскова, в том числе действующих документов в области стратегического развития и итогов их реализации, были исследованы соответствующие нормативно-правовые акты, имеющиеся в публичном доступе, и установлено следующее.

Согласно ст.11 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ (ред. от 18.07.2019) «О стратегическом планировании в Российской Федерации», к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относятся:

1) стратегия социально-экономического развития муниципального образования;

2) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

3) прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

5) муниципальные программы

На официальном портале Администрации города Пскова, в подразделе «Стратегия развития города Пскова» раздела Комитета социально-экономического развития размещены документы, которыми руководствуется администрация при стратегическом планировании.

Данные документы можно разделить на три группы: 1) принятые до принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»; 2) после, когда необходимо было внести изменения в существующие документы стратегического планирования и 3) документы, связанные с разработкой новой стратегии.

Из представленных документов видно, что этапы стратегического планирования в целом соблюдены: утверждена Стратегия развития города Пскова до 2020 года, где определены главные цели развития города, принята Программа действий администрации и Положение о порядке мониторинга Программы действий Администрации города Пскова по реализации Стратегии развития города до 2020 года. Однако, что касается формирования комплекса мероприятий по реализации стратегического плана развитием города и контроля за процессом реализации стратегического плана развитием города, то стоит отметить, что эти этапы относились и реализованы только на период 2012-2014 гг.

В целях повышения эффективности управления развитием Пскова, выработке согласованных решений по вопросам обеспечения реализации Стратегии на основе координации и контроля процесса достижения стратегических целей, а также результатов их достижения в 2012 году создан Совет стратегического развития города Пскова. Положение о Совете и его состав утверждены решением Псковской городской Думы от 30.05.2012 №132. Информация о работе данного Совета, о принятых и реализованных решениях в публичном доступе отсутствует.

Постановлением Администрации города Пскова от 09.07.2012 №1980 была утверждена Программа действий Администрации города Пскова на 2012 – 2014 годы по реализации Стратегии развития города Пскова до 2020 года, ставшая инструментом управления процессом реализации Стратегии на среднесрочный период в 2012-2014 годах. Данным постановлением утверждены ключевые показатели и план мероприятий по реализации программы действий на 2012-2014гг.

Для контроля реализации (достижения) показателей развития города, предусмотренных Стратегией, Постановлением Администрации города Пскова от 27.12.2012 № 3378 утверждено Положение о порядке мониторинга Программы действий Администрации города Пскова по реализации Стратегии развития города до 2020 года, которое действовало на период Программы действий. Информация в виде отчетов об исполнении Программы действий Администрации города Пскова на 2012 – 2014 гг. по реализации Стратегии развития города Пскова до 2020 года, в период 2012 – 2014 гг. размещена на сайте. Согласно Постановлению № 3378, общую координацию деятельности по проведению мониторинга Программы действий, а также методическое сопровождение разработки требуемых материалов о результатах мониторинга осуществлял Комитет социально-экономического развития и потребительского рынка Администрации города Пскова.

Структурного подразделения, обеспечивающего управление стратегическим развитием города Пскова, координацию действий Администрации по реализации стратегических целей развития города, а также отвечающего за систему стратегического планирования и развития, в структуре Администрации не создано.

Комитет социально-экономического развития, преобразованный в 2015 году из Комитета социально-экономического развития и потребительского рынка, в соответствии с Положением о Комитете, утвержденным Администрацией в 2015 году, с изменениями, вступившими в силу в декабре 2018 года, функциями управления стратегическим развитием города наделен частично.

Комитет осуществляет полномочия в сфере социально-экономического анализа и планирования, содействия развитию малого и среднего предпринимательства, обеспечение открытости и гласности процедуры осуществления закупок товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, обеспечения благоприятного инвестиционного климата в Пскове.

Комитет занимается прогнозированием развития, осуществляет перспективное планирование, проводит информационно-аналитическую работу для разработки управленческих решений; разрабатывает и реализует меры поддержки развития МСП и социально-ориентированным некоммерческим организациям; координирует работу с целевыми программами, а также ведёт анализ, контроль и содействие реализации целевых программ, исполнителем которых является, а также исполняет иные задачи..

Как следует из главной страницы Комитета, размещенной на официальном портале, в перечень основных задач комитета не входит координация деятельности по стратегическому планированию и стратегическому управлению развитием города.

За исследуемый период с 2015 по 2020 гг. отсутствует информация о принятых документах в части реализации Стратегии: среднесрочный план, программа действий Администрации по реализации стратегии на период 2015-2020 гг., план мероприятий и соответственно нет мониторинговых отчетов о реализации Стратегии развития города Пскова до 2020 года. Так как муниципальные программы, являются документами стратегического планирования, следовательно, инструментами реализации сформулированных целей и задач в Стратегии развития города, являются муниципальные программы. Всего в МО «Город Псков» реализуется 13 муниципальных программ, содержащих подпрограммы и отдельные мероприятия.

Постановлением Администрации города Пскова от 13.02.2014 №232 утвержден Порядок разработки, формирования, реализации и оценки эффективности муниципальных программ города Пскова. Частично функции мониторингового отчета выполняют ежегодные доклады Комитета социально-экономического развития Пскова о ходе выполнения и результатах всех муниципальных программ МО «Город Псков».

Основными критериями оценки эффективности деятельности муниципального образования по реализации стратегии являются достижение целевых показателей реализации отдельных мероприятий стратегии и улучшение динамики базовых показателей развития бюджетной системы муниципального образования.

Мониторинг проводится с целью обеспечения реализации и поддержания постоянной актуальности стратегического плана. С учетом результатов мониторинга принимаются решения о распределении ресурсов и корректировке целей и мер стратегического плана.

Подводя итоги анализа существующей системы стратегического планирования города Пскова за 2015-2019 гг., эффективности деятельности муниципального образования по реализации стратегии, можно заключить, что системе стратегического планирования в указанный период не уделялось должного внимания. Каких-либо сводных аналитических отчетов по реализации стратегии за 2015-2020 гг. и достижении целевых показателей, проведении мониторинга на сайте администрации не представлено. Контроль за процессом реализации стратегического плана развитием города за указанный период отсутствовал.

 

Деятельность органов местного самоуправления
в части реализации установленных полномочий.

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления проводится Администрацией Псковской области ежегодно. С 2019 года данная оценка, в части реализации установленных полномочий, осуществляется в отношении 41 показателя на основании Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и Постановления Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 №1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», в рамках организации работы по подготовке ежегодного доклада Главы Администрации города Пскова о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления города Пскова за год, предшествующий за два года отчетному, за год, предшествующий отчетному, отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.

По итогам оценки городские округа получают гранты за достижение наилучших показателей, перечень которых установлен Администрацией области, то есть действующая система мотивации предусматривает стимуляторы для достижения целевых показателей.

Анализ индикаторов за период с 2015 по 2019 год показывает целевое достижение установленных показателей на плановый период. По результатам проведенной оценки эффективности реализации муниципальных программ в 2018 году оценка «5» (высокий уровень эффективности) присвоена 2 программам; оценка «4» (приемлемый уровень эффективности) присвоена 7 программам; оценка «3» (средний уровень эффективности) присвоена 4 программам. 

Исходя из данных оценки, согласно которым только по двум из тринадцати муниципальных программ уровень эффективности реализации определен как «высокий», работа по повышению качества муниципальных программ, мероприятий и показателей, характеризующих их исполнение должна быть продолжена.

На основе вышеизложенного, наряду с существующей классической структурой, представляется логичным создание структуры программно-целевого или программно-функционального типа – отдельного стратегического или инновационного подразделения, ориентированного не на решение текущих задач, а на достижение перспективных целей и внедрение инноваций. Его деятельность может быть направлена на анализ проблем, формулирование задач по их решению и передачу их в отраслевые, и функциональные подразделения.

Основные задачи стратегического сектора могли бы быть следующие:

- мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация маркетинговых и других исследований;

- разработка программ и проектов, обеспечивающих достижение стратегических целей. Эта работа включает разработку технических заданий на программы и проекты, аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главе администрации, разработку планов-графиков выполнения подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.

Кадровый и правовой потенциал.

Кадровый и правовой потенциал работников представляет собой совокупность способностей и возможностей кадров, которая позволяет обеспечить эффективное функционирование организации. Под терминами «способности» и «возможности», подразумеваются профессиональные знания, навыки и умения, инновационность, компетентность и т. д. Управление кадровым потенциалом подразумевает приведение в соответствие способностей работников, их знаний, опыта и целей организации. Данные тезисы относятся ко всем организациям, в том числе и к органам государственного и муниципального управления.

Процесс формирования кадрового и правового потенциала должен обеспечить регулярное снабжение необходимым количеством высококвалифицированных работников муниципальные структуры и непрерывное возобновление профессиональных знаний сотрудников муниципального аппарата. Необходимо предусмотреть постоянное развитие и повышение уровня квалификации кадров. Такой подход будет способствовать поддержанию высокого уровня эффективности выполнения возложенных на муниципальных служащих обязанностей. Ниже приведены сведения о руководителях города Пскова.

Таблица 186 – руководители Пскова