Реформы в области местного управления

 

В 1864―1870 гг. правительство Александра II провело реформу местного управления, которое со времен издания екатерининской «Жалованной грамоты городам» (1785) практически оставалось в неизменном виде. В рамках этих преобразований были проведены сначала земская, а затем и городская реформы.

 

а) Земская реформа 1864 г.

 

В марте 1859 г. при Министерстве внутренних дел была создана комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде», которую возглавил Н.А. Милютин. Членам этой комиссии было строго указано на то, что проектируемые органы местного управления никоим образом не должны выходить за рамки чисто хозяйственных функций, т. е. в основу реформы местного управления была положена теория «общинного самоуправления», авторами которой были И. Гнейст, Г. Штейн и другие видные представители германской юридической школы.

В апреле 1860 г. Н.А. Милютин представил Александру II проект «Временных правил о местном управлении», которое строилось на принципах выборности и бессословности. В апреле 1861 г. под давлением реакционных придворных кругов сам Н.А. Милютин и его шеф, генерал С.С. Ланской были отправлены в отставку, и новым главой Министерства внутренних дел был назначен Павел Александрович Валуев, который отличался более консервативными взглядами. Будучи ярым защитником корпоративных прав и привилегий дворянства, П.А. Валуев все же не решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы — выборности и бессословности. Однако он сумел изменить систему выборов в земские учреждения в пользу дворян-землевладельцев и крупной буржуазии.

К марту 1863 г. проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» был подготовлен и передан для обсуждения в Государственный совет, после его одобрения 1 января 1864 г. Александр II подписал этот проект и он получил силу закона.

В соответствии с этим «Положением» во всех великорусских губерниях Российской империи создавались земские учреждения, которые состояли из распорядительных (уездных и губернских земских собраний) и исполнительных (уездных и губернских земских управ) органов. И те, и другие избирались на трехлетний срок. Система выборов была довольно запутанная.

Выборы депутатов уездных земских собраний, которых избирало само население, проводились на основе имущественного ценза и по трем куриям:

1) К первой курии принадлежали уездные землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли, или владельцы недвижимой собственности стоимостью в 15 тыс. рублей, или те помещики, годовой доход которых превышал 6 тыс. рублей.

2) Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий, а также владельцы городской недвижимости стоимостью в 2 тыс. рублей или торгово-промышленных заведений с годовым оборотом более 6 тыс. рублей.

3) Третья курия — выборные от сельских обществ были представлены должностными лицами сельского и волостного управления. По этой курии, в отличие от первых двух, выборы были не прямые, а многостепенные: сельский сход сначала выбирал представителей на волостной сход, там избирались выборщики, а затем уездный съезд выборщиков избирал депутатов (гласных) в уездное земское собрание. Председателями губернских и земских уездных собраний, в соответствии с законом, были предводители уездного и губернского дворянства.

Сессии земских собраний проходили ежегодно в декабре, и их заседания были гласными и открытыми. Депутаты этих собраний жалования не получали, а чиновники управ работали на постоянной основе и получали годовое жалование в размере 500―600 рублей.

 

Губернские земские учреждения

•Губернская земская управа (председатель)

•Губернское земское собрание (от 15 до 100 гласных, председатель)

 

Уездные земские учреждения

•Уездная земская управа (председатель)

•Уездное земское собрание (от 10 до 96 гласных, председатель)

 

Выборы в губернские земские собрания происходили на уездных земских собраниях из расчета — один губернский гласный (депутат) на шесть уездных гласных (депутатов). Поэтому в губернских земских собраниях преобладание дворян было еще большим, чем в уездных: 74 % гласных против 10 % депутатов от крестьян. Губернские и уездные управы избирались на земских собраниях. Председателя уездной управы утверждал губернатор, а губернской управы — сам министр внутренних дел. Таким образом, в исполнительных органах земств преобладание дворян вообще было подавляющим: в уездах — 55 %, а в губерниях — 89 %.

Земства были лишены каких-либо политических функций и сфера их деятельности ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения. Но даже такая куцая деятельность земств была поставлена под неусыпный контроль губернских и центральных органов государственной власти. Любое постановление земских собраний могло быть отменено губернатором или министром внутренних дел. Не случайно многие политические деятели той поры, в частности, такие антиподы, как консерватор М.Н. Катков и социалист В.И. Ульянов (Ленин), называли земства «пятым колесом в телеге русского государственного управления».

 

б) Городская реформа 1870 г.

 

В июле 1862 г. Александр II поручил министру внутренних дел статс-секретарю П.А. Валуеву приступить к разработке нового «Городового положения». С этой целью в 509 городах европейской части России были созданы особые комиссии, материалы которых легли в проект нового «Городового положения», которое в 1864 г. было представлено императору. Сначала этот проект поступил на рассмотрение в Кодификационную комиссию, а затем, в марте 1866 г., он был внесен в Государственный совет, где его мурыжили в течение нескольких лет. И только 16 июня 1870 г. проект «Городового положения» был утвержден Александром II и приобрел силу закона.

В соответствии с новым «Положением» в 509 городах Российской империи (во всех великорусских и новороссийских губерниях) вводились новые всесословные распорядительные органы городского управления — городские думы, избираемые на четыре года. Городские думы избирали на тот же срок постоянно действующие исполнительные органы — городские управы в составе городского головы, его заместителя и нескольких членов. Городской голова являлся председателем как городской думы, так и городской управы. В крупных губернских городах городской голова утверждался министром внутренних дел, а в уездных городах — губернатором. Для контроля за городским управлением под председательством губернатора создавались губернские присутствия по городским делам.

 

Городское присутствие по городским делам (губернатор)

•Городская дума (городской голова)

•Городская управа (городской голова)

 

Избирательным правом в органы городского самоуправления обладали только владельцы городской недвижимости, которые в зависимости от суммы совокупного налога были разделены на три курии. Каждая курия избирала одинаковое количество гласных, хотя их численность была чрезвычайно различна. Например, в Петербурге первую курию составляли 275 избирателей, вторую курию — 850 избирателей и т. д.

Компетенция городского самоуправления, как и земского, была ограничена решением чисто хозяйственных вопросов: благоустройством городов, попечением о развитии городской промышленности, местных промыслов, торговли, здравоохранения, образования и т. д. Городское самоуправление было поставлено под еще более жесткий контроль со стороны государственной власти. Помимо утверждения городского головы, министр внутренних дел и губернатор могли отменить любое решение городских дум.

Городские думы и управы не имели принудительных органов власти и для выполнения своих решений вынуждены были прибегать к помощи полиции, которая подчинялась градоначальникам и губернаторам, обладавшим реальной властью во всех городах.

Позднее, в 1874―1877 гг. на тех же принципах было построено городское самоуправление в 202 городах Малороссии, Белоруссии, Прибалтики и Закавказья.

 

Судебная реформа 1864 г.

 

Подготовка судебной реформы началась в октябре 1861 г., когда Александр II поручил Государственной канцелярии приступить к разработке «Основных положений преобразования судебной части в России». К подготовке этой реформы были привлечены крупные русские юристы, в том числе К.П. Победоносцев, Д.А. Ровинский, Н.И. Стояновский и граф Д.Н. Блудов, который после смерти М.М. Сперанского с 1839 г. возглавлял II Отделение Императорской канцелярии. Самую значительную роль в подготовке судебной реформы сыграли статс-секретарь Государственного совета С.И. Зарудный, новый министр юстиции Д.И. Замятнин и председатель департамента законов Государственного совета князь П.П. Гагарин.

После обсуждения проектов «Судебных уставов» в Государственном совете в сентябре 1862 г. они были разосланы для отзыва в российские и зарубежные университеты, а затем, после одобрения их Госсоветом, 20 ноября 1864 г. Александр II утвердил эти «Уставы», среди которых важнейшими стали четыре нормативных акта: «Учреждения судебных установлений», «Устав уголовного судопроизводства», «Устав гражданского делопроизводства» и «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями».

В соответствии с новыми «Судебными уставами» в 44 губерниях Российской империи создавался бессословный, независимый от органов государственной власти суд, основанный на несменяемости судей и судебных следователей, равенстве всех сословий перед законом, состязательности и гласности судебного процесса с участием в нем присяжных заседателей и адвоката. Количество судебных инстанций было значительно сокращено, а их компетенция строго разграничена. Вся судебная система состояла из местных и общих судов.

Местные суды делились на:

1) Городские и уездные мировые суды, которые являлись судами I инстанции и создавались для рассмотрения мелких гражданских исков и мелких административных правонарушений. Мировой суд, который напрямую подчинялся Министерству юстиции, функционировал в составе мирового судьи, без присяжных заседателей и адвоката с упрощенным делопроизводством.

2) Уездный съезд мировых судей являлся судом II инстанции, который мог отменять все незаконные решения мирового судьи.

Общие суды состояли из Коренного суда, состоящего из двух инстанций — Окружного суда (суд I инстанции) и Судебной палаты (суд II инстанции). Окружной суд в составе председателя и двух членов действовал в каждом судебном округе и состоял из прокурора, его заместителей, судебных следователей и адвокатов. В составе Окружного суда были Общее присутствие и отделы по уголовным и гражданским делам. Окружному суду были подвластны все гражданские и все (за исключение особо тяжких) уголовные дела. Решения, принятые Окружным судом с участием присяжных заседателей, могли быть обжалованы только в кассационном порядке, т. е. в Сенате, а приговоры, вынесенные Окружным судом без участия присяжных заседателей, обжаловались в Судебной палате. Судебная палата в составе председателя, трех судей и трех сословных представителей (предводителя дворянства, городского головы и волостного старшины) функционировала в рамках нескольких судебных округов. В составе Судебной палаты были Общее присутствие и департаменты по уголовным и гражданским делам, которые рассматривали особо важные уголовные и почти все политические дела. Ее решения считались окончательными и могли быть обжалованы в кассационном порядке только в Сенате. Председатели и все члены Судебных палат и Окружных судов утверждались лично императором. Ими могли быть только лица с высшим юридическим образованием и опытом работы по специальности не мене пяти лет.

Наиболее важные политические дела рассматривались Верховным уголовным судом, который не функционировал на постоянной основе и назначался лично царем в исключительных случаях. Таких случаев во второй половине XIX в. оказалось всего два, и оба они были связанны с покушением на Александра II — дело Д.В. Каракозова (1866) и дело А.К. Соловьева (1879).

Высшей судебной инстанцией для всех судов был Правительствующий сенат (суд III инстанции) в составе Особого присутствия и кассационных департаментов по уголовным и гражданским делам. Он мог отменять решения любого суда (кроме Верховного уголовного) и, не рассматривая дел по существу, возвращать их на вторичное рассмотрение нижестоящим судам. Возглавлял Сенат генерал-прокурор, который одновременно являлся министром юстиции.

 

Правительствующий сенат (III инстанция) (генерал-прокурор)

•Коренной суд

•Уездный съезд мировых судей (II инстанция) (председатель)

•Мировой суд (I инстанция) (участковый мировой судья)

•Судебная палата (II инстанция) (председатель)

•Окружной суд (I инстанция) (председатель)

 

В соответствии с новыми «Судебными уставами» в России впервые создавался суд присяжных, которые принимали участие только в заседаниях Окружных судов, и выносили только вердикт о виновности или невиновности подсудимого. Конкретную меру наказания, при положительном вердикте присяжных, определяли только судьи.

Надзор за судами общей юрисдикции осуществляли обер-прокурор Сената, прокуроры и их заместители. Они входили в штат Министерства юстиции и подчинялись главе министерства, который одновременно являлся генерал-прокурором Сената. Одновременно с реформой прокуратуры был введен и институт присяжных поверенных (адвокатура), которые на равных с прокурорами участвовали в судебном процессе.

 

7. Военная реформа 1862―1874 гг.

 

Основными причинами, которые побудили правительство Александра II начать широкомасштабные военные реформы, были:

• поражение России в Крымской войне (1853–1856), которая обнажила всю порочность старой рекрутской системы комплектования войск и военно-техническую отсталость русской армии;

• огромные расходы государственного бюджета на содержание самой большой, почти двухмиллионной армии в мире;

• значительный рост экспансионистских настроений великих мировых держав и их перевооружение по последнему слову техники.

В период Крымской войны, в июле 1855 г., была создана специальная «Комиссия для улучшения по военной части», которую возглавил военный министр генерал Ф.В. Редигер. Эта комиссия за все время своего существования не предложила ничего существенного, кроме давно назревшего сокращения армии на 500 тысяч штыков. Реальные военные реформы начались только в конце 1861 г., когда на пост военного министра был назначен генерал-адъютант Дмитрий Алексеевич Милютин. В январе 1862 г. он представил Александру II программу военных преобразований, которая предусматривала значительное сокращение вооруженных сил в мирное время и создание мощного резерва на случай войны, коренную реорганизацию системы управления войсками и подготовки офицерского состава армии. После обсуждения этой программы в Государственном совете началась ее постепенная реализация.

В 1863―1864 гг. была кардинально перестроена вся система военно-учебных заведений. Отныне весь младший офицерский состав стал проходить общую военную подготовку в бывших кадетских корпусах, которые были преобразованы в военные гимназии. Средний офицерский (пехотный) состав стал получать профессиональное образование в военных училищах. А для преподавания специального военного образования для кавалеристов, инженеров и артиллеристов были созданы юнкерские училища. Старшие офицеры проходили переподготовку и обучение в высших учебных заведениях — Академии Генерального штаба, Артиллерийской, Инженерной, Военно-медицинской и Военно-юридической академиях. Одновременно с этим началось и масштабное перевооружение всей русской армии новейшими видами стрелкового оружия и артиллерии. В частности, в 1864–1868 гг. на смену гладкоствольной винтовке образца 1810 г. приходит нарезная винтовка американского конструктора X. Бердана образца 1862 г., которая считалась лучшим стрелковым оружием в мире.

В августе 1864 г. было издано «Положение о военных округах», в соответствии с которым была кардинально перестроена вся система управления войсками на местах. Вся территория Российской империи была поделена на 15 военных округов во главе с командующими округами, которым непосредственно подчинялись вся военно-окружная администрация (штаб, военный совет, управление округа) и вся местная военная структура.

Во второй половине 1860-х гг. началась реорганизация центрального военного управления.

• Во-первых, в 1866 г. на базе Главного управления Генерального штаба и департамента военной инспекции был создан Главный штаб, начальник которого, назначаемый лично императором, становился первым заместителем военного министра, в ведение которого передавались все вопросы оперативного управления войсками, их комплектование, дислокация и т. д.

• Во-вторых, в 1869 г. было издано «Положение о Военном министерстве», в соответствии с которым в состав министерства вошли Императорская главная квартира, Императорская военно-походная канцелярия, Военный совет, Главный штаб, канцелярия военного министра и т. д.

• В-третьих, существенно расширились и полномочия военного министра, в частности в его подчинение отныне перешли все отрасли военного управления, которые прежде имели привилегированное значение и подчинялись непосредственно императору: гвардия, артиллерия и инженерные войска.

На рубеже 1860―1870-х гг. при активном участии самого генерал-адъютанта Д.А. Милютина и видных военных теоретиков — генералов М.И. Драгомирова, Н.Н. Обручева и Г.А. Леера были внесены качественные изменения в военную теорию и созданы принципиально новые уставы, в частности «Дисциплинарный устав» (1869) и «Устав внутренней службы» (1871).

Все эти преобразования значительно повысили боеготовность русской армии. Однако коренная реорганизация всего военного дела могла быть осуществлена только при условии полной замены старой рекрутской системы комплектования армии всеобщей воинской повинностью. Поэтому в 1870 г. генерал Д.А. Милютин представил Александру II доклад о введении всесословной воинской повинности, который получил сразу высочайшее одобрение. Вскоре была создана специальная комиссия для подготовки нового воинского устава, и в 1873 г. Д.А. Милютин внес проект «Устава о воинской повинности» на рассмотрение в Государственный совет. Дискуссия вокруг этого проекта была бурной. Самыми активными противниками введения всеобщей воинской повинности выступили генерал-губернатор Кавказа, фельдмаршал князь А.И. Барятинский, шеф Отдельного корпуса жандармов генерал-адъютант П.А. Шувалов, обер-прокурор Святейшего синода граф Д.А. Толстой и даже министр иностранных дел, канцлер князь А.М. Горчаков. Однако Александр II, сознавая необходимость продолжения военных реформ, решительно поддержал генерала Д.А. Милютина и 1 января 1874 г. утвердил новый «Устав о воинской повинности».

В соответствии с этим уставом все вооруженные силы России делились на четыре вида войск:

• регулярную армию;

• военно-морской флот;

• иррегулярные (казачьи) войска;

• запасные войска и ополчение.

Всеобщая воинская повинность распространялась на все православное мужское население, достигшее 21-летнего возраста, без различия сословий. Для сухопутных регулярных войск устанавливался шестилетний срок действительной воинской службы. Отслужившие установленный срок «дембеля» увольнялись в девятилетний запас, по истечении которого зачислялись в ополчение до 40-летнего возраста. Для флота устанавливался семилетний срок действительной воинской службы и трехлетний срок пребывания в запасе.

Ведение всеобщей воинской повинности имело огромное значение для повышения боеспособности русской армии, поскольку она позволила существенно сократить ее численность до 750 тысяч штыков и сабель и быстро отмобилизовать армию резервистами и ополченцами в случае начала войны.

 

8. Политическая реформа 1880―1881 гг. и ее крах

 

Первая робкая попытка модернизации политического строя в России была предпринята в конце 1861 г., когда Александр II поручил новому министру внутренних дел статс-секретарю П.А. Валуеву подготовить проект «Нового учреждения Государственного совета», в котором предполагалось создать выборную нижнюю палату — Съезд государственных гласных, состоящий из представителей губернских земств и городских дум. В феврале 1862 г. Александр II одобрил этот проект, и он был разослан на обсуждение во все дворянские собрания. Но уже в начале 1863 г. под давлением влиятельных консерваторов император неожиданно отказался от реализации этого проекта, который, по утверждению ряда историков (В. Чернуха), превратил бы Госсовет в подобие двухпалатного парламента.

Затем идея народного представительства не раз поднималась в правительственных кругах, причем не только либералами, но и консерваторами, в частности великим князем Константином Николаевичем (1866), графом П.А. Шуваловым (1873), государственным секретарем А.А. Половцовым (1877) и другими влиятельными персонами.

Последняя попытка ввести конституционное правление в России была предпринята в феврале 1880 г., когда после очередного покушения на свою персону Александр II учредил «Верховную распорядительную комиссию по охранению государственного порядка и общественного спокойствия», председателем которой был назначен генерал-адъютант Михаил Тариелович Лорис-Меликов. Верховной комиссии были даны чрезвычайные полномочия по борьбе с революционным движением и террористическими организациями в стране. В недрах Верховной распорядительной комиссии вскоре был подготовлен новый проект политической реформы — так называемая «конституция Лорис-Меликова», после чего в августе 1880 г. она была распущена, а ее председатель занял ключевые посты министра внутренних дел и шефа Отдельного корпуса жандармов.

В январе 1881 г. М.Т. Лорис-Меликов представил Александру II обстоятельный доклад, в котором подвел итоги деятельности Верховной распорядительной комиссии и изложил проект новой политической реформы.

Согласно этому проекту предполагалось:

1) создать при Государственном совете две подготовительных комиссии по финансовым и административным вопросам из представителей земств и городских дум, которые должны были разработать новые проекты земского и городового «Положений»;

2) ввести в состав Государственного совета 10―15 представителей земского и городского управления для рассмотрения, обсуждения и принятия этих законопроектов.

В середине февраля 1881 г. Александр II одобрил этот проект и назначил на 4 марта совместное заседание Государственного совета и Комитета министров. Однако 1 марта 1881 г. царь-реформатор был убит террористами, и Россия навсегда потеряла исторический шанс стать конституционной монархией.