Понятие, виды, история возникновения конкурсных торгов

Конкурсные торги – это способ выдачи заказов на поставку товаров, закупку услуг или выдачу подрядов на производство определенных работ по заранее объявленным в специальном документе условиям, предполагающем привлечение к определенному сроку на принципах состязания предложений от нескольких участников торгов с целью обеспечения наиболее выгодных условий сделки для их организатора.1

    Бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на:

- оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

- перечисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;

- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- оплату товаров, работ и. - услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

- оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

С началом экономических реформ (1992г.) государство провозгласило принцип конкурсного размещения госзакупок, но в течении последующего пятилетия конкурсы почти не проводились, потому что с точки зрения нормативного обеспечения самих процедур торгов этот принцип регламентирован не был. Россия должна была принять правила, существующие в мире. Но речь идет не о буквальном копировании. Подобное было бы не разумно, так как многие юридические термины, которыми оперируют в англоязычных странах, при переводе на русский язык просто теряют свой смысл. Поэтому можно сказать, что российские процедуры закупок, определены Указом Президента Российской Федерации № 305 от 8 апреля 1997 года и Федеральным законом № 97-ФЗ от 6 мая 1999 года, соответствуют регламенту таких международных финансовых институтов, как например, Всемирный банк, лишь принципиально /27/.

    Не большой опыт проведения госзакупок на конкурсной основе выявил многие положительные аспекты операций такого рода. Во-первых, заказчики стали проводить закупки гласно, публично, открыто, что практически сводит на нет возможность «подковерной борьбы». Во-вторых при проведении конкурсных процедур наблюдается экономия бюджетных средств от 5 до 20 %. Это существенный резерв для финансирования, особенно если учесть, сколь непроста у нас в стране ситуация с бюджетом. И в-третьих, появляется определенная возможность влиять на процесс ценообразования: конкуренция поставщиков за получение госзаказа на поставку товаров и выполнение услуг приводят в конечном счете к снижению цен. Эти результаты могли быть еще выше, если бы не возникали проблемы. Одна из них – неплатежи государства. Госзакупки считаются предметом контракта, где участвуют две стороны, и каждая должна выполнять свои обязательства. Однако нет особой разницы в том, на торгах или без торгов был заключен договор поставки, платежи по которому не производятся. Проблемы госзакупок безусловно связаны с бюджетным дефицитом, но введение системы торгов абсолютно не противоречит существующей идеологии преодоления этого положения. Более того, торги, экономя бюджетные деньги, смягчают финансовую напряженность и создают предпосылки для повышения эффективности торгов.

    Главным результатом преобразования системы государственных закупок явилось то, что конкурсные торги становятся повседневной практикой государственных структур. Экономия бюджетных средств, направляемых на закупку продукции для государственных нужд, уже в 1997 году превысила 3 трлн. неденоминированных рублей. Если учесть, что торги фактически стали проводиться только со второго полугодия, то можно признать этот итог положительным. По результатам 1998 года, по данным Министерства экономики Российской Федерации, в ходе проведения государственными заказчиками 31932 конкурсных торгов достигнута экономия в размере 4,62 млрд деноминированных рублей /27/. 

    В то же время анализ показал, что в проведении конкурсных торгов имеются существенные недостатки, которые заключаются главным образом в нарушении правил и процедур, предусмотренных нормативными актами. Это прежде всего несоблюдение сроков проведения отдельных процедур торгов, некачественная подготовка конкурсной документации, изменение условий конкурсов в ходе их проведения, нарушение правил определения победителя, отсутствие обеспечения конкурсных заявок, нарушение правил представления и отзыва конкурсных заявок и т.д. Очевидно, что во многих случаях заказчики и организаторы конкурсов еще не овладели в достаточной мере процедурами конкурсных торгов, установленными Положением об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд.

    Это, в частности, приводит к тому, что по многим конкурсным торгам не удалось обеспечить приемлемый уровень конкуренции среди участников. Среднее число поставщиков, принявших участие в конкурсных торгах, проводимых государственными заказчиками в 1998 году, оказалось немногим более трех, в том числе по открытым торгам – немногим более 4,5, закрытым – 3, специализированным закрытым – 2, запросам котировок – менее 3.

    Такое положение свидетельствует о том, что в сфере организации закупок для государственных нужд кадровая проблема остается весьма острой. Старый багаж знаний и опыта оказался в новых условиях малопригодным, а подготовка и переподготовка новых специалистов в этой области практически еще только начинается.

    В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1998 года № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд» конкурсные комиссии должны формироваться преимущественно из числа специалистов, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в области организации торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд.

    Из приведенных данных (Рис.1) видно, что по состоянию на 1 января 2002 года в Ульяновской области было обучено всего 2 специалиста в области государственных закупок, на 1 января 2003 года уже 53 специалиста, а на 1 апреля 2003 года 72 специалиста.

Рис.1 Количество обученных специалистов в Ульяновской области

По состоянию на 1 января 2002 года в Ульяновской области была создана только 1 конкурсная комиссия, на 1 января 2003 года 3 конкурсных комиссии, а по состоянию на 1 апреля 2003 года уже 12 конкурсных комиссий. (Рис.2)

              

Рис.2 Количество конкурсных комиссий в Ульяновской области

Закупочную кампанию во всех случаях необходимо начинать с разработки плана закупок. И чем тщательнее будет разработан этот план, тем более эффективными будут результаты закупочной кампании в целом. После ликвидации системы планового управления народным хозяйством России у многих хозяйственников явно стал просматриваться определенный скептицизм по отношению к работе по составлению планов деятельности своих структур, что в корне не верно. Более того, прекращение разработки директивных плановых заданий на верхних уровнях управления экономикой значительно повысило значимость этой работы на микроуровне – на предприятиях и в организациях /27/.

    Разработка плана закупок в наиболее общем виде представляет собой нахождение ответов на вопросы: что, как, когда, кто, и состоит из следующих укрупненных процедур:

- определение и формулировка предмета закупок, установление требуемого

объема закупаемой продукции, ее качественных характеристик и времени 

поставки;

- изучение соответствующего рынка и потенциальных поставщиков (проведение конъюнктурных исследований);

- определение типа контракта (контракта на товары, работы или услуги);

- выбор способа закупок;

- определение функций и круга обязанностей всех участников процесса закупок;

- подготовка необходимой документации для осуществления закупок (установление квалификационных требований для отбора участников, формулировка критериев и способа оценки конкурсных предложений и т.д.);

- планирование самого процесса проведения конкурсных торгов;

- определение форм и методов осуществления контроля за выполнением условий контракта;

- проработка комплекса юридических вопросов /27/.

Прежде всего необходимо определить предмет закупок и выяснить к какой категории он относится: товар, работа, услуга или их сочетание. Это важно потому, что методика и порядок проведения конкурсных закупок по товарам, работам или услугам имеют определенные особенности.

    Затем важно как можно более конкретнее определить, что необходимо закупить. Само по себе определение предмета закупок далеко не всегда является простым вопросом, особенно в тех случаях, когда потребность заказчика можно удовлетворить различными способами. Поэтому требуется проведение предварительных, достаточно углубленных конъюнктурных исследований рынка для того, чтобы сопоставить различные способы удовлетворения своей потребности с технической, технологической и экономической точек зрения, выяснить, о какой продукции или услугах может идти речь, каковы ее основные характеристики и поставщики.

    Далее определяется общий объем закупаемой продукции и возможные затраты, т.е. объем требуемых финансовых средств, направляемых на удовлетворение данной потребности. Этот объем сопоставляется с имеющимися финансовыми ресурсами, как собственными, так и теми, которые можно дополнительно привлечь с учетом обеспечения экономической целесообразности заимствования дополнительных кредитов.

    Важным аспектом разработки плана закупок является определение размеров лотов, выставляемых на конкурс, особое значение это имеет при закупках строительных работ. Вроде бы, проще объявить конкурс на весь объект в целом, возложив всю ответственность за его возведение на одного подрядчика, но очень часто «проще» не означает «лучше». Взять на себя исполнение крупного строительного заказа целиком могут только крупные универсальные строительные организации, обладающие достаточными производственными мощностями и значительными финансовыми ресурсами.

    Это значит, что количество потенциальных претендентов на участие в торгах существенно сократится, что снизит конкуренцию, а следовательно, может привести к возрастанию стоимости строительства.

    Следующим этапом разработки плана является выбор способа закупок в зависимости от источника средств, выделяемых на закупку, объема закупаемой продукции (работ), ее сложности. Это могут быть открытые конкурсные торги (международные или внутренние), двухэтапные торги, закрытые торги, специализированные закрытые торги, запрос котировок или закупки из единственного источника.

    Важным вопросом, решаемым на стадии планирования закупок, является определение критериев оценки конкурсных заявок. Законодательство требует, чтобы критерии были в максимальной степени объективны, поддавались количественной оценке и могли иметь денежный эквивалент.

    Конкурсная комиссия создается заказчиком для оценки представленных предложений и вынесения решений о победителе конкурса.

    В этой связи необходимо остановиться на следующем вопросе. Многие государственные заказчики имеют разветвленную сеть функциональных и региональных и региональных подразделений которые нуждаются в закупках как однотипной, так и специфической продукции. В результате встает вопрос о целесообразном уровне централизации закупок в центральном аппарате их ведомств. Опыт показывает, что во многих случаях целесообразно проводить закупки многих видов продукции на местах, особенно если речь идет о транспортоемкой продукции. Но при этом государственный заказчик должен обеспечить единую закупочную политику и контроль за эффективностью организации и проведения конкурсных торгов на местах. Для выполнения функций в центральных аппаратах государственных заказчиков целесообразно создать центральные конкурсные комитеты /27/.

    Следует обратить внимание на необходимость составления сметы расходов на проведение конкурсных торгов. В настоящее время заказчики часто этого не делают, поскольку стоимость большинства проведенных конкурсов пока незначительна. По данным Министерства экономики, затраты на проведение конкурсов на закупку продукции для государственных нужд, в среднем составляют 0,05% от стоимости закупок /27/.

    В действующей нормативной документации предусматривается, что государственный заказчик осуществляет закупки товаров, работ или услуг для государственных нужду в основном путем проведения открытых конкурсных торгов как наиболее предпочтительного способа закупок. Применение иных способов закупок возможно при соблюдении ряда условий, в том числе при согласовании с уполномоченными организациями.

    Чем вызывается такое предпочтение открытых конкурсных торгов? Тем, что условия для конкуренции за государственный заказ в большей степени создает этот способ закупок, а именно конкуренция, как мы говорили выше, является необходимым условием обеспечения эффективности государственных закупок.

    Проведение открытых конкурсных торгов производится по следующим правилам:

- опубликование в открытой печати приглашения к участию в торгах, принятие заказчиком эффективных мер для доведения до сведения потенциальных участников торгов возможности участия в торгах, а так же обеспечение заинтересованным фирмам достаточного времени для подготовки и представления своих конкурсных заявок;

- обеспечение равноправия всех участников торгов, в частности установление нейтральных технических условий и стандартов, при котором на конкурентную борьбу не накладывались бы никакие излишние ограничения;

- установление четких и объективных критериев оценки в конкурсной документации, позволяющих претендентам решить, вступать ли вообще в конкурентную борьбу, и, если они будут участвовать, разрешающих им привести свои предложения в соответствие с требованиями закупающей организации в наиболее конкурентном виде;

- выявление победителя торгов и заключение с ним контракта в четком соответствии с порядком, установленном в конкурсной документации.

Случаи использования иных способов закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд оговорены законодательством. Заказчик должен им четко руководствоваться и в каждом случае использования одного (кроме открытых торгов) способа закупок обязан давать в протоколе процедур закупок мотивированное объяснение обстоятельств, которыми он руководствовался при выборе того или иного способа закупок.

Закрытые торги – это способ закупки товаров, работ и услуг, при котором приглашение каждому потенциальному поставщику (подрядчику) направляется персонально /27/.

Действующим законодательством проведение закрытых торгов допускается в двух случаях:

- если предметом государственного контракта являются поставки товаров, работ и услуг для нужд обороны и безопасности государства в части, составляющей государственную тайну в соответствии с законодательством РФ;

- если технически сложные товары (работы, услуги) производятся ограниченным числом поставщиков (исполнителей).

Во всех случаях проведение закрытых конкурсов возможны только после согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Двухэтапные торги – это способ закупки товаров, работ и услуг, предусматривающий представление и рассмотрение конкурсных заявок в два этапа. На первом этапе поставщики (подрядчики) представляют конкурсную заявку, содержащую технические, технологические, качественные характеристики предлагаемых товаров, работ и услуг, данные о своей квалификации и возможные условия продаж без указания цены предложения. На втором этапе, куда допускаются поставщики (подрядчики), предложения которых не были отклонены на первом этапе, в конкурсных заявках указывается вся информация, требуемая конкурсной документацией, включая предлагаемую цену /27/.

Двухэтапные торги могут быть как открытыми, так и закрытыми.

Двухэтапные торги являются наиболее сложными по своим процедурам. Они проводятся на закупку товаров и работ на сложные объекты, когда заказчик не имеет возможности на начальной стадии четко определить подробные спецификации требуемой ему продукции, или если для выполнения заказа требуется предварительно провести достаточно значимые научные изыскания, исследования, эксперименты.

Запрос котировок – это способ закупки продукции, при котором заказчик направляет поставщикам запрос о предоставлении информации о ценен реализации последними своей продукции. Контракт заключается с поставщиком, указавшим наименьшую цену /27/.

Закупки у единственного источника – это способ закупки товаров, работ и услуг, при котором заказчик направляет предложение о заключении контракта только одному поставщику (подрядчику) /27/.

Для приема конкурсных предложений, их оценки и принятия решения о победителе конкурса заказчиком создается конкурсная комиссия. Эту комиссию возглавляет председатель, в ее составе формируется секритариат и, если есть необходимость, экспертные группы. Персональный состав и регламент работы конкурсной комиссии определяет заказчик.

Конкурсная комиссия принимает конкурсные заявки строго до срока, оговоренного в конкурсной документации. Если участник конкурса представил свою заявку с опозданием, то она не рассматривается и отсылается по обратному адресу, указанному на внутреннем конверте (который не вскрывается).

Конкурсная комиссия вправе не учитывать несущественные несоответствия по форме, ошибки, содержащиеся в конкурсной заявке, в случае, если их наличие не влияет на относительные позиции поставщика в торгах.

Заявка признается отвечающей требованиям конкурса по существу, если ее положения соответствуют всем понятиям и условиям конкурсной документации и не имеется значительных отклонений от таких понятий и условий.

Далее определяется соответствие конкурсной документации техническим условиям, соблюдение графика поставок и графика платежей, наличие запчастей и возможность послепродажного обслуживания, рабочие характеристики и производительность оборудования.

Затем осуществляется процесс оценки, который заключается в ранжировании представленных предложений по степени их привлекательности для заказчика.

Цена является простейшим критерием оценки и обычно предпочтительна там, где качество, производительность и эффективность предлагаемых товаров и услуг в представленных предложениях существенно не различаются.

Предлагаемые цены должны быть проанализированы с точки зрения учета в них всех необходимых затрат, для чего оцениваются их составляющие.

Работа по проведению открытых конкурсных торгов в широких масштабах у нас только начинается.

    Приведем некоторые статистические данные по практике применения различных способов закупки (открытый конкурс, закрытый конкурс, запрос котировок и закупки у единственного источника) с точки зрения числа проведенных процедур, количества заключенных контрактов и объема заключенных контрактов.

Данный обзор основывается на официальной статистике (форма №1-конкурс) за период 1999-2001 годы с ежеквартальной разбивкой. Исходные статистические данные формируются нарастающим итогом по кварталам в течение года.

Для повышения наглядности было осуществлено обратное преобразование. Поскольку исходные статистические данные обладают невысокой степенью достоверности, говорить о том, что эти выкладки отражают реальное положение дел, невозможно. Скорее эти цифры отражают общие тенденции развития системы государственных закупок. Чего только стоят отрицательные цифры, получаемые при переходе от нарастающего итога к нормальной поквартальной разбивке! Корректировка возможна, но она сложна и в любом случае не будет обладать 100% достоверностью.

    Количество проведенных процедур закупок всеми способами (статистика отслеживает открытые и закрытые конкурсы, двухэтапные конкурсы, запрос котировок и закупки у единственного источника - в общем по Указу Президента от 08.04.1997 №305) характеризуется следующими цифрами (Таблица 1).

Таблица 1.

Количественная характеристика процедур закупок

Период		количество процедур закупок, ед.
		Всего	фед.	суб.	мун.
1999	I квартал	9 412	4 584	н/д	4 828
	II квартал	34 560	9 239	13 695	11 626
	III квартал	34 821	7 164	16 218	11 439
	IV квартал	92 735	13 285	28 464	50 986
2000	I квартал	67 532	10 293	20 811	36 428
	II квартал	117 305	15 685	35 356	66 264
	III квартал	65 322	15 165	27 334	22 823
	IV квартал	170 567	21 977	57 148	91 442
2001	I квартал	147 649	14 207	59 612	73 830
	II квартал	190 445	42 525	65 616	82 304
	III квартал	228 322	79 394	77 256	71 672
	IV квартал	306 753	144 299	61 527	100 927

 

Примечание: "фед." - закупки продукции для федеральных государственных нужд за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов; "суб." - закупки продукции для государственных нужд субъектов РФ; "мун." - закупки продукции для муниципальных нужд; "н/д" - нет данных.

 

    Проанализировав данные таблицы 1 видно, что количество процедур закупок с каждым годом возрастает. Из общего количества закупок проведенных за три анализируемых года в 1999 году было проведено всего лишь 16 % процедур, в 2000 году 30 % процедур, а в 2001 году уже 54%. (Рис.3)

Рис. Доля процедур закупок за 3 года

 

Доля различных способов закупок в среднем за 1999-2001 г.г. показана в таблице 2.                                                                    

Таблица 2.

Доля различных способов закупки

Способ закупки	Доля различных способов закупки, %, в среднем
	Всего	Фед.	Суб.	мун.
Открытый конкурс	7	15	4	5
Закрытый конкурс	3	5	2	3
Запрос котировок	61	54	71	62
Закупка у единственного источника	28	26	23	29

        

Как видно из таблицы 3, чаще всего используется запрос котировок. Его популярность среди закупщиков объясняется простотой и быстрой процедуры, что в условиях неполного и нерегулярного финансирования является очень важным фактором.

Количество заключенных контрактов рассматриваем в таблице 3.

Таблица 3.

Количество заключенных контрактов

Период		число заключенных контрактов, ед.
		всего	фед.	суб.	Мун.
1999	I квартал	12 181	5 703	Н/д	6 478
	II квартал	44 806	10 910	19 129	14 767
	III квартал	43 769	11 017	18 511	14 241
	IV квартал	99 312	16 124	29 522	53 666
2000	I квартал	76 129	13 354	23 217	39 558
	II квартал	128 786	19 496	39 114	70 176
	III квартал	74 911	17 578	30 400	26 933
	IV квартал	182 099	24 493	59 485	98 121
2001	I квартал	159 175	17 397	61 872	79 906
	II квартал	206 150	45 624	70 053	90 473
	III квартал	251 170	92 950	80 847	77 373
	IV квартал	342 215	173 335	63 751	105 129

 

    Как видно из данных приведенных в таблице 3, количество заключенных контрактов с каждым годом увеличивается.

Распределение числа заключенных контрактов по способам закупки из средств бюджетов всех уровней приведено в таблице 4.

 

Таблица 4.

Распределение заключенных контрактов по способам закупки

Способ закупки	доля различных способов закупки, %, в среднем
	всего	фед.	суб.	Мун.
Открытый конкурс	16	28	10	13
Закрытый конкурс	4	5	4	5
Запрос котировок	55	45	65	56
Закупка у единственного источника	25	22	21	27

 

Как видно, распределение числа контрактов по способам закупок в общем повторяет распределение процедур закупок по способам закупок. Доля конкурсов несколько повысилась, поскольку по результатам одного конкурса обычно заключается несколько контрактов отдельно по каждому лоту, выставленному на конкурс.

Объемы закупок

Общая стоимость государственных и муниципальных контрактов, заключенных по результатам конкурсов и иных способов закупки, показана в следующей таблице 5.

Таблица 5.

Объемы заключенных контрактов

Период			Объем заключенных контрактов, тыс. руб.
			Всего	фед.	суб.	мун.
1999		I квартал	15 587 079	8 853 817	н/д	6 733 262
		II квартал	42 063 463	18 782 068	11 999 718	11 281 677
Продолжение таблицы 5.
Период			Объем заключенных контрактов, тыс. руб.
			Всего	фед.	суб.	мун.
1999	III квартал		29 412 753	14 968 607	6 496 302	7 947 844
	IV квартал		58 870 869	37 601 599	5 552 905	15 716 365
2000	I квартал		43 034 415	22 228 509	9 557 959	11 247 947
	II квартал		61 958 295	26 421 978	18 071 407	17 464 910
	III квартал		60 493 456	25 168 570	19 635 501	15 689 385
	IV квартал		65 259 134	22 462 628	16 379 863	26 416 643
2001	I квартал		53 300 018	19 088 443	14 952 017	19 259 558
	II квартал		89 360 800	31 179 080	27 144 839	31 036 881
	III квартал		98 986 803	29 535 753	26 645 709	42 805 341
	IV квартал		111 158 060	51 195 982	30 494 159	29 467 919

Примечание: объемы закупок даны в текущих ценах.

Из данных приведенных в таблице 5 видно, что объемы заключенных контрактов в 2201 году по сравнению с 1999 годом возросли на 189%, а по сравнению с 2000 годом на 170%, что свидетельствует о том, что объемы заключенных контрактов постоянно растут.

Доля каждого из способа закупок может быть охарактеризована цифрами приведенными в таблице 6.

Таблица 6.

Доля способов закупок по заключенным контрактам

способ закупки	доля различных способов закупки, %, в среднем
	всего	фед.	суб.	мун.
Открытый конкурс	56	71	61	27
Закрытый конкурс	19	8	6	45
Запрос котировок	8	5	11	11
Закуп. у единст. источника	17	16	22	17

Как видно, наибольший объем заключенных контрактов приходится на конкурсы: открытый и закрытый. Запрос котировок, при всей популярности этого способа, занимает небольшую долю. Иными словами, средняя стоимость контракта, заключаемого по результатам конкурса, существенно превышает стоимость контракта, размещенного по результатам запроса котировок.

Приведенные цифры, а также изучение более детальных показателей статнаблюдения за государственными закупками, позволяют сделать ряд выводов.

Во-первых, большая часть государственных заказов размещается по результатам конкурсов: открытых и закрытых. Это не может не радовать.

Во-вторых, наблюдается постоянный рост числа процедур и объемов закупок. Впрочем, здесь куда большее влияние оказывает не рост рынка государственных заказов, а повышение точности статнаблюдения. Иными словами, собираемость статистических данных постоянно (и весьма существенно!) растет.

В-третьих, наблюдается более-менее выраженный сезонный характер государственных закупок. Показатели IV квартала всегда (!) выше показателей других кварталов. Показатели I квартала почти всегда самые низкие. Это связано с особенностями бюджетного финансирования: процессы утверждения лимитов бюджетных обзязательств обычно приходятся на I квартал, поэтому "живых" денег очень мало; в IV квартале, напротив, казначейства и госзаказчики активно расходуют остатки средств перед наступлением нового бюджетного года.