Разработка основных законодательных положений по формированию Государственной Думы

События 9 января 1905 г., а также последовавший вслед за этим бурный рост забастовочного движения в стране заставили правительство немедленного поиска выхода из кризиса. Опасаясь нового выступления народных масс, Николай II подписал 18 февраля манифест, в котором обещал привлечь избранных представителей народа к участию в предварительной разработке и обсуждению законодательных предположений. Министерству внутренних дел было поручено разработать законопроект об учреждении Думы как высшего представительного законосовещательного органа.

После проведенной подготовительной работы комиссия, возглавляемая Булыгиным, в середине мая 1905 г. представила императору документы: записку министра внутренних дел, излагавшую его соображения о будущем народном представительстве, проект «Учреждения Государственной думы» и «Положение о выборах». Эти документы были обсуждены и одобрены работавшим в Петергофе в течение нескольких месяцев в режиме строгой секретности Особым совещанием под председательством императора. Шестого августа 1905 г. Николай II подписал манифест об учреждении Государственной думы. Началась подготовка выборов в Государственную думу, назначенных на январь 1906 г. (9, С.286)

При всей важности этого шага правительства, законодательно закреплявшего создание представительного учреждения в России и открывавшего путь к долгожданной реформе государственного строя, проект Булыгинской думы не оправдал политических ожиданий общества. Согласно подписанному царем манифесту Дума наделялась лишь законосовещательными функциями. Круг ее полномочий ограничивался предварительной разработкой и обсуждением законодательных предположений и не касался основных законов империи. Дума не обладала правом законодательной инициативы и не могла обсуждать вопросы, связанные с государственным бюджетом. «Положение о выборах в Государственную думу» устанавливало сложную избирательную систему, основанную на сочетании сословно-корпоративного и имущественного ценза, лишавшего значительную часть населения избирательных прав. Избирательными правами наделялись только те, кто достиг возраста 25 лет и владел собственностью. Полностью лишались права участвовать в выборах женщины, военнослужащие, учащиеся, рабочие, ремесленники, батраки и т.д. Для крестьян, имевших право голоса, устанавливались четырехстепенные выборы.

Подавляющая часть общества негативно отнеслась к проекту создания законосовещательной Думы. Радикальное крыло либеральной оппозиции и революционные партии эсеров и социал-демократов выступили с резким осуждением намерений правительства и высказались за бойкот выборов в Государственную думу. Дальнейший подъем революционного движения, который привел к всеобщей политической стачке осенью 1905 г., сорвал выборы в этот орган и поставил власть перед необходимостью более радикального решения назревшего вопроса реформирования государственного устройства империи. (9, С.286)

октября 1905 г. в обстановке обострившегося политического кризиса и под давлением оппозиционных сил Николай II подписал подготовленный по его просьбе С. Ю. Витте знаменитый манифест, в котором объявлялось о создании Думы, наделенной законодательными полномочиями. Император признал законодательные акты от 6 августа устаревшими и вынужден был согласиться на ряд уступок, на которые он никогда не пошел бы в более спокойное время. В Манифесте 17 октября царь обещал даровать населению гражданские права и свободы, основу которых должны были составлять общедемократические принципы: неприкосновенности личности, свободы совести, свободы слова, свободы собраний и организаций.

По новым положениям был значительно расширен круг избирателей в Государственную думу, включая те группы и слои населения, которые по манифесту от 6 августа были лишены права голоса. Согласно принятому 11 декабря 1905 г. новому избирательному закону «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу» все население страны делилось на четыре избирательные курии: земледельческую, городскую, крестьянскую и рабочую. В то же время выборы были не прямыми, а многостепенными: для крестьян - четырехстепенные, для рабочих - трехстепенные, для буржуазии и крупных землевладельцев - двухстепенные. Представительство от каждой курии не было равным: один голос помещика приравнивался к трем голосам буржуазии, 15 голосам крестьян и 45 голосам рабочих. Не были выборы и всеобщими: в них не могли участвовать женщины, военнослужащие, молодежь до 25 лет, рабочие мелких предприятий, некоторые национальные меньшинства. Члены Государственной думы согласно новому закону избирались на пять лет.

Несмотря на ряд ограничений, связанных с формированием и деятельностью Государственной думы, сам факт создания первого в истории России законодательного парламентского учреждения имел выдающееся значение для дальнейшего развития российской государственности. Впервые широкие массы населения получили право представлять свои интересы во власти, оказывать влияние на судьбу страны. Выборы в Государственную думу проходили в обстановке всеобщего подъема и по всем правилам избирательных кампаний: все партии получили право вести предвыборную агитацию, выступать со своими предвыборными программами. (9, С.287)

Крестьянство как самый многочисленный класс России располагало значительным числом мест в Государственной думе (45%). Такое широкое представительство крестьян в законодательном органе объяснялось тем, что власти рассчитывали найти поддержку в крестьянских массах, делая ставку на монархические настроения основной массы крестьянства. Однако это было глубоким заблуждением. «Кровавое воскресенье» 1905 г. окончательно подорвало веру в царя, в котором народ всегда видел не живую личность, а помазанника божьего и подчинялся ему не по убеждению, а по доверию. (9, С.288)

Манифест 17 октября 1905 г. вводит Россию на путь конституционализма, т.е. в значительной степени ограничивающий власть монарха и устанавливающий соотношение власти монарха и выборных от населения. После революции 1905-1907 гг. установившийся общественный строй характеризовался как буржуазная монархия. Одновременно с изданием Манифеста осуществляется ряд мер, направленных на объединение деятельности министров, положившее начало формированию первого в истории России самостоятельного правительства. Таковым стал реформированный рядом императорских указов Совет министров, который превращался из нерегулярно созываемого органа в постоянно действующий высший орган исполнительной власти с юридически установленными функциями и полномочиями. С целью укрепления принципа министерской солидарности впервые вводилась должность премьер-министра - главы правительства. 19 октября на эту должность был назначен С.Ю. Витте.

Создавая обновленный Совет министров, центральная власть решала одну из самых острых проблем государственного управления в России, связанную с отсутствием объединенного правительственного органа, обеспечивавшего единство в центральном и местном управлении. (9, С.289)

Создание объединенного правительства объяснялось тем, что власть осознала необходимость обновления системы центрального управления. Эта акция верховной власти была связана с объявленной Манифестом 17 октября подготовкой выборов в Государственную думу. Учредив законодательную Думу, верховная власть должна была позаботиться о реорганизации исполнительной власти. При этом речь шла не столько о разделении властей, характерной для парламентского строя, сколько о стремлении создать в лице нового исполнительного органа, полностью зависевшего от императора, реальный противовес Государственной думе. Указ 19 октября лишал главу правительства права подбирать и представлять императору кандидатов на министерские посты, т.е. самостоятельно формировать правительство. Его полномочия в этой части были сведены только к обсуждению в Совете министров кандидатур на ту или иную должность в центральном и местном аппарате управления.

Все это создало основу для будущих конфликтов между царствующей особой и премьер-министром. Первому премьеру пришлось работать в сложной обстановке, сталкиваясь с одной стороны, с растущей неприязнью к нему императора, который не мог простить ему авторство Манифеста 17 октября, и открыто называл своего премьер-министра политическим хамелеоном, с другой стороны - с недоверием либералов, отказавшихся войти в правительство. 14 апреля 1906 г. С.Ю. Витте вынужден был подать в отставку. (9, С.290)

В обстановке спада революционного движения весной 1906 г. наметился отход от положений Манифеста 17 октября. Первым шагом в этом направлении стала реорганизация Государственного совета, который преобразовался в верхнюю палату российского парламента и наделялся равными с Государственной думой полномочиями. Этим актом власть создавала еще один реальный противовес народным представителям, низводя Думу на уровень нижней палаты. 20 февраля 1906 г. указом царя «Об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре Учреждения Государственной думы» и ряда других были закреплены изменения в компетенции и составе Государственного совета. Состав Государственного совета увеличивался вдвое (с 98 до 196 человек) и становился наполовину выборным. В Госсовете заседали выборные представители от губернских земских учреждений, дворянских обществ и городских дум, Совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов, православного духовенства и творческой интеллигенции: крупным землевладельцам принадлежало 74 места, представителям торгово-промышленного класса - 12 мест, православному духовенству и университетам - 6 мест.

Закон устанавливал высокие избирательные цензы для кандидатов в Государственный совет - возрастной (по достижении 40 лет) и образовательный (наличие высшего или среднего образования), что обеспечивало более высокий уровень законотворческой деятельности верхней палаты. Государственный совет обладал рядом преимуществ в отношении нижней палаты парламента: он мог отклонить одобренный Думой законопроект и возвратить его в нижнюю палату для дополнительной доработки.

апреля 1906 г. была принята новая редакция Основных законов Российской империи, юридически закреплявшая новый государственный строй. Самым значительным изменением в новой редакции Основных законов стало изменение статьи 4, из которой исключалось понятие неограниченной власти монархии. В статье 7 указывалось, что император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой. Таким образом, власть царя формально перестала носить абсолютный характер. Монарх лишался двух основных прерогатив: права единолично издавать законы и права распоряжаться государственным бюджетом, которое было отнесено к полномочиям Государственной думы. (9, С.291)

Положение новой редакции Основных законов о совместном участии царя и Думы в осуществлении законодательной власти оставляло за императором значительную роль в законодательном процессе. Закон мог вступить только после его утверждения императором, который обладал правом абсолютного вето в отношении всех нормативных актов, принимаемых Государственным советом и Государственной думой. Право пересмотра Основных законов также относилось к исключительной прерогативе императора.

Таким образом, в результате проведенной после Манифеста 17 октября 1905 г. реформы высших органов власти монархия в России не стала конституционной. В этот период устанавливается переходная форма правления от абсолютной монархии к монархии дуалистической, т.е. наличие двух центров политической власти. С одной стороны, существовал высший орган законодательной власти в лице Государственной Думы, с другой - исполнительная власть обладала полной самостоятельностью в системе управления государством. Отсутствовала главная характеристика конституционного строя, связанная с ответственностью министров перед парламентом и формированием правительства парламентом. Правительство было полностью подчинено императору, в руках которого находилась вся исполнительная власть. Он назначал и увольнял министров и председателя Совета министров, отсутствовал контроль за деятельностью исполнительной власти.