Міське положення 1870 р.: зміст, права виборців

 

червня 1870 р. було прийнято в Російській державі, до складу якої входило дев’ять українських губерній, міське положення Олександра ІІ. Згідно з ним виборче право як активне, так і пасивне надавалось кожному жителю міста, якщо він був російським підданим, але не молодшим 25 років та володів в межах міста будь-яким нерухомим майном [45].

З упровадженням міського положення після затвердження Олександром II розпочалася міська реформа. До її проведення в Російській імперії діяла «Жалувана грамота містам» Катерини II 1785 р. Станова організація міського самоврядування, заплутане і невизначене законодавство не відповідали рівню соціально-економічного розвитку міст, стали перешкодою в організації муніципальної діяльності і міського господарства. «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи», будучи прогресивною для свого часу, на момент започаткування низки ліберальних реформ 60-х-70-х рр. ХІХ ст. вже не стимулювала господарську активність міст і не могла забезпечити інтереси всіх станів міського населення. Тому й було затверджене нове міське положення, яке базувалося вже не на станових засадах, а на буржуазному майновому принципі. Відповідно до нього головним органом міського управління мала виступати міська дума, а її виконавчим органом міська управа [45].

Вже починаючи з 40-х років XIX ст. консервативні громадські кола почали усвідомлювати необхідність реформування застарілої системи міського самоврядування. В 1846 р. Міське положення було прийнято для Санкт-Петербургу. У 1859 р. новоросійський і бессарабський генерал-губернатор граф А.Г. Строганов виступив з клопотанням про поширення на Одесу міського положення, введеного лише для Санкт-Петербургу. Це клопотання у 1863 р. було задоволене. Зміни в організації самоврядування все ще зберігали становий принцип. Основним нововведенням стало залучення до міських справ дворянства, яке раніше ігнорувало їх. Важливе значення мало чіткіше розмежування обов’язків між загальною і розпорядчою думами. Загальна дума обиралася за станами і налічувала 250 осіб. Розпорядча дума складалася з міського голови, який обирався з числа дворян, почесних громадян і купців, які досягли 30 років, 12 обраних членів і одного «члена від корони», тобто особи, що призначалася урядом.

На думку В. Нардової, ясність у питання компетенції міського громадського управління так і не була внесена. Межі його самостійності також не були істотно розширені чи змінені. Половинчастість і недостатність законопроекту 1846 р. залишалися очевидними. Наприкінці 50-х років питання про міську реформу обговорювалося на шпальтах газет, піднімалося в низці, клопотань з місць на ім’я міністра внутрішніх справ. Ініціаторами нововведень були представники різних станів, насамперед дворянства, яке раніше було байдужим до муніципальних справ [18, с. 183].

Проект реформування розроблявся в Міністерстві внутрішніх справ. Міністр П.А. Волобуєв для виконання Височайшого наказу розіслав губернаторам циркуляри, за якими вони зобов’язувалися утворити особливі комісії для вироблення пропозицій з питань міського самоврядування. В 1864 р. такий проект реформи був підготовлений і в 1866 р. винесений на Державну Раду. Однак ще до обговорення відбувся замах на вбивство царя і проект був відкладений на певний час. Про нього знову згадали через два роки і перед обговоренням в Державній Раді передали новому міністрові внутрішніх справ А.Р. Тимашову. Міністр повернув проект без змін, але Державна рада не задовольнилася таким формальним ставленням до справи і повернула проект в Міністерство внутрішніх справ [18, с. 183-184]. Повторно цей проект розглядався з залученням представників державного самоврядування, яким було запропоновано підсилити вимоги до порядку виборів шляхом введення так званої пруської системи, у відповідності з якою рівне число гласних набирали платники податків, що сплачували рівну суму податку. Списки платників податку складалися за принципом спадання, починаючи з тих, хто платив найбільші податки, і закінчуючи найменшими платниками.

Міське положення 1870 р. було значним кроком у напрямі розширення самостійності органів міського самоврядування, підвищення їх ролі. Виборчі права громадян будувалися на нових, загальностанових підставах. Навідміну від земської реформи воно було прийняте вже в умовах зниження активності суспільного руху та посилення реакційних тенденцій у внутрішній політиці царизму, що в свою чергу не могло не відобразитися на характері самої міської реформи. Згідно з міською реформоюстворювалися виборні міські думи як розпорядчі та міські управи як виконавчі органи. Члени думи обиралися всіма платниками податків міста за безстановим принципом. Порядок виборів забезпечував переважання в думах і управвах найзаможніших мешканців міста. Органи міського управління займалися питаннями благоустрою, торгівлі, промисловості, охорони здоров’я [18, с. 250].

До виборців належали жителі міста чоловічої статі, російські піддані, майновий стан яких відповідав вимогам майнового цензу. Він полягав у володінні на території міста нерухомим майном або торгівельними та промисловими підприємствами. Іноземці, злочинці, ув’язнені, особи, виключені зі станових товариств, позбавлені прав за вироком суду, а також керівники органів державної адміністрації, чини прокуратури і поліції виборчих прав не мали. Жінки - власники майнового цензу, а також неповнолітні могли передавати свій голос за дорученням іншій особі, наділеній виборчим правом [8, с. 832]. Отже, до виборців не належала більшість мешканців міст: наймані робітники, переважна частина інтелігенції, особи, які наймали квартири або кімнати, а також більшість жінок.

У зв’язку з тим, що серед виборців більшість була дрібними власниками майна, «торговельно-промислових закладів», прикажчиків, законодавство піддавало їх дискримінації за майновою ознакою. Виборці поділялися на три нерівномірні курії, кожна з яких вносила третину міських зборів з нерухомості, торговельних і промислових підприємств і обирала третину гласних нового розпорядчого органу міського громадського самоврядування - міської думи. Залежно від розмірів і адміністративного значення міст України кількість гласних у них коливалася від 30 до 72 осіб. Установлений порядок створював переваги для найбільш забезпеченої частини населення міст, бо перші дві курії, які давали думі 2/3 гласних, охоплювали лише близько 14% виборців. Міські вибори проводилися один раз на чотири роки. Половина складу управи повинна була оновлюватися через кожні два роки. Міський голова міг призупинити рішення управи. Протиріччя між думою і управою вирішував губернатор [8, с. 830-833].

Установлювалося граничне число осіб нехристиянського віросповідання, що допускалося до складу управи. Воно не могло перевищувати однієї третини. Міським головою не могла бути особа єврейської національності. Міськими думами формувалися виконавчі органи - міські управи. Ключовою фігурою самоврядування був міський голова, який обирався поміж власників виборчого цензу. До того ж він не обов’язково повинен був відноситись до тих, які входили до складу міської думи. Голова губернського міста затверджувався міністром внутрішніх справ, а повітового - губернатором. Міський голова мав достатньо широкі повноваження, керував роботою як думи, так і управи. Він віддавав розпорядження про скликання думи і визначав порядок денний її засідань, представляв інтереси міста у відносинах з адміністративними органами та іншими установами [8, с. 825].

Міська управа мала постійну канцелярію, яка розділялася на ряд відділів, що відповідали функціям міського самоврядування. Також тут створювалися різні постійні та тимчасові виконавчі комісії. Згідно зі ст. 60 міського положення 1870 р. будь-який гласний мусив повідомити міського голову про внесену ним на розгляд думи пропозицію за три дні до засідання. Усвідомлюючи особливу роль великих міст у соціально-економічному і політичному житті країни, самодержавство велику увагу приділяло благонадійності міських голів, все активніше використовуючи незатвердження їх на посаді, часто без вказівки формальних причин. Відразу ж після обрання усі документи передавалися губернатору для затвердження або пересилання з відповідною характеристикою до Міністерства внутрішніх справ [8, с. 825-828]. Одночасно з головою обиралися і члени міської управи, кожному з яких дума доручала керувати певною галуззю міського господарства. Кількість членів управи законодавством не обмежувалася і залежала, як правило, від розміру міста. На відміну від міських голів, кандидатури членів управи не підлягали адміністративному затвердженню.

Міське положення 16 червня 1870 р. вводило в містах України, як і в усій Російській імперії, складну і незвичну процедуру «балотування» - таємного голосування. Для обрання гласних, а також міського голови і членів управи кандидатам треба було набрати більше «виборчих» голосів, ніж «невиборчих».

Гласні - це обрані члени земських зібрань та міської думи Російської імперії, починаючи з другої половини XIX ст [13, с. 321-332]. У міських думах вони працювали на громадських засадах, а члени управ - на постійній основі. У дрібних містах дума могла не обирати управу, а покласти усі виконавчі функції на міського голову.

Міське положення 1870 р. оцінювалося сучасниками позитивно, передусім у питаннях муніципальної компетенції. Міські думи й управи здобували досить широку самостійність у вирішенні місцевих, насамперед господарських питань. Досить зазначити, що міські кошториси приймалися без адміністративного затвердження. Губернатори не мали права необмеженого втручання у муніципальні справи, здійснюючи лише нагляд за законністю постанов та рішень міських дум і управ. Закон надавав органам міського самоврядування певні можливості для власної нормотворчої діяльності. Йдеться про право міських дум видавати санкції губернаторів, котрі пильнували за законністю діяльності міських органів. Водночас органи міського самоврядування не могли клопотати про зміну існуючого законодавства, будь-яка власна суспільно-політична позиція муніципальних установ не передбачалась і вважалася в усіх випадках «крамольною» [17, с. 185].

Незважаючи на те, що в ст. 5 міського положення 1870 р. передбачалася самостійність міського громадського управління «в межах наданої йому влади», губернатори зберігали важелі впливу на муніципальні установи. Так, начальник губернії міг опротестувати внесення тих чи інших питань до порядку денного засідання, з яким міський голова мусив ознайомити його заздалегідь, призупинити виконання постанов органів міського самоврядування на строк до одного місяця. У цьому разі питання передавалося на розгляд губернського з міських справ присутствія, очолюваного губернатором. Дума мала право оскаржити рішення присутності в Сенат, однак до винесення останнім вердикту міське самоврядування повинно було виконувати постанову губернського з міських справ присутствія. Водночас не тільки губернатор, а й присутствіє не могли порушувати господарську самостійність міського самоврядування. Різноманітність покладених на міське громадське управління функцій вимагало від них наявності серйозної фінансової бази [8, с. 824]. Особливо актуальним це було для великих міст.

Про напрями діяльності міського самоврядування можна судити за визначеним міським положенням 1870 р. переліком муніципальних видатків. Як і для земств, вони поділялися на обов’язкові і необов’язкові, або ще іх називали факультативними. До першої групи належали: видатки на утримання власне місцевого самоврядування, міських громадських будівель і пам’ятників; утримання міських вулиць і площ; видатки за зобов’язаннями міста, допомога на утримання навчальних, благодійних та інших «загальнокорисних закладів» [8, с. 823].

Вводячи нове міське самоврядування, держава, як і у випадку із земствами, поклала на нього вантаж власних видатків, що не мали безпосереднього відношення до «місцевих користі та потреб». Тут власне йдеться про асигнування на військові потреби, утримання поліції та пожежних команд, опалення та освітлення в’язниць. Слабка навіть у великих містах фінансова база ледь витримувала такий вантаж, зростала заборгованість міського самоврядування державній скарбниці. Повітові і заштатні міста у багатьох випадках взагалі в економічному відношенні ледве животіли. Видатки міського самоврядування в Україні на загальноімперські потреби поглинали в середньому до третини коштів [45].

Із так званих необов’язкових видатків, які насправді були найактуальнішими для населення, особливо важливим було фінансування народної освіти та охорони здоров’я. Однак через обмеженість коштів, думи й управи багатьох міст так і не змогли скористатися наданими їм можливостями щодо міського благоустрою, освіти та медицини. Міста зростали, а отже, збільшувались і видатки муніципальних органів. Водночас законодавство не надавало містам джерел доходів, достатніх для покриття як обов’язкових, так і необов’язкових видатків.

Міська скарбниця поповнювалася за рахунок різних місцевих податків і зборів, розміри яких були законодавчо обмеженими. Провідне місце серед них посідав так званий «оціночний збір» з нерухомого майна, а також збір за видачу органами міського самоврядування приватним особам, компаніям і товариствам свідоцтв «на зайняття торгівлею та промислами» [8, с. 834]. На користь міста зтягували й інші збори, що не відігравали вирішальної ролі у формуванні бюджету: з нотаріальних актів, таврування мір та вагів, з візництва, збори з аукціонних продажів майна. Правом установлення нових, не передбачених міським положенням, податків та зборів, а також правом перевищення встановлених норм оподаткування, міські думи не були наділені. В умовах, що склалися, міське самоврядування великих міст виявляло ініціативу, створювало міські банки і ломбарди, що вели власну кредитно-фінансову діяльність і відраховували частину прибутку місту. Важливим джерелом доходу була й експлуатація міської власності земельного фонду та споруд.

У 80-90-х роках великі міста дедалі більше уваги почали приділяти проектам створення муніципальних підприємств, що задовольняли потреби міського господарства і давали прибуток: різниць, електростанцій, водогонів [45]. На думку В. Нардової, у період реакції 80-х років відносна самостійність органів міського самоврядування викликала глибоке незадоволення самодержавства. Міські думи поза традиційною для Російської імперії адміністративною опікою здавалися небезпечним джерелом вільнодумства. Викликала побоювання і боротьба фракцій у думах, що загострювалася. За становою оболонкою часто приховувалися політичні розбіжності - насправді протистояли не стільки купці і дворяни, скільки найконсервативніша частина буржуазії і поміщиків, з одного боку, та інтелігенція, яка активізувалася та підприємці, які прагнули будувати своє господарство на західний манер, з іншого [18, с. 273].

Міське положення 1870 р. стало певним кроком вперед в порівнянні з дореформеним порядком організації міського управління. У відповідності з потребами капіталістичного розвитку міст на зміну становому приходить представництво, засноване на буржуазному майновому цензі. Встановивши достатньо широко компетенцію міських дум, міське положення не забезпечило реальних умов для їх успішної діяльності. Думи були позбавлені права вільно розпоряджатися усіма міськими благами. Ділові контакти у будь-якому вигляді між думами заборонялись. А неможливість обміну досвідом для них негативно відображалась на результатах їхньої роботи [18, с. 250]. Зміна співвідношення сил на користь дворянського стану в органах міського самоврядування стало одним із найважливіших завдань ревізії міського положення 1870 р. [18, с. 251]. Для першого десятиліття дії цього закону характерне в цілому протекціоністське відношення влади до міського представництва [18, с. 252]. В 70-і рр. XIX століття влада намагалася не допускати порушення зі сторони адміністративних властей принципу виборності міських установ.

Отже, міська реформа 1870 р. стала прогресивним явищем у XIX столітті. Вона передбачала заміну станово-бюрократичних органів управління містом всестановими органами. У другій половині ХIХ ст. думи займалися питаннями брукування, озеленення, освітлення, санітарії міст, інвентаризації міського майна. Вони контролювали процес забудови міст, відкриття банків, складів, ломбардів, митниць, підприємств промислового значення, здійснювали охоронооздоровчу діяльність. Поряд з цим вирішували питання соціального захисту малозабезпечених, стимулювали і очолювали благодійництво. Важливу роль органів самоврядування у справі розвитку народної освіти, просвітництва, культури, задоволення духовних запитів мешканців міст. В цілому думи та управи відповідали своєму призначенню, очолювали міське господарство.

самоврядування міський реформа мешканець