Государственные и муниципальные служащие как особая профессиональная группа

 

Нынешнее функционирование и развитие всей системы государственного управления настоятельно требуют сегодня формирования такой кадровой политики, которая сможет создать эффективно работающий корпус профессиональных чиновников - аппарат высокопрофессиональных государственных, муниципальных служащих. То есть, огромная роль, которую играют государственные, муниципальные служащие в жизнедеятельности нашего государства, актуализирует необходимость всестороннего систематизированного научного изучения данного социально-профессионального слоя, его места в социальной структуре общества, условий и факторов, детерминирующих эффективность его деятельности.

Так что же представляют собой государственные и муниципальные служащие как особая профессиональная группа? Для ответа на этот вопрос будет осуществлен анализ результатов нескольких социологических исследований и опросов, проведенных среди государственных и муниципальных служащих в 1997 - 2006 г.г.

Данные о демографическом составе государственных и муниципальных чиновников вызывают интерес, поскольку общество хочет, как можно больше знать о тех, кто нанят на деньги налогоплательщиков для выполнения сложнейших задач государственного управления и распоряжения бюджетными ресурсами. Демографический портрет государственной, муниципальной службы показывает также ее человеческий потенциал и то, как реализуется зафиксированное в законодательстве равное право доступа к государственной, муниципальной службе. О демографическом составе государственных и муниципальных служащих можно судить на основании таблицы (см. приложение 2). Структура государственных, муниципальных служащих отличается сильно выраженной гендерной асимметрией: женщины здесь явно преобладают. Однако они сконцентрированы на нижних ступенях административной лестницы, тогда как высшие должности заняты преимущественно мужчинами. Среди государственных служащих федерального уровня мужчины составляют 44%, среди муниципальных - лишь 20%. Например, на федеральном уровне 89% высших должностей заняты мужчинами, а 86% младших - женщинами. На уровне субъектов Федерации преимущество мужчин на высших должностях также велико - их 72%, тогда как 88% на младших должностях - это женщины.

В последние годы стало привычным, что многие федеральные министры - весьма молодые люди. Сорокалетний министр - если это и не стало нормой, то, во всяком случае, перестало казаться чем-то невозможным. Встречаются высокие государственные чиновники и в возрасте около 30 лет. Доля молодежи заметно выше в тех министерствах или департаментах, которые были созданы в 90-е годы для выполнения новых функций в регулировании экономики (управление имуществом, антимонопольная политика, банкротства, вопросы инвестиций, и т.п.). В этих случаях возможности использования «старого» персонала были ограничены и широко привлекалась молодежь, только закончившая высшие учебные заведения.

Однако исполнительная власть в целом пока не может похвастаться своей молодостью. Скорее наоборот: чем выше должность, тем старше ее обладатель. При этом значительная часть государственных и муниципальных служащих находится в пенсионном возрасте. Среди госслужащих на федеральном уровне каждому десятому - 60 лет и более. Для высших, главных и ведущих должностей эта доля еще выше и достигает 15%. Даже на младших должностях везде есть лица пенсионного возраста, хотя их относительно мало. Всего же в исполнительной власти на федеральном уровне пенсионеры составляют 9%, в федеральных органах на региональном уровне - 2,3%, в органах субъектов федерации - 5%. Большая часть пенсионеров - это женщины, поскольку они выходят на пенсию раньше.

Молодежь (до 30 лет включительно) в основном концентрируется на младших и старших должностях. Доля молодежи максимальна в федеральных органах власти на региональном уровне - здесь она достигает 28%. Это можно объяснить тем, что их функциональная специфика и кадровый потенциал в значительной мере формировались в последние годы, и спрос на новых работников не мог замещаться лишь использованием тех, кто уже прежде работал в органах государственного управления. Однако и здесь молодежь концентрируется в самом низу иерархической лестницы, на младших и старших должностях. На федеральном уровне молодежи гораздо меньше (10%) и она также занимает, в основном, младшие должности. Такое распределение служащих, при котором вся молодежь сконцентрирована в нижней части служебной иерархии, означает образование длинной и недостаточно прозрачной очереди на служебное продвижение. Отсутствие ясной и прогнозируемой перспективы делает бессмысленным пребывание в организации, трудовое вознаграждение в которой сильно зависит от должности и стажа, а, следовательно, носит отложенный во времени характер. Однако если нет перспективы карьерного роста, то накопление и трансляция навыков и опыта вряд ли будут иметь место. В этом случае молодой работник будет, наверное, рассматривать государственную службу лишь как станцию временного пребывания для приобретения минимально необходимого социального и человеческого капитала. При первой удобной возможности он ее покинет ради более высокой зарплаты в частном секторе. В системе, построенной по принципу «внутреннего рынка труда», обязательный выход на пенсию в установленном возрасте является необходимым условием сохранения и наращивания человеческого капитала. Не случайно, организация государственной службы во многих странах предполагает ранний выход на пенсию. Он стимулируется высокой пенсией и возможностью перехода на высокооплачиваемую работу в частном секторе. Когда этого не происходит, наступает «старение» персонала организации, сопровождаемое «закупоркой» всей системы внутреннего продвижения кадров. Вследствие этого претендующая на продвижение молодежь покидает государственную службу, что вызывает большие финансовые и социальные потери. Происходит своего рода негативный отбор, когда здесь остаются лишь те, кто не видит себе места в конкурентном секторе экономики. Общий возраст государственных и муниципальных служащих по данным исследования составляет 44 года.

Эта цифра практически совпадает с результатами исследования, проведенного в период с апреля по июнь 2002 года в 5 министерствах и 4 субъектах Российской Федерации Государственным университетом «Высшая школа экономики» (ГУ - ВШЭ). Средний возраст гражданского служащего в выборке равен 41 году, средний общий стаж работы - 20 лет и средний стаж на государственной службе - 11 лет. Подобная характеристика подтверждает размышления о старении корпуса гражданских служащих и слабом притоке молодых сил. Значительный стаж работы заставляет предполагать, что образование было получено еще в условиях нерыночной экономики.

С точки зрения возраста и стажа наихудшая ситуация сложилась в федеральных органах исполнительной власти, где значения всех трех показателей превышают соответствующее среднее (таблица 2). Все остальные органы находятся в более благоприятном положении - у органов исполнительной власти субъектов Федерации значение одного параметра (средний стаж работы на государственной службе) меньше среднего, а у органов местного самоуправления и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти все три параметра меньше среднего.

 

 

Таблица 2. Средний возраст и стаж работы в органах государственной и муниципальной службы

Показатель	Федеральные министерства	Территориал. органы федеральных министерств	Органы испол. власти субъектов Федерации	Органы местного самоуправления	По всем категориям
Средний возраст	44	38	41	40	40,75
Средний общий стаж работы	23	18	20	19	20
Средний стаж работы на гос. службе	13	10	10	9	10,5

 

Рис. 1 Региональное распределение среднего возраста и стажа работы

 

Региональный срез (рис. 1) позволяет заметить, что в регионах значения всех рассматриваемых параметров ниже среднего по выборке. Наиболее молодой состав государственных и муниципальных служащих имеет Саратовская область, где средний возраст составил 39 лет, средний общий стаж работы - 18 лет и средний стаж на государственной службе - 9 лет. Данные рисунка 1 показывают, что большинство гражданских служащих имело опыт работы в других сферах деятельности.

Следующая важная черта гражданского, муниципального служащего - его образование. Согласно результатам, того же исследования, проведенного ГУ-ВШЭ распределение ответов 1100 опрошенных государственных и муниципальных служащих представляется следующим: 4% респондентов имеют среднее или среднее специальное образование, 3% - незаконченное высшее образование, 85% имеют высшее образование (из них 12% - два высших), 2% учатся в аспирантуре и 6% имеют научную степень. В целом уровень образования государственных и муниципальных служащих кажется достаточно высоким. Однако, если мы учтем требования, накладываемые статьей 6 Федерального Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», ситуация выглядит не столь радужно. Согласно этому Закону, все государственные служащие, занимающие должности выше младших, должны иметь высшее образование, для младших должностей допустимо среднее специальное образование. Соответствующий закон для муниципальных служащих не содержит прямых указаний на уровень образования. С учетом введенных ограничений мы получаем, что 3% государственных служащих занимают свой пост, не удовлетворяя критерию образования.

Кроме того, по характеру полученного ими базового образования, государственные и муниципальные служащие распределены следующим образом (в порядке убывания): естественно-техническое - 34,2%; экономическое -19%; педагогическое -12,5%; сельскохозяйственное - 9,4%; юридическое - 9%; гуманитарное - 8,4%; медицинское - 3,4%; военное - 2,1%; иное - 2%. Данное распределение соответствует распределению основных видов базового образования по степени массовости. Только 10% респондентов ответили на вопрос «Имеете ли вы образование по вашей специальности?» утвердительно. Таким образом, девять из десяти государственных, муниципальных служащих потенциально нуждаются в дополнительном образовании. С другой стороны, отсутствие у государственных и муниципальных служащих специального образования свидетельствует о том, что получение такого образования не является необходимым для трудоустройства в органах государственной или муниципальной власти.

Немаловажным показателям является материальное положение государственных и муниципальных служащих. Средний душевой доход в семьях опрошенных оценивается примерно в 6100 рублей в месяц, что заметно меньше среднедушевого дохода в России (6974 руб. в июне 2005 г.). На региональном фоне доходы государственных и муниципальных служащих выглядят весьма по-разному (таблица 3).

 

Таблица 3. Среднедушевой доход в семьях государственных и муниципальных служащих в сравнении со средними доходами в регионе (руб.)

Регион	Среднедушевые денежные доходы населения (ноябрь 2005 г.)	Среднедушевой доход по выборке
Москва	24782	6600
Чебоксары	4271	5300
Красноярск	6549	6700
Самара	6644	6000
Саратов	4624	5800
Всего	9374	6100

 

Вместе с тем анализ распределения доходов респондентов показал, что, по крайней мере, среди них существенно меньше, чем в России в целом, семей с совсем низкими доходами. Рисунок 2 представляет самооценку государственных служащих в выборке по критерию благосостояния. Как можно заметить, почти половина опрошенных государственных и муниципальных служащих находится в неблагоприятной ситуации, почти каждый пятый из них - в очень тяжелой (не хватает денег на еду и на одежду). В то же время практически такой же вес (41%) имеют служащие, которых можно назвать средней группой (с точки зрения их доходов в выборке).

 

 

Рис. 2 Благосостояние государственных служащих

 

Наиболее высока оценка семейного благосостояния у представителей федеральных министерств - 18% способны купить новый автомобиль, 41% может купить основную бытовую технику, 23% не может ее купить, 13% имеют трудности при покупке одежды и 5% не имеют достаточно средств на еду. В федеральных министерствах заметно преобладание над средним значением в группах с высокими доходами и менее значительна доля групп с низкими доходами. На других уровнях власти доля лиц с невысокими доходами выше средней; в неблагоприятной ситуации уже находятся по 50% представителей органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, 48% респондентов из территориальных органов Министерства по налогам и сборам РФ и Федерального Казначейства. Из последних исследований в области оценки благосостояния государственных служащих стоит отметить исследование группы компаний КОМКОН. Согласно его результатам 5% опрошенных могут позволить себе новую квартиру или дом, 10% - могут позволить себе новый автомобиль, 49% - могут позволить себе основную бытовую технику, 18% - хватает только на еду и на одежду, 16% - хватает денег на еду, но не на одежду и 2% - не всегда достаточно денег даже на еду. Стоит отметить, что за год, разделяющий эти два исследования возросло число служащих, способных купить квартиру с 2-х % до 5-ти %. Это свидетельствует об улучшении материального положения части чиновников, но с большой долей вероятности, можно предположить, что этой группой чиновников являются служащие, занимающие высшие и главные должности в служебной иерархии.

Также нельзя не отметить некоторое несоответствие уровня доходов, возможности приобретения квартиры (учитывая уровень цен на жилье, сложившийся сейчас в России). Безусловно, при оценке уровня своих доходов респонденты не принимают в расчет «неформальные и периодические поступления, которые, к сожалению, имеют место быть в нынешней России», а также выгоды, приносимые служебным положением и полезными связями.

Для дальнейшей оценки государственных и муниципальных служащих, как особой профессиональной группу, будут проанализированы данные исследования, проведенного в Челябинской области, результаты которого опубликованы в журнале «Чиновник». Основной упор делался на профессиональные, деловые, личностные и психологические характеристики.

Предлагаемый в таблице 4 перечень позволяет представить себе, в какой мере государственные и муниципальные служащие владеют различными профессиональными навыками. В нем основные профессиональные навыки проранжированы по основному показателю «владею навыками вполне». Два других показателя («не вполне владею, «не владею») не учитывались и приводятся как иллюстративный материал.

 

Таблица 4.Владение профессиональными навыками

Профессиональный навык		Владение навыками (%)
	владею вполне	не вполне владею	не владею
составление нормативно распорядительных документов	68	21	11
делопроизводство	60,5	33,4	6,1
составление учредительных документов	40,4	38,8	20,8
трудовое законодательство	37,8	52	10,2
пользование компьютером	28,2	30,8	41
деловой и протокольный этикет	26,8	52	21,2
гражданское законодательство	26,2	56,6	17,2
теория гос. и мун. службы	23,1	52,4	24,5
бухгалтерский учет	12,8	44,2	43
иностранный язык	8,6	31,6	59,8
теория менеджмента	7,6	48,4	44
финансовый менеджмент	6,2	41,2	52,6

 

Обращает на себя внимание невысокий процент (23,1 %) служащих полностью владеющих теорией государственной и муниципальной службы.

На вопрос о деловых качествах, необходимых для государственных (муниципальных) служащих, при возможности выбора нескольких вариантов ответа, получены следующие данные. Из всех основных деловых качеств, которыми должен обладать государственный (муниципальный) служащий, наиболее значимыми являются профессионализм и умение общаться с людьми. На них указали 77,4% и 47,4% соответственно. Далее следуют исполнительность, дисциплинированность (34,2%), организационный талант (33,4%), аккуратность, точность в работе (26,8%), высокий интеллект, эрудиция, а также естественность и чувство долга (по 25,4%). Менее важными качествами, по мнению респондентов, являются высокий уровень личной культуры, воспитанность, вежливость (20,4%) и объективность, непредвзятость (15,4%). Среди желательных психологических характеристик идеального государственного (муниципального) служащего доминируют честность, общительность и уравновешенность (61,6%; 51,8%; 46,0% соответственно). На терпимость указали 29,2% опрошенных, на приветливость - 25,4%, на отзывчивость и скромность - 22,8% и 20,2% соответственно. Заключают список личное обаяние (14,6%) и чувство юмора (13,6%).

Среди личностных качеств, желательных у государственных (муниципальных) служащих, лидируют активность, предприимчивость (49,8%) и порядочность (46,4%). На необходимость настойчивости, упорства, указали 39,8% опрошенных, 37,6% - неравнодушия, а 37,2% - дипломатичности. Считают необходимым качеством обязательность, надежность 27,6%. Наименее нужными качествами оказались справедливость и демократичность (по 21%), а также серьезность, вдумчивость (10%).

Формированию своего имиджа 52% работников государственных (муниципальных) органов власти уделяют внимание по мере необходимости, 30,5% уделяют достаточное внимание, и лишь 4,6% практически не уделяют внимания формированию своего имиджа. Формированию имиджа служащего в той структуре, где они работают 52,4% ответили, что, уделяют внимание по мере необходимости, 26,4% считают, что этому уделяется достаточно внимания, а по мнению 14,6% опрошенных, формированию имиджа в их структуре практически не уделяется внимания.

Но наиболее значимой характеристикой в контексте выделения государственных и муниципальных служащих как особой профессиональной группы является вопрос, существует ли социально-групповое (корпоративное) самосознание в среде государственных и муниципальных служащих, т.е. ощущают ли они себя как некоторую группу, отделенную от всех остальных или нет. Исчерпывающая информация по этой теме содержится в результатах исследования, проведенного Государственным университетом «Высшая школа экономики». В рамках этого исследования был построен индекс корпоративного самосознания, на базе которого было выделено три группы государственных служащих: «с выраженным корпоративным самосознанием» «без выраженного корпоративного самосознания» и «неопределившиеся». Группа «с выраженным корпоративным самосознанием» состоит из государственных и муниципальных служащих, воспринимающих себя и своих коллег как отдельную группу, специфика и условия работы которой существенно отличаются от остальных видов деятельности. По результатам исследования, к группе «с выраженным корпоративным самосознанием» относятся 57% государственных служащих, к группе «без выраженного корпоративного самосознания» -17%, а к «неопределившимся» - 26% (рис.3).

Рис. 3 Распределение степени выраженности корпоративного самосознания

 

В дальнейшем при анализе для каких государственных служащих характерно корпоративное самосознание, а для каких - нет, приводятся следующие данные. Уровень корпоративного самосознания не зависит от того, в каком органе власти работает государственный служащий. Но вот в органах местного самоуправления корпоративное самосознание развито меньше чем у государственных служащих (41% опрошенных).

По результатам проведенного исследования корпоративное самосознание зависит от пола и возраста респондента. Корпоративное самосознание ярче выражено у женщин (64% всех женщин), в отличие от мужчин, среди которых корпоративное самосознание присуще ровно половине опрошенных мужчин. Корпоративное самосознание также усиливается по мере увеличения возраста гражданского служащего: среди респондентов моложе 30 лет лишь 19% демонстрируют корпоративное самосознание; среди тех, кому больше 40 лет, - 51%, старше 50 лет - 66%.

Корпоративное самосознание зависит также от стажа работы на государственной, муниципальной службе. По мере увеличения стажа работы на государственной службе увеличивается доля тех служащих, которым присуще корпоративное самосознание.

Рассмотрим более подробно те позиции, на основании которых, были сделаны выводы о существовании корпоративного самосознания у государственных и муниципальных служащих. Большая часть гражданских служащих воспринимает государственную службу как замкнутое сообщество, в котором людям «со стороны» сложно освоиться и работать: 66% респондентов считают, что специалисты из коммерческого сектора, придя на государственную службу, не способны быстро освоить специфику работы; 56% опрошенных утверждают, что руководящие должности на государственной службе не смогут занимать люди, пришедшие со стороны. Многие служащие признались, что им проще сотрудничать с другими государственными служащими, чем с представителями коммерческого сектора, что свидетельствует о некоторых различиях в менталитете между двумя группами и определенной замкнутости гражданских служащих в своем сообществе. И, наконец, часть респондентов считают, что государственных, муниципальных служащих нужно готовить отдельно от тех, кто собирается работать в коммерческом секторе, это также свидетельствует в пользу наличия корпоративного духа у государственных и муниципальных служащих.

Среди вопросов о корпоративном самосознании был также вопрос о том, смогут ли сами государственные служащие быстро освоить работу соответствующего профиля вне государственной службы. Большинство респондентов (93%) считают себя способными быстро освоить работу вне государственной службы. Однако 83% государственных и муниципальных служащих с выраженным корпоративным самосознанием скорее не согласились бы перейти на работу в коммерческий сектор. Среди тех, у кого корпоративное самосознание не выражено, процент респондентов, которые не перешли бы на работу в коммерческий сектор, равен 28%.

Бóльшая часть государственных и муниципальных служащих, вне зависимости от того, присуще им или нет корпоративное самосознание, или же они относятся к «неопределившимся», «начиная жизнь с начала», вновь пошли бы работать на государственную службу.

Подводя итог характеристике государственных и муниципальных служащих как особой профессиональной группе можно сделать следующие выводы.

Демографический портрет государственных, муниципальных служащих отличается сильно выраженной гендерной асимметрией: женщины здесь явно преобладают. При этом сконцентрированы они на нижних ступенях административной лестницы, тогда как высшие должности заняты преимущественно мужчинами. Молодежь независимо от пола сконцентрирована на низших ступенях служебной иерархии. Государственным и муниципальным служащим присущ ряд профессиональных, деловых, личностных и психологических характеристик, свойственных, только для этой профессиональной группы.

Уровень образования государственных и муниципальных служащих является высоким, но в большинстве случаев несоответствующим деятельности, которой они в настоящий момент занимаются. Это говорит о том, что получение специального образования не является необходимым для трудоустройства в органах государственной или муниципальной власти, а формирование профессиональных особенностей и навыков происходит в процессе адаптации и приобретения опыта работы в этих органах.

Значительная часть государственных и муниципальных служащих воспринимают себя и своих коллег как обособленную группу, специфика и условия работы которой существенно отличаются от остальных видов деятельности. Причем, корпоративное самосознание растет по мере увеличения возраста и стажа работы на государственной, муниципальной службе. Муниципальные служащие в меньшей степени, чем государственные, причисляют себя к особой группе.