Становление концепции нового государственного управления в зарубежных странах

административный реформа государственный управление

В период с середины 1980-х и концом 1990-х гг. во многих странах был реализован значительный объем широкомасштабных и комплексных программ реформирования системы государственного управления на основе концептуальных оснований теории нового государственного управления (New Public Management). Ключевыми целями реформ госуправления были:

снижение государственных расходов;

повышение способности государства к развитию и реализации политики;

улучшение выполнения государством функций работодателя;

повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества.

Метасмысл реформ - в отходе от веберовской модели рациональной бюрократии как несоответствующей потребностям постиндустриального развития, информационного общества. Как известно, ключевыми характеристиками рациональной бюрократии по М.Веберу являются четкая регламентация компетенции, жесткая иерархия бюрократических структур, исключительно письменное делопроизводство с последующим хранением, обязательная квалификация бюрократического аппарата в сфере административного управления.

Широкомасштабные реформы системы госуправления в мире обусловлены целым рядом причин, среди которых следует назвать, прежде всего, глубинные сдвиги в системе социальных связей и технологической организации современного общества. Связь реформ госуправления с глобальными технологическими сдвигами не случайна, но имманентна: смена технологических парадигм, как правило, сопряжена с трансформациями инструментов управления и, прежде всего, госуправления.

Исследования американских политологов выявили, что все реформы госслужбы в США совпадали по времени с новыми технико-экономическими парадигмами и длинными экономическими волнами. По существу именно технико-экономические изменения в сочетании с социальными сдвигами вызывали в США реформы госслужбы, которые представляли собой попытки правительства разработать новые модели отношений с гражданским обществом в ответ на новые технико-экономические парадигмы. Упомянутая закономерность, несомненно, характерна не только для США. Формирование в последней четверти ХХ в. практически повсеместно инфраструктуры информационного общества (хотя и крайне неравномерно как с точки зрения качества, так и с точки зрения плотности, конфигурации и роли информационных сетей) определило постепенный переход от иерархически организованных структур управления к сетевому принципу.

Ключевой целью реформ госуправления в мире стало существенное изменение технологий реализации функций государства в современном мире. Известно, что в течение последних десятилетий ХХ в. сосуществовали различные концепции государства. Среди них:

а) государство благосостояния, предоставляющее обществу широкий спектр услуг; при этом приоритет отдается государственному производству услуг и государственному регулированию процессов решения общественных проблем;

б) малозатратное государство, исходящее из примата решения общественных проблем частным сектором; при этом роль государства ограничена выполнением своих основных задач;

в) государство - партнер по переговорам, выполняющее роль посредника и партнера по диалогу с бизнесом и обществом.

Государство инициирует процессы решения общественных проблем и выступает в роли посредника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих рамках. Таким образом, важнейшими функциями государства становятся инициирование, активизация и стимулирование.Сутью реформирования госслужбы в духе нового государственного управления, в конечном счете, стало делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам; широкомасштабная маркетизация госуправления, которая предполагает полиаспектное распространение оснований коммерческой деятельности на сферу госуправления. Глубинная трансформация системы госуправления на новых принципах повлекла за собой изменение принципов работы госаппарата: в оборот вошли свойственные рынку категории (прибыть, издержки, конкуренция, расчет затрат и т.д.).

Другим важнейшим аспектом нового государственного управления является привлечение самодеятельных общественных организации к выполнению ряда функций, выполнявшихся ранее государством.

Целями реформ госуправления в соответствии с моделью нового государственного управления было обеспечение большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами-потребителями госуслуг. По существу новое государственное управление представляет собой революцию в воззрениях на государство, которое из всеохватного Левиафана предстает поставщиком услуг; на место интерпретации государства в гегелевском духе как средоточия мирового разума и творца истории приходит сервисный подход, представляющий государство в качестве организации, ориентированной на оказание услуг гражданам.

«Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом. Вопрос состоит в том, какие задачи должно выполнять само государство и какие могут и должны выполняться негосударственными институтами», - отмечают эксперты. Стратегические функции остаются за госаппаратом, тогда как остальные функции, связанные с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством, возлагаются на коммерческие структуры.

Концепция «активизирующего государства» акцентирует четыре измерения государства:

государство есть гарант (то есть институт, обеспечивающий производство и предоставление определенных услуг);

государство есть институт, создающий необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждающий граждан к самостоятельному решению проблем;

государство есть институт надзора (осуществляемого на основе установленных правил) общественной и, прежде всего, экономической деятельности;

государство есть производитель работ и услуг для общества, если это диктуют, например, вопросы безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.

По существу парадигма нового государственного управления исходит из презумпции приоритета негосударственного сектора: если некие функции могут выполнить негосударственные органы, государство не имеет права вмешиваться. Модель «активизирующего государства» опирается на содержащуюся в концепции нового государственного управления модель поручительства, согласно которой госучреждения разделяются на две большие группы - «заказчиков» и «исполнителей» заказов. Политические институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (исполнители поручений) внутри управления конкурируют с поставщиками услуг вне управления (государственными, коммерческими или общественным организациями), борясь за получение заказов на услуги, которые передаются им «заказчиками» на базе соответствующих политических решений. Эта модель «поручительства» усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.

Модель «активизирующего государства» включает три элемента:

а) предоставление гарантий и разделение ответственности;

б) активизация граждан и общества в целом;

в) эффективность и экономичность.

Естественно, трансформация системы в более гибкую предполагает организацию кадров управления на новых принципах и обусловливает необходимость их постоянной переподготовки для соответствия меняющейся среде управления. «Обновленная модель управления меняет прежние представления о государственной службе. Отныне основным критерием работы госчиновника является не столько его образовательный ценз и опыт работы, сколько достигнутые результаты». По существу, постоянная переподготовка кадров и изменение мотивации и технологии их работы предстает предпосылкой и основой модернизации управления. Условиями успешного руководства все больше становятся личная инициатива, активизация работы подчиненных, делегирование им полномочий.

Реализация реформ госуправления в различных странах осуществлялась с учетом особенностей национальных моделей государственной службы. Наиболее результативными реформы госуправления в духе нового государственного управления были в странах, характеризующихся наличием высокой свободой маневра. Последнее определяет сочетание рычагов и институциональной восприимчивости, которые могут быть использованы в ходе реформ. К категории стран, обладающих значительной свободой маневра, эксперты относят Новую Зеландию, Австралию, Великобританию, Канаду, Финляндию, Венгрию. Россия (наряду с Германией, Бразилией, Польшей, Нидерландами) рассматривается в качестве страны, обладающей низкой свободой маневра, что, по мнению, экспертов, затрудняет осуществление реформ госуправления.

В большинстве стран в ходе реформ удалось достичь ряда значимых результатов, имея в виду такие цели, как сокращение госаппарата и снижение расходов на его содержание, обеспечение прозрачности, гибкости, эффективности функционирования системы управления, расширение сферы и качества использования меритократического принципа в карьерном продвижении управленцев.

Одним из наиболее зримых результатов стало существенное сокращение госаппарата. Если в Германии после объединения страны численный состав органов госуправления увеличился с 300 тыс. человек в 1989 г. до 381 тыс. человек в 1992 г., то в 1998 г. в результате реформы он насчитывал уже 310 тыс. человек. В системе федерального управления в период с 1993 г. до конца 1998 г. было ликвидировано 65 тыс. рабочих мест, что позволило сэкономить только в 1998 г. 5,4 млрд. марок. В Финляндии в период с 1991 г. по 1996 г. число госслужащих, финансируемых из госбюджета, было сокращено на 43%, что привело к сокращению госрасходов в целом на 8% ВВП в 1999 г. по сравнению с 1991 г. В США число федеральных госслужащих было сокращено на 17% в период с 1993 по 1999 гг. (на 15%).

После того, как нами был рассмотрен зарубежный опыт проведения административной реформы, мы считаем необходимым выявить основные этапы становления и развития концепции административной реформы в России. Этому посвящен следующий раздел нашего исследования.