Анализ российского законодательства в области госзакупок

Цивилизованная система госзакупок – это атрибут рыночной экономики. Можно сказать: в какой степени развит рынок, в такой степени развита и система госзакупок. Они находятся где-то в одной плоскости своего развития, взаимно влияя друг на друга. При этом нисколько не умаляется тот факт, что система госзакупок является частью общей системы экономики.

В России на рубеже 1991-1992 гг. началась большая ломка элементов прежней системы управления, которая затронула и систему государствен­ных закупок. Указ Президента «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» [9] и Постановление № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства России в 1992 году»[12] - документы, которые выполнили одну функцию: они разрушили преж­нюю систему материально-технического обеспечения. Они упразднили цен­трализованное материально-техническое снабжение, обязательный государ­ственный заказ, принудительное формирование хозяйственных связей.

Отмена обязательного государственного заказа на производство и пос­тавку продукции, идущей на государственные нужды, поставила в непростое положение органы обеспечения государственных программ и других госу­дарственных потребностей. Существуют определенные объек­тивные условия, определяющие возможности перехода от обязательного гос­заказа к договорному. Для обеспечения договорного госзака­за необходима конкурсность его размещения, а для этого требуется преодоление монополизма в производстве большинства видов продукции произ­водственно-технического назначения. Требуется преодоление глубокой материально-финансовой разбалансированности, сложившейся в нашей стране, а также относительной закрытости российской экономики от мировой экономики. Но к 1992 г. произошло мало положительных сдвигов в указанных направлениях, по некоторым из них наблюдались отрицательные тенденции.

Таким образом, есть все основания утверждать, что отмена обязатель­ного государственного заказа была осуществлена не потому, что для этого были созданы необходимые предпосылки, а вследствие развала механизма государственного регулирования товаропотоков. В условиях кризиса власти органы управления оказались не в состоянии обеспечить принятие предприятиями обязательных госзаказов в полном объеме, а также добиться выполнения уже принятых обязательств по государственным поставкам.

В нашей стране к началу перехода к рыночной экономике на нормативном уровне не было предусмотрено каких-либо ком­плексных мер по специальному регулированию закупок продукции для обес­печения государственных нужд.

Первым законодательным актом, регулирующим общие правовые и экономические принципы формирования и размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд, стал Закон Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»[2], который определил основные правила взаимоотношений контрагентов по поставкам материальных ресурсов для государственных нужд в условиях отмены обязательного государственного заказа.

В названии этого документа еще видны следы прежнего меха­низма управления народным хозяйством - различные понятия продукции и товаров (продукция производственно-технического назначения, товары народного потребления). Этот закон впервые реализовал на правовом уровне совершенно простую и очевидную сегодня, но не призна­ваемую прежде идею: заказывает тот, кто платит. В развитие этого закона позднее было принято Постановление Правительства № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государст­венных нужд»[11]. Важно отметить, что в пункте 7 этого постановления было записано: «Государственным заказчикам обеспечить конкурсную организа­цию размещения заказов на поставку товаров для государственных нужд путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, тендеров, конкурсов» [11]. То есть на уровне постановления Правительства еще летом 1992 г. была про­возглашена идея конкурсного размещения государственных заказов.

Рассматриваемыми документами было введено понятие «государст­венный контракт», который рассматривается в качестве основного документа, определяющего права и обязанности государственного заказчика и постав­щика по обеспечению государственных нужд. Контракт регулирует экономи­ческие, правовые и организационно-технические отношения поставщика с государственным заказчиком, выступающим в качестве покупателя.

Закон № 2859-1 [2] и Постановление № 638 [11] исходили из добровольности установления контрактных отношений. Однако он предусматривал обязатель­ность заключения государственных контрактов поставщиками, занимающими доминирующее положение на товарном рынке по продаже определенных ви­дов продукции или обладающими технологической монополией на произ­водство отдельных видов продукции, если размещение заказа на поставку продукции для государственных нужд не влечет за собой убытков от ее про­изводства. Спор, связанный с уклонением поставщика от заключения госу­дарственного контракта, предусматривалось разбирать в арбит­ражном суде. Поставщик должен был обосновать причины отказа от заклю­чения контракта и размер возможных убытков от производства продукции в соответствии с государственным контрактом.

Закон № 2859-1 устанавливал ответственность поставщика за необоснованное уклонение от заключения государственного контракта на поставку продукции для госу­дарственных нужд в случаях, когда обязанность заключения контракта ус­тановлена законом, в виде уплаты штрафа в размере стоимости продукции, определенной в проекте контракта. За невыполнение государственного контракта по объему продукции в установленный срок поставщик должен был уплачивать неустойку в раз­мере 50% от стоимости недопоставленной продукции. Неустойка взыскива­лась до фактического исполнения обязательств с учетом недопоставленного количества продукции в предыдущем периоде поставки. Подлежали также возмещению понесенные покупателем убытки.

За другие существенные нарушения государственного контракта иму-щественная ответственность не устанавливалась. В законе имелось лишь ука­зание на то, что продукция, не отвечающая требованиям по качеству, а также некомплектная считается недопоставленной. Следовательно, при поставке такой продукции может быть применена ответственность за недопоставку.

Закон № 2859-1 [2] и Постановление № 638 [11] просуществовали около 2,5 лет и были отменены в связи с принятием, в декабре 1993 г., нынешней Конституции Российской Федерации. В связи с ее принятием последовал пересмотр существовавшего законодательства. В конце 1994 г. был принят целый пакет законов о государственных закупках, которые дейст­вуют и по настоящее время.

Базовым законом является Федеральный закон № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [5]. Несколько раньше был принят частный по отношению к базовому Федеральный закон № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» [4]. То, что частный закон принимается раньше базового, является российской спе­цификой принятия законов в переходный период, когда то или иное лобби в Государственной Думе может позволить себе нарушить любую логику за­конотворческого процесса.

В декабре 1994 г., был принят третий закон - «О государст­венном материальном резерве» (№ 79-ФЗ [6]) Спустя год принимается четвертый закон - «О государственном оборонном заказе» (№ 213-ФЗ [8].) Эти четыре закона являются основными ныне действующими документами в сфере государственных закупок.

В статье 1 Закона № 60-ФЗ [5] впервые дано более-менее конкретное оп­ределение федеральных государственных нужд. Суть определения сводится к тому, что федеральные государственные нужды - это потребности России в строго очерченных направлениях. Они включают в себя такие 4 элемента: материальные резервы, оборону и безопасность, экспорт на уровне госу­дарства и реализацию федеральных целевых программ. Дословная форму­лировка такова: «Федеральные государственные нужды - это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жиз­необеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации феде­ральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.» [5]. Эти поставки, как было указано, обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей. Что касается бюджета, здесь все четко и ясно. А вот понятие «внебюджетные источники» весьма неточное, размытое. Оно долго вно­сило немалую путаницу в умы практических работников, хотя речь здесь ко­нечно шла о государственных федеральных внебюджетных фондах, весьма условно вынесенных за пределы бюджета. Фактически речь шла о федеральном бюджете в широком смысле этого слова.

Итак, этот закон в основном затрагивает первый уровень уп­равления, федеральный. Но обстоятельства вынуждали хоть как-то под­нять вопрос и о региональных нуждах субъектов Российской Федерации, имея в виду, что их потребности определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принци­пами и положениями Закона № 60-ФЗ [5]. Субъектам Российской Федерации жестко не предписано, но настоятельно рекомендовано руководствоваться этим законом. Источники финансирования поставок продукции для регио­нальных нужд соответственно те же: бюджет субъекта и региональные вне­бюджетные источники.

Поскольку под «федеральными государственными нуждами» понима­ются названные выше строго ограниченные потребности (резервы, оборона, экспорт и программы), то это неминуемо должно было ограничить круг го­сударственных заказчиков. Соответственно, в статье 3 данного закона введен ограниченный круг утверждаемых Правительством Российской Феде­рации государственных заказчиков. Это не все заказчики, которые приобре­тают на бюджетные средства ту или иную продукцию, а только те из них, ко­торых утверждает Правительство Российской Федерации из числа федераль­ных органов исполнительной власти, федеральных казенных предприятий или государственных учреждений. Круг этих госзаказчиков, ежегодно утверждае­мых Правительством, находился где-то в пределах 120-150 единиц.

Указ № 305 [10] существенно видоизменил понятие государственного заказчика по сравнению с Законом № 60-ФЗ [5]. В соответствии с Указом № 305 [10] круг государственных заказчиков, во-первых, никем не утверждается, а во-вто­рых, он становится многократно шире. Практически все заказчики, которые располагают средствами федерального или регионального бюджета и госу­дарственных внебюджетных фондов на государственные закупки, автомати­чески становятся государственными заказчиками. Эта неувязка существует, и снять ее можно, только пересмотрев многие устаревшие на сегодня поло­жения Закона № 60-ФЗ [5].

Вместе с тем отдельные нормы данного закона остаются работоспо­собными. В частности, в статье 3 содержится запись, которая активно ис­пользуется, и здесь Указ № 305 [10] находится в полном согласии с этим зако­ном. Речь идет о том, что госзаказчики могут на договорной основе переда­вать выполнение части своих функций другим структурам, в том числе и негосударственным.

Надо обратить внимание на еще одну норму, предусмотрен­ную статьей 3 Закона № 60-ФЗ [5], которая «устарела» задолго до выхода Указа № 305. Это 2-ой абзац пункта 2, из которого следует, что Правительство Российской Федерации предоставляет гарантии по обязательствам госзаказ­чика в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета. Вероятно, делая такую запись, авторы плохо себе представляли, что государственные гарантии - это прежде всего деньги, целевым образом предназначенные в данном случае в федеральном бюджете именно на эти цели. Эта норма, которая никогда не выполнялась с самого начала ее принятия. Вскоре ее пришлось уточнять Постановлением Правительства РФ [13], посвящен­ным реализации Закона № 60-ФЗ. Пункт 8 этого постановления закрепляет, что государственной гарантией является сам госу­дарственный контракт.

Закон №60-ФЗ [5] вновь подтвердил рекомендацию государственным заказчикам проводить размещение заказов на конкурсной основе. В частно­сти, пункт 5 статьи 3 дословно звучит так: «Государственные заказчики обеспечивают, исходя из интересов государства, размещение заказов на поставку продукции для федеральных государственных нужд путем проведения от­крытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов». Кстати, запись об аукционах была, конечно, ошибочной. Государство должно иметь дело толь­ко с серьезными поставщиками, которые знают цену своей продукции.

Таким образом, законы 1992 и 1994 гг. содержали одно и то же требо­вание о необходимости конкурсного размещения заказов. Однако фактом яв­ляется то, что до Указа № 305 [10] никто из государственных заказчиков не зани­мался конкурсным размещением заказов на поставку товаров и услуг. Единст­венная сфера, в которой система конкурсного размещения получила разви­тие, - это подрядные торги в строительстве. Одна из причин, возможно, зак­лючается в том, что законы не содержали никаких процедур проведения торгов.

Закон № 60-ФЗ [5], как и все документы переходного периода, является противоречивым. С одной стороны, призывы к конкурсному размещению за­казов, а с другой - недоверие к тому, что это будет осуществляться. Здесь проходит серия мотиваций принудительного размещения заказов. В частно­сти, в пункте 7 статьи 3 говорится об обязательном заключении контрактов для федеральных казенных предприятий. По существу в статье 5 содержит­ся возможность принудительного размещения госзаказа для поставщиков-монополистов. В статье 4, посвященной стимулированию выполнения поставок, говорится о квотировании важнейших видов материально-технических ресурсов для тех, кто является поставщиками этих ресурсов для оборонных предприятий. Последнее можно считать вполне рыночным явлени­ем только при квотировании важнейших видов объективно дефицитных ре­сурсов. Как только критерий объективной дефицитности исчезает, сразу воз­никает опасность возврата в мир вчерашнего.

Достаточно обратить внимание на то, что в Законе № 60-ФЗ [5] статья 4 специально называется «Стимулирование выполнения поставок...», статья 5 –«Ответственность за неисполнение...» и т.д. То есть элементы принудительно­го размещения госзаказа лежат как бы на поверхности.

В развитие Закона № 60-ФЗ [5]было принято Постановление Прави­тельства Российской Федерации № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государст­венных нужд» [13]. Обратимся к приложениям Постановления № 594. Они все имеют свое самостоятельное значение и получили широкое практическое применение. Первое приложение - «Порядок разработки и реализации федеральных це­левых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».

Следующее приложение называется «Порядок закупки и поставки про­дукции для федеральных государственных нужд.» Здесь были впервые введе­ны такие понятия, как бюджетные заявки. В нем содержатся рекомендации по заполнению форм бюджетных заявок, сами формы заявок - ф. 1-1бз, ф. 1-2бз, форма квоты обязательной продажи материально-технических ресурсов и др. Все это документы широкого практического использования.

Наконец, третье приложение имеет название «Порядок подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд». В этом приложении впервые на федеральном уровне сделана попытка изложить механизм проведения кон­курсов. В сравнении с Указом № 305 [10] эта попытка выглядит неудачной. Та­кова специфика переходного периода, когда все меняется достаточно быст­ро. Еще в начале 1995 г. отсутствовало представление о необходимости чет­ких процедур проведения конкурсов, о типовой конкурсной документации. Все это полностью отдавалось на усмотрение государственных заказчиков. В тех же случаях, когда правительство пыталось что-то регулировать, то это нередко получалось неудачно. В частности, в пункте 5 было записано, что в условиях конкурсного отбора должна содержаться информация о начальной стоимости заказов. Это совершенно ошибочная запись, которая до сих пор вводит в заблуждение немалое число государственных заказчиков. В пункте 6 допускалась возможность проведения переговоров с участниками конкур­са, что тоже неверно. Вместе с тем в этом документе были заложены общие принципы проведения торгов (принцип равных условий, принцип гласности и др.), которые в Указе № 305 [10] получили адекватное развитие.

Наконец, в этом приложении была впервые дана примерная форма государственного контракта, его структура и показатели и целый ряд дру­гих важных практических положений. Теперь кратко остановимся на том, как Закон № 60-ФЗ соотносится с другими тремя вышеназванными законами.

Закон о сельскохозяйственных закупках и поставках (№ 53-ФЗ [4].) был принят даже раньше базового закона. К сожалению, надо отметить, что он очень мало корреспондируется с Законом № 60-ФЗ [5].

Закон «О государственном оборонном заказе» (№ 213-ФЗ [8].) был принят год спустя после выхода Закона № 60-ФЗ. В от­личие от Закона № 53-ФЗ он не противоречит базовому закону, а дополняет его новыми понятиями и правовыми нормами, отражающими специфику обо­ронных закупок.

Что касается Закона «О государственном материальном резерве» (№ 79-ФЗ [6]), то применительно к вопросу о государст­венных закупках здесь сказано достаточно мало. В статье 9, пункте 3 есть не­которые нормы, которые не противоречат базовому Закону № 60-ФЗ.

Таков краткий обзор российских законов, которые предшествовали по­явлению Указа № 305 [10]. Ниже остановимся на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) [1] в части, касающейся тематики го­сударственных закупок.

В любой сделке купли-продажи есть две стороны: продавец и покупатель. Это настолько очевидно, что не требует комментари­ев. Соответственно, торги может организовать как одна, так и другая сторона. Продавец может организовать торги по продаже недвижимости, имущества и т.д. Это одна сторона проведения торгов - торгов, организуемых продавцом. Сфера наших интересов - другие торги. Это торги, которые организует поку­патель, в частности государственный заказчик. Как продавец весьма сущест­венно отличается от покупателя, так и торги продавца существенно отлича­ются от торгов покупателя. В целом ряде случаев - с точностью до наоборот. Во-первых, торги продавца несоизмеримо скоротечнее торгов покупателя. Отвлечение наличных денег в форме задатка (ст. 448 ГК РФ) [1] в случае прове­дения торгов продавца, как правило, занимает несколько дней. Торги покупа­теля могут длиться от 3-6 месяцев до года и более. Во-вторых, естественное требование к покупателю - иметь деньги, а к продавцу - товар. В торгах продавца задаток вносит покупатель, располагающий многократно большей суммой на покупку вещи или имущественного права, выставляемых на тор­ги. Иначе обстоит дело с продавцом в торгах покупателя. В-третьих, само определение задатка (ст. 380 ГК РФ) [1], как «денежной суммы, выдаваемой од­ной из сторон... в счет причитающихся с нее по договору платежей...», указы­вает на то, кто его должен вносить - покупатель.

Когда готовилась часть I ГК РФ, в российской практике практически не было торгов покупателя. В то же время активно шла приватизация, шли аукционы и конкурсы, организуемые продавцами. Кроме того, на всем про­тяжении периода советской власти всегда шли торги по продаже конфиско­ванного по той или иной причине имущества. В результате в общей части ГК юристы описали частный случай торгов - торги продавца. Торги покупателя- новое экономическое явление, имеющее урегулировать свою специфику, свои процедуры и т.д., его надо принять и отра­зить законодательно, в том числе изменив устаревшие нормы.

Для подтверждения того, что в нынешнем виде статьи 447-449 [1] не могут иметь никакого отношения к торгам покупателя, обратимся к кон­кретным фактам. Рассмотрим статью 447. Пункт 1 является общим. Все остальное описывает торги продавца. Пункт 2: «В качестве организатора торгов может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права...», то есть продавец. Согласно этому пункту торгов покупателя вооб­ще не существует. Пункт 3: «В случаях, указанных в настоящем Кодексе или ином законе, договоры о продаже вещи или имущественного права могут быть заключены только путем проведения торгов». Совершенно четкое и од­нозначное толкование. Пункт 4: «Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое... предложило лучшие условия». «Лучшие условия» можно трактовать достаточно широко. Формально это так, но нель­зя же отдельные слова вытаскивать из всего текста. А в тексте и до, и после речь идет однозначно о других торгах. В частности, ниже буквально за эти­ми словами идет следующая фраза: «Форма торгов определяется собствен­ником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права». Пункт 5 дословно сформулирован так: «Аукцион и конкурс, в кото­рых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися». При­менительно к скоротечным торгам продавца в интересах защиты государст­венного имущества эту формулу можно принять. Однако если ей следовать в торгах покупателя, то вред государству-покупателю в подавляющем боль­шинстве случаев будет значительно выше возможных выгод.

Что касается статей 448 и 449 [1], то в пункте 6 статьи 447 записана во­обще очень странная вещь для части I ГК РФ: «Правила, предусмотренные статьями 448, 449 настоящего Кодекса, применяются к публичным торгам, проводимым в порядке исполнения решения суда...» То есть еще более узко. Это даже не торги продавца в их полном объеме, а торги по распродаже кон­фискованного имущества.

Таким образом, можно утверждать, что в нынешней редакции статей 447-449 [1] не регулирует по факту самого текста и не вправе регулировать по существу торги покупателя.

«От­дельные виды обязательств», в котором рассматриваются более конкретные отношения между участниками гражданского оборота. Параграф 4 главы 30 посвящен поставке товаров для государственных нужд (ст. 525-534) [1].

Прямых противоречий между ча­стью II ГК РФ [1] и экономической реальностью, представленной Указом № 305 [10], нет. Но здесь возникли другие осложнения, имею­щие, однако, ту же экономическую основу: на 95% часть II ГК РФ описывает вчерашнюю экономическую ситуацию в сфере государственных закупок. Она подробно излагает прямое, внеконкурсное размещение заказов. То есть то, что было в действительности и было отражено юридически. Поэтому части II также нужны принципиальные корректировки по приведению ее в со­ответствие с реалиями сегодняшнего дня.

Статья 527 «Основания заключения государственного контракта» [1] с первых своих строк указывает на место торгов в системе государственных закупок: «1. Государственный контракт заключается на основе заказа.., при­нятого поставщиком (исполнителем)». Никаких конкурсов. С позиций вне конкурсного размещения заказов сформулированы все основные положения параграфа. Во всем 4-ом параграфе есть только два абзаца, которые допускают проведение конкурсов. Опираясь на них, и по­явилась юридическая возможность принятия Указа № 305 [10].

Пункт 4 статьи 527 гласит: «Если заказ на поставку товаров для госу­дарственных нужд размещается по конкурсу, заключение государственного контракта с поставщиком (исполнителем), объявленным победителем конкур­са, является для государственного заказчика обязательным» [1]. Иными словами, если кто-то из государственных заказчиков принял решение о проведе­нии конкурса, то закон говорит, что к конкурсу нужно относиться серьезно. Если он объявлен и выявлен победитель конкурса, то последнему гарантируется заключение контракта.

Вторая юридическая формула изложена в пункте 4 следующей статьи - 528: «В случае, когда государственный контракт заключается по результатам конкурса..., государственный контракт должен быть заключен не позднее 20 дней со дня проведения конкурса» [1]. Во всем 4-ом параграфе применительно к торгам всего две фразы, два регламентирующих начала. Если решено проводить конкурс и дело дошло до объявления победителя, то госу­дарственный заказчик обязан заключить контракт с победителем. Вторая мысль - это нужно сделать не позднее чем через 20 дней. Больше никаких процедур, правил, юридических норм не указано. Причем здесь написана весьма расплывчатая формулировка, ориентированная на проведение кон­курса за один день: «...не позднее 20 дней со дня проведения конкурса». Срок в 20 дней зафиксирован, а точки отсчета нет. Что такое «день прове­дения конкурса»? День вскрытия конвертов, день объявления победителя? Ведь проведение конкурса может занимать несколько месяцев. То есть на эта­пе написания Кодекса не принимались во внимание (или не понимались?) такие очевидные вещи. Почти ничего не сказав о торгах, параграф оказал­ся перегружен старой терминологией: «обязательный госзаказ», «извещение о прикреплении покупателя», «...если поставщик (исполнитель) уклоняется от заключения договора.., то покупатель вправе обратиться в суд с требовани­ем о понуждении...», «отгрузочные разнарядки» и целый ряд других забы­тых в экономике вещей.

«Работам» в Гражданском кодексе посвящена другая глава (глава 37). В ней есть параграф 5 «Подрядные работы для государственных нужд», ко­торый содержит статьи с 763 по 768. Понятие «работы» согласно статье 763 включает подрядные строительные, проектные и изыскательские работы. По существу этот параграф мало чем отличается от только что рассмотрен­ного выше. Тем более, что статья 765 фактически отсылает к статьям 527-528 [1]. В 5-ом параграфе применительно к торгам, конкурсам имеется только один пункт в одной статье. Пункт 2 статьи 766: «В случае, когда государст­венный контракт заключается по результатам конкурса на размещение зака­за на подрядные работы для государственных нужд, условия государствен­ного контракта определяются в соответствии с объявленными условиями кон­курса и представленным на конкурс предложением подрядчика, признанного победителем конкурса».

Эта формулировка она содержательно и емко включает то, что позднее получило всестороннее развитие в Указе № 305 [10]. Такой прогресс не случаен именно в параграфе о работах, потому что подрядные торги начали проводиться в России где-то с конца 1993 г. К мо­менту написания Кодекса уже была практика, были нормативные разработки. Товарам повезло значи­тельно меньше - и это неминуемо отразилось в ГК РФ. Если убрать словосо­четание «в случае...», то дальше спорить просто не с чем. Действительно, кон­тракт, его условия должны определяться в соответствии с конкурсной доку­ментацией и конкурсной заявкой подрядчика, признанного победителем.

Глава 38 (ст. 769-778) [1] как бы продолжает тему «работ», но речь в ней идет о специфических работах: «Выполнение научно-исследовательс­ких, опытно-конструкторских и технологических работ.» В статье 778 есть одна фраза, которая заставляет комментировать эту главу. Она звучит так: «К государственным контрактам на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд применяются правила статей 763 – 768 настоящего Кодекса» [1]. То есть налицо прямая отсылка в предыдущую главу. Такого рода работы государству нужны. В международной практике эти работы чаще относят к интеллектуальным, творческим услугам. В России исторически сложилось так, что под услугами юридически всегда понимали некие действия, деятельность, которые непосредственно не завершаются ка­кой-либо вещественной формой. А поскольку НИР как бы имеют «веществен­ную форму» в виде научного доклада (независимо от его содержания), то это уже есть работа. Все остальное, что нельзя посмотреть и потрогать, входит в сферу услуг.

Собственно услугам в терминах Кодекса отведено не менее десятка глав части II ГК РФ. Они посвящены различным услугам: связи, консульта­ционным, информационным, по обучению, туристическому обслуживанию, перевозке, хранению, осуществлению банковских операций и т.д. Однако в этих главах нет ни одного слова о том, что перечисленные услуги могут по­надобиться для государственных нужд. Они как бы не нужны государству, что совершенно неверно. Возьмем, например, услуги по перевозке войск же­лезной дорогой и т.д. Здесь даже не написано очевидное и давно осуществ­ляемое. Еще один момент по услугам. Нужно отличать технические услуги в широком смысле этого слова, где можно достаточно точно рассчитать все затраты, калькуляции, четко обрисовать результат деятельности, и другие услуги - интеллектуальные, творческие, которые в гораздо меньшей степени поддаются точности и в смысле результата, и в смысле затрат. В западной практике все технические услуги с точки зрения проведения торгов относят либо к товарам, либо к работам. Специально же выделяют приобретение интеллектуальных, творческих услуг. Закупка таких услуг имеет свою специфику, свои специфические процедуры. В российском законодательстве по торгам этот вопрос пока не имеет решения.

Как уже говорилось выше, Закон № 60-ФЗ [5] содержит требование о проведении конкурсов на закупку продукции для государственных нужд. Но это требование так и осталось формальной декларацией по ряду причин.
Во-первых, ни в законе, ни в других нормативных документах не были определены основные процедуры проведения конкурсов на закупку продукции для государственных нужд. Во-вторых, не были предусмотрены какие-либо санкции к тем, кто уклонялся от проведения этих конкурсов.

Это являлось главной проблемой в области регу­лирования государственных закупок. Мало провозгласить необходимость проведения конкурсов, требуется установить персональную ответственность соответствующих должностных лиц за их проведение, вплоть до лишения соответствующего субъекта статуса государственного заказчика и прекраще­ния выделения средств из государственного бюджета. Требует­ся узаконить основные процедуры проведения конкурсов по размещению государственных заказов на закупку товаров, работ и услуг.

Необходимо обратить внимание еще на один аспект рассматриваемой проблемы. Для проведения глубокой реконструкции российской экономики требуются большие капиталовложения. Бесспорно и то, что собствен­ных российских ресурсов для осуществления этой работы явно недостаточно. Поэтому жизненно важно добиться широкого привлечения зарубежных ка­питалов. Но имеющийся опыт взаимодействия России с международными финансовыми структурами показал, что привлечь капиталы это еще полде­ла, необходимо уметь их эффективно реализовывать.

В докладе «Совершенствование хода реализации проектов», подготов­ленном специалистами Всемирного Банка в феврале 1996 г., указывалось, что 61% проектов реализуется неудовлетворительно. «Относительно низ­кие темпы расходования средств в рамках финансируемых Банком проектов частично связаны с задержками закупок. В некоторых случаях проекты были подписаны и вступили в силу еще до того, как начался процесс подготовки тендерной документации и технических условий. В других случаях недоста­точное понимание принципов закупок и практики международных торгов привело к существенным задержкам в реализации проектов».

В этом докладе приведены основные причины задержек с ре­ализацией проектов, которые наиболее часто связаны с закупками:

-   запаздывание начала планирования и конкретной работы по закупкам в цикле проекта;

-   отсутствие квалифицированных специалистов по закупкам;

-   необходимость расширения масштабов и повышения уровня под­
готовки по вопросам закупок и управления проектами;

-   отсутствие эффективных систем контроля за документацией по за­купкам;

-   неэффективность процедур анализа;

-   расхождение между правилами закупок Всемирного Банка и прак­тикой работы на местах;

-   низкий уровень участия в процессе конкурсных торгов со стороны
российских поставщиков, подрядчиков, консультантов.

По поводу последней причины в докладе прямо сказано: «...сотрудники Всемирного Банка разочарованы низким уровнем участия российских предприятий в конкурсных торгах». Дело в том, что правилами Всемирного Банка предусматривается обязательность проведения конкурс­ных торгов на закупку продукции в рамках тех проектов, которые финанси­рует Банк. Подавляющая часть российских поставщиков до недавнего вре­мени была просто незнакома с порядком и процедурами проведения кон­курсных торгов, так как в России они практически не проводились, что ста­вило отечественных изготовителей в заведомо худшие условия.[28]

При переходе к рыночной экономике требуется быстрейшая реорга­низация системы закупок продукции и приведение ее в соответствие с мировой практикой. И проблема здесь вовсе не в том, что именно таковым являет­ся требование Всемирного Банка, который, по уверению ряда политиков, стремится навязать нам чуждую российской специфике практику хозяйство­вания. Существуют объективные требования рынка, и если мы решили жить по рыночным законам, то необходимо их соблюдать, в противном случае по­тери неизбежны.

В этом плане не следует пренебрегать собственным отечественным опытом. В истории Советской России был относительно короткий, но бурный и результативный период развития рыночных отношений – период НЭП.

В тот период ВЦИК 7 августа 1923 г. утвердил Инструк­цию о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки, которая соответствовала принципам прокьюремента. Понятно, что в тот период Инструкция принималась вовсе не под воздействием внешних сил, а исходя из требований обеспечения эффективного расходования госу­дарственных средств.

Прорывом в области рационализации государственных закупок в но­вейший период развития России стал Указ № 305 [10].

Этим указом устанавливается обязательность конкурсного размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд за счет средств фе­дерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государст­венных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Россий­ской Федерации, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации.

Утвержденные указом «Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд» регламентируются процедуры конкурсных закупок, взаимодействие заказчиков и поставщиков (подрядчиков) на всех этапах проведения конкурса от приглашения к участию в торгах до присуждения контракта, предусматривая максимальную гласность проце­дур и равенство участников.

Во исполнение и развитие положений Указа Президента Российской Федерации № 305 принят ряд нормативных и методических материалов.

Правительством РФ приняты Постановления «О внесении изменений и дополнений в решения Правительства Российской Федерации в соответ­ствии с Указом Президента от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации и закупки продукции для государственных нужд» (№216 от 18 февраля 1998 г.), «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)» (№ 1222 от 26 сентября 1997 г.) и дру­гие. Приказом Минэкономики России от 30 сентября 1997 г. № 117 утвер­ждены Методические рекомендации по проведению торгов (конкурсов) на закупку товаров (работ), предварительному квалификационному отбору пос­тавщиков (подрядчиков).

Минэкономики России утвердило порядки согласования закупки товаров, работ и услуг путем проведения закрытых торгов (конкурсов) и раз­мещения заказа у единственного поставщика, опубликования решения о зак­лючении контракта на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд, рассмотрения в Минэкономики России жалоб поставщиков по вопро­сам нарушения заказчиками процедур проведения торгов (конкурсов).