Стадия информирования избирателей и осуществления предвыборной агитации.

Принцип равного избирательного права требует установления, в том числе, равных правил информирования избирателей, осуществления предвыборной агитации[261]. Однако, согласно законам некоторых государств, международным актам[262], на этой стадии также допустимы определенные исключения, которые не признаются дискриминацией. Например, допустимо устанавливать обязанность государственных служащих уходить в вынужденный отпуск в случае выдвижения их кандидатур. Данные меры являются гарантиями принципа свободных выборов (находясь в отпуске, должностные лица теряют возможности использовать свое положение для оказания давления на избирателей).

Подобные меры также должны обеспечивать и равенство фактических возможностей кандидатов. Государственные и муниципальные служащие обладают особым юридическим статусом, они могут воспользоваться преимуществами своего должностного положения, установленные в законе ограничения помогают сохранить равенство возможностей граждан быть избранными[263].

Фактическое равенство между кандидатами может обеспечиваться и предоставлением бесплатного эфирного времени в теле- и радиотрансляциях, предоставлением бесплатной печатной площади в периодической печати.

Российское законодательство содержит весьма подробные правила осуществления предвыборной агитации, это обусловлено практикой использования нечестных методов ведения избирательных кампаний[264]. Так, в части 1 статьи 48 Закона «Об основных гарантиях…» закреплено равенство прав граждан проводить предвыборную агитацию. Однако вместе с тем закон запрещает лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, за исключением случаев, если указанные лица зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности (статья 48 Закона «Об основных гарантиях…»).

Законом ограничены права и других категорий граждан (так, не имеют право осуществлять предвыборную агитацию члены избирательных комиссий с правом решающего голоса[265], а также члены религиозных объединений при совершении обрядов[266]). Кроме того, при проведении предвыборной агитации не допускается злоупотребление свободой слова[267]. Это означает, что предвыборные программы кандидатов, иные агитационные материалы, выступления кандидатов на собраниях, митингах, в СМИ не должны содержать призывов к совершению экстремистских действий, насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, а также не должны быть направлены на пропаганду войны. Также зарегистрированный кандидат не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное ему для размещения агитационных материалов, в целях распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов (часть 5.2 статьи 56 Закона «Об основных гарантиях…»).

Далее, граждане не вправе осуществлять агитацию до начала избирательной кампании, подкуп избирателей[268]. Под запретом объявлена и агитация, нарушающая законодательство об интеллектуальной собственности, связанная со злоупотреблением свободой массовой информации в иной форме, определенной законодательством.

Исходя из вышесказанного, можно прийти к заключению, что российский законодатель предусмотрел определенные ограничения избирательных прав. Данные ограничения установлены в целях соблюдения принципов свободных и равных выборов, они не признаются дискриминацией.

Для обеспечения равенства прав и возможностей кандидатов закон предусматривает особые правила участия в осуществлении предвыборной агитации государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности.

Например, лица, являющиеся кандидатами и замещающие государственные или выборные муниципальные должности, либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в период избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения[269].

В части 5 статьи 40 Закона «Об основных гарантиях…» перечислены те или иные незаконные действия, которые признаются использованием преимуществ своего должностного или служебного положения. Так, в частности, недопустимо привлекать лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов[270].

Кроме того, должностным лицам, журналистам, иным творческим работникам организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрещается участвовать в освещении избирательной кампании через средства массовой информации в том случае, если указанные лица являются кандидатами либо их доверенными лицами или уполномоченными представителями по финансовым вопросам, доверенными лицами или уполномоченными представителями избирательных объединений (положения статьи 40 Закона «Об основных гарантиях…»). Однако надо иметь в виду, что соблюдение перечисленных в пункте 5 статьи 40 Закона «Об основных гарантиях…» ограничений не должно препятствовать осуществлению депутатами, Президентом РФ своих полномочий и выполнению ими своих обязанностей перед избирателями.

Как показала практика, на некоторых федеральных, региональных и муниципальных выборах данные запреты не соблюдались, кандидаты использовали «административный ресурс»[271]. Чтобы не допустить использование «административного ресурса» во многих странах мира установлены меры превентивного характера: на кандидатов, замещающих определенные государственные должности, налагается обязанность уйти в отпуск (или даже уйти в отставку) на время избирательной кампании в случае их выдвижения.

Подобные меры предусматриваются и российским законодательством. Так, установлено, что зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через пять дней со дня регистрации. Законом субъекта РФ может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей.

Анализ указанных положений приводит к следующему: обязанность приостановить исполнение полномочий налагается только на государственных и муниципальных служащих, это бремя не распространяется на лиц, замещающих государственные или муниципальные должности. Поэтому, например, губернатор вправе не уходить в отпуск в случае выдвижения своей кандидатуры на пост Президента РФ[272].

Напомним, что до 2005 г. российское избирательное законодательство обязывало зарегистрированных кандидатов приостанавливать исполнение своих полномочий, если они замещали государственные должности категории «А» в органах исполнительной, судебной власти субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности. Предыдущая редакция части 2 статьи 40 Закона «Об основных гарантиях…», на наш взгляд, устанавливала гарантии сохранения равенства фактических возможностей кандидатов при проведении выборов.

Однако и ранее действовавшие правила позволяли Президенту РФ, депутатам Государственной Думы, региональных парламентов и местных представительных органов продолжать исполнять свои полномочия после выдвижения. Это положение оспаривалось в науке. Некоторые ученые считали, что в целях сохранения равенства прав кандидатов действующий Президент РФ, намеривающийся баллотироваться на новый срок, должен передать исполнение своих полномочий Председателю Правительства РФ[273].

Мы считаем, что если установить такое правило, то можно разрешить проблему использования кандидатами на пост Президента РФ «административного ресурса»[274]. Нам кажется, что подобная норма в современных условиях необходима (формально такой порядок Конституцию РФ не нарушает, полномочия Президента может исполнять и Председатель Правительства РФ). Однако применение этого правила в отношении депутатов может привести к негативным последствиям (к затягиванию с принятием бюджета, например), так как у депутатов нет заместителей[275].

Подобные меры, которые предлагают установить некоторые ученые, вызваны низким уровнем правовой культуры российских граждан. Введение таких мер необязательно, если судебная система, прокуратура, избирательные комиссии будут оперативно пресекать незаконные действия кандидатов. Но указанные органы не всегда исполняют свои обязанности добросовестно. Поэтому в данный момент меры, ограничивающие возможности кандидатов - должностных лиц, необходимы.

В силу этого мы предлагаем закрепить в законе следующее правило: лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности (кроме депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, депутатов местных представительных органов), а также государственные и муниципальные служащие на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через пять дней со дня регистрации.

Также необходимо отметить, что на многих федеральных и региональных выборах губернаторы включались в списки кандидатов. Используя свой авторитет, а также преимущества своего положения, такие лица добивались получения соответствующим списком значительного числа голосов избирателей. При этом после проведения выборов они отказывались от своих мандатов. На наш взгляд, подобная практика «политических локомотивов» не соответствует принципу равного избирательного права, так как действительная воля избирателей была искажена участием в выборах влиятельных, авторитетных лиц, которые даже не намеривались бороться за мандаты. Вполне вероятно, что если бы такие лица не участвовали в выборах, то итоги голосования, результаты выборов были совершенно иные. Чтобы избежать подобной ситуации, ЦИК РФ предложила установить в законе следующую норму: если кандидат, включенный в партийный список, отказывается от депутатского мандата, то он передается иному списку кандидатов[276]. Это предложение заслуживает признания.

В России установлены и определенные гарантии, обеспечивающие равенство избирательных прав при информировании избирателей, а также при осуществлении агитации в СМИ[277]. А именно: содержание информационных материалов должно быть объективным и не должно нарушать равенство кандидатов (в них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади). Законом налагается обязанность на избирательные комиссии информировать избирателей о выборах, кандидатах (в частности, на территории избирательных участков должны размещаться стенды с биографическими данными зарегистрированных кандидатов и др.)

Государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, в том числе и для представления предвыборных программ. Эфирное время на каналах указанных организаций телерадиовещания и печатная площадь в указанных периодических печатных изданиях предоставляются зарегистрированным кандидатам за плату, а в случаях и в порядке, предусмотренном законом, - бесплатно. Негосударственные организации телерадиовещания и редакции негосударственных периодических печатных изданий, осуществляющие выпуск средств массовой информации, зарегистрированных не менее чем за один год до начала избирательной кампании, а также редакции негосударственных периодических печатных изданий, учрежденных избирательными объединениями (в том числе их структурными подразделениями) и зарегистрированных менее чем за один год до начала избирательной кампании, вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам эфирное время, печатную площадь в соответствующих средствах массовой информации.

Данные услуги СМИ обязаны предоставлять кандидатам на равной основе, поэтому должно соблюдаться равенство расценок, продолжительности предоставленного эфирного времени, времени выхода в эфир, объема печатной площади, а также одинаковое место на полосе и др.[278] Это требование не распространяется на редакции негосударственных периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, избирательными объединениями.

Редакции периодических печатных изданий, публикующих агитматериалы, за исключением учрежденных кандидатами, избирательными объединениями, не вправе отдавать предпочтение какому-либо кандидату. Организации, индивидуальные предприниматели, оказывающие рекламные услуги, печатные агитационные услуги также обязаны обеспечить кандидатам равные условия.

При проведении публичных мероприятий тоже должно соблюдаться равенство прав кандидатов. По заявке зарегистрированного кандидата помещение, пригодное для проведения агитационных публичных мероприятий в форме собраний и находящееся в государственной или муниципальной собственности, безвозмездно предоставляется собственником, владельцем помещения на время, установленное определяемой законом комиссией, зарегистрированному кандидату, его доверенным лицам для встреч с избирателями. При этом комиссия обязана обеспечить равные условия проведения мероприятий для кандидатов (положения статей 50-54 Закона «Об основных гарантиях…»)[279].

Анализ вышеприведенных гарантий равенства возможностей кандидатов при осуществлении предвыборной агитации выявил определенный недостаток законодательства. Закон «Об основных гарантиях…» предусматривает обязанность предоставления бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади лишь в случае прямого указания закона. Закон «О выборах Президента…» такое право предусматривает, однако во многих субъектах РФ установлено, что при проведении муниципальных выборов бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь не предоставляется[280].

Практика проведения муниципальных выборов выявила и иной пробел законодательства. В некоторых субъектах РФ региональный законодатель установил обязанность предоставления бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади муниципальными СМИ[281], но ввиду их отсутствия кандидаты лишались данной гарантии[282].

На наш взгляд, равенство фактических возможностей необходимо соблюдать на любых выборах, в том числе и на муниципальных. Поэтому необходимо при проведении любых выборов предоставлять бесплатное эфирное время, бесплатную печатную площадь кандидатам, осуществляющим финансирование своей избирательной кампании. При проведении муниципальных выборов обязанность предоставления бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади необходимо возложить на муниципальные, в случаях их отсутствия - на региональные государственные СМИ. Предоставление печатной площади, эфирного времени может быть условно бесплатным (кандидат обязан возместить стоимость услуг, если наберет менее установленного числа голосов)[283].

Закон «Об основных гарантиях…» установил минимальный размер эфирного времени, предоставляемого кандидатам на бесплатной основе (общегосударственные телерадиокомпании обязаны предоставлять не менее 60 минут по рабочим дням, региональные и муниципальные – не менее 30 минут). Однако минимальный объем бесплатной печатной площади Законом не определен.

Мы считаем, что равенство избирательных прав гарантируется установлением единых норм. Закрепление на федеральном уровне минимального объема бесплатной печатной площади позволит соблюсти равенство прав кандидатов. Поэтому мы предлагаем предусмотреть в Законе «Об основных гарантиях…» следующее правило: общий еженедельный минимальный объем бесплатной печатной площади, которые обязаны предоставить государственные и муниципальные СМИ кандидатам, устанавливается соответствующим законом, но он не должен быть менее 5 процентов от общей площади печатного издания[284].

Далее следует остановиться на одной проблеме. 16 июня 2006 г. Конституционный Суд РФ[285] вынес решение по вопросу установления запрета осуществлять предвыборную агитацию за или против кандидатов, списков кандидатов методами, требующих финансовых затрат, помимо средств избирательных фондов.

Рассмотрев дело, Суд указал, что различия в условиях и порядке осуществления предвыборной агитационной деятельности кандидатами и гражданами законодатель связывает с особенностями способов и форм реализации активного и пассивного избирательного права, а также с целями, которые преследуют те или иные участники. При осуществлении пассивного избирательного права кандидат преследует цель быть избранным в состав соответствующего органа публичной власти, что предполагает необходимые для ведения избирательной кампании финансовые затраты. Реализация активного избирательного права служит, прежде всего, выявлению воли избирателей, легитимирующей персональный состав выборных органов народного представительства и свободной от неправомерного давления, в том числе с использованием финансовых средств.

В силу этого установление запрета осуществлять финансирование предвыборной агитации помимо средств избирательных фондов обусловлено целями сохранения равенства прав кандидатов, свободного формирования мнения избирателей (пункты 3-3.2 мотивировочной части Постановления).

Конечно, в некоторых зарубежных государствах разрешается гражданам осуществлять агитацию, требующую малозначительных затрат. Так, в штате Индиана граждане США вправе самостоятельно распространять по почте агитационные материалы в количестве менее 100 экземпляров. Как отметил Апелляционный Суд, такое регулирование осуществления предвыборной агитации позволяет «незащищенным мелким независимым участникам избирательной кампании участвовать в данных избирательных действиях наравне с крупными корпорациями и иными организациями»[286].

Установление таких правил в США обусловлено, в том числе, и высокой правовой культурой участников выборов. Введение же подобных правил в России в данный момент преждевременно, оно может привести к многочисленным нарушениям равенства прав кандидатов (кандидат сможет передавать средства на осуществление агитации, требующей малозначительных затрат, большому числу подставных лиц, это позволит ему обойти требование о соблюдении максимального размера расходования средств из избирательного фонда)[287].

Таким образом, как мы выяснили, при проведении избирательной кампании равенство избирательных прав граждан обеспечивается: введением запрета баллотироваться кандидату в нескольких округах одновременно; соблюдением равных прав и возможностей граждан участвовать в выдвижении кандидатов и финансировании выборов, получать и распространять информацию о выборах, в том числе, осуществлять предвыборную агитацию; установлением гарантий равенства фактических возможностей кандидатов (необходимо определить максимальные размеры расходов из избирательных фондов, предоставить бесплатное эфирное время, бесплатную печатную площадь в государственных и муниципальных СМИ и др.).

К сожалению, некоторые положения российского законодательства не соответствуют этим требованиям:

1) Закон «Об основных гарантиях…» не содержит требования о том, что избиратель вправе ставить подпись в поддержку выдвижения одного и того же кандидата (списка кандидатов) лишь один раз. Этот пробел должен быть восполнен. Действующее законодательство также требует, чтобы избиратель в подписном листе ставил свою подпись и дату собственноручно. Однако этот порядок препятствует равному участию на данной стадии инвалидам. Поэтому мы предлагаем установить следующее правило: если гражданин в силу объективных причин испытывает затруднения, то может прибегнуть к помощи другого избирателя (рукоприкладчика).

2) Правила смешанной системы допускают возможность для кандидатов избираться одновременно в одномандатном (многомандатном) округе и в составе списка. В этом случае происходит «удвоение» шансов партийных кандидатов быть избранными (потерпев поражение в одном округе, они могут одержать победу в другом). Эту норму, в частности, содержащуюся в части 9 статьи 32 Закона «Об основных гарантиях…», необходимо исключить.

3) Не соответствуют принципу равного избирательного права и установленные в законе льготы для кандидатов от партий, представленных в Государственной Думе (их регистрация происходит без сбора подписей и внесения избирательного залога). Такой порядок ставит в неравные условия независимых кандидатов, кандидатов «маленьких» партий, поэтому норму части 16 статьи 38 Закона «Об основных гарантиях…» следует отменить.

4) Закон «Об основных гарантиях…» установил, что для регистрации кандидат, как правило, должен собрать определенное число подписей, которое не может быть более 2 процентов от численности избирателей в округе. Этот требование, на наш взгляд, является чрезмерно большим, оно не соответствует положениям международных актов. В силу этого создаются преграды для равного участия в выборах независимых кандидатов, не имеющих значительных финансовых возможностей. Поэтому в целях установления равенства фактических возможностей кандидатов необходимо в статье 37 Закона «Об основных гарантиях…» установить, что для регистрации требуется сбор подписей не более 1% от общей численности избирателей в округе, а в статье 36 Закона «О выборах Президента…» - не менее 1 миллиона подписей избирателей РФ.

5) До сих пор в федеральном законодательстве не установлено, что сроки выдвижения являются равными независимо от способа выдвижения. Этот недостаток должен быть устранен - в части 9 статьи 33 Закона «Об основных гарантиях…» после слов «федеральные органы государственной власти должен» необходимо внести слова «быть равным независимо от способа выдвижения и».

6) В Законе «Об основных гарантиях…» не определен максимальный размер расходования средств из избирательных фондов (его устанавливают иные законы). На наш взгляд, равенство избирательных прав должно гарантироваться установлением в федеральном законе единых норм. Поэтому мы предлагаем закрепить в законе следующее положение: предельная сумма всех расходов кандидата устанавливается соответствующим законом, но она не может превышать суммы, исчисляемой из расчета 10 рублей на одного избирателя. Также необходимо предусмотреть в Законе «Об основных гарантиях…», что предельные размеры источников формирования избирательных фондов устанавливаются соответствующим законом, но в любом случае собственные средства кандидата не могут превышать 50% от предельной суммы всех расходов; средства, выделенные кандидату выдвинувшей его политической партией, не могут превышать 50%; добровольные пожертвования граждан и юридических лиц не могут превышать соответственно 5 и 50 процентов.

7) Закон «Об основных гарантиях…» минимальный объем бесплатной печатной площади не определил. Мы считаем, что в Законе «Об основных гарантиях…» следует указать, что общий еженедельный минимальный объем бесплатной печатной площади, которые обязаны предоставить государственные и муниципальные СМИ кандидатам, устанавливается соответствующим законом, но он не должен быть менее 5 процентов от общей площади печатного издания.

8) В России бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь в государственных и муниципальных СМИ, а также средства из бюджета кандидатам предоставляются лишь при прямом указании на это в законе. Не все избирательные законы предусматривают эти гарантии. Принцип равного избирательного права означает, в том числе, и установление равных фактических возможностей кандидатов быть избранными. Указанные меры как раз ими и являются, они должны применяться при проведении любых выборов в отношении всех кандидатов, осуществляющих финансирование своей избирательной кампании. Также следует при проведении муниципальных выборов возложить обязанность предоставления бесплатной печатной площади, бесплатного эфирного времени на муниципальные, в случаях их отсутствия - на региональные государственные СМИ. Конечно, закрепление перечисленных выше гарантий равенства возможностей кандидатов повысит затраты на проведение выборов. Однако вполне допустимо установить правило о возврате средств, выделенных комиссиями, а также возмещении стоимости услуг, оказанных СМИ, кандидатами, не получившими определенного числа голосов на выборах (например, 3 процентов). Механизм последующей компенсации расходов наиболее успешным кандидатам (получившим более 10% голосов) также приемлем при проведении региональных и муниципальных выборов.

9) Размер поддержки кандидатов должен быть равен размеру государственного финансирования партий. Поэтому предлагается зарегистрированным кандидатам выделять денежные средства в установленном соответствующим законом размере, который не может быть менее 5 рублей, умноженных на число подписей избирателей, необходимых для регистрации в данном избирательном округе. В случаях использования механизма последующей компенсации расходов, эти средства должны предоставляться в размере, установленном соответствующим законом, но он не может быть менее 5 рублей, умноженных на число голосов избирателей, полученных соответствующим кандидатом.

10) Новая редакция части 2 статьи 40 Закона «Об основных гарантиях…» не содержит должных гарантий фактического равенства кандидатов (лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, не обязательно приостанавливать исполнение полномочий после выдвижения кандидатур). Можно утверждать, что законодателем созданы условия для злоупотребления кандидатами своего положения. Ряд авторов предлагает обязать всех лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, приостанавливать исполнение полномочий в случае своего выдвижения. Возложение этой обязанности на депутатов может привести к негативным последствиям (у них нет заместителей), но применение этого правила в отношении иных должностных вполне оправданно. Поэтому мы предлагаем закрепить в законе следующее правило: лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности (кроме депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, депутатов местных представительных органов), а также государственные и муниципальные служащие на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через 5 дней со дня регистрации.

11) ЦИК РФ считает, что если кандидат, включенный в партийный список, отказывается от депутатского мандата, то его следует передавать иному списку. Признание данного предложения, на наш взгляд, позволит выявить подлинную волю избирателей, поможет избежать использования «административного ресурса» со стороны должностных лиц, которые выдвигают свои кандидатуры, намериваясь уступить свое место соратникам по партии.