Отнесение объекта культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации или к объектам всемирного культурного наследия.

Порядок отнесения объектов к особо ценным объектам культурного наследия народов РФ определен ст. 24 настоящего Федерального закона.

В настоящее время действует Положение об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. N 1487 "Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации", в соответствии с п. 1 которого к особо ценным объектам культурного наследия народов РФ относятся расположенные на ее территории историко-культурные и природные комплексы, архитектурные ансамбли и сооружения, предприятия, организации и учреждения культуры, а также другие объекты, представляющие собой материальные, интеллектуальные и художественные ценности эталонного или уникального характера с точки зрения истории, археологии, культуры, архитектуры, науки и искусства.

Особо ценные объекты культурного наследия народов РФ включаются в Государственный свод, ведение которого осуществляет Минкультуры РФ в соответствии с Положением о Государственном своде особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г. N 1143.

Присвоение конкретному объекту статуса особо ценного объекта означает отнесение его к высшей категории охраны и учета и предполагает особые формы государственной поддержки (подробнее см. комментарий к ст. 24).

Основания включения объекта культурного наследия в Список всемирного наследия урегулированы ст. 25 настоящего Федерального закона. К объектам всемирного культурного и природного наследия могут быть отнесены объекты культурного наследия, представляющие собой выдающуюся универсальную историческую, археологическую, архитектурную, художественную, научную, эстетическую, этнологическую или антропологическую ценность. Порядок отнесения к объектам всемирного культурного и природного наследия установлен Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.

В п. 2 ст. 25 прямо указано, что предложения о включении объектов культурного наследия федерального значения в Список всемирного наследия формируются на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы (подробнее см. комментарий к ст. 25).

Документы, обосновывающие отнесение объекта культурного наследия к историко-культурным заповедникам, особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации либо объектам всемирного культурного и природного наследия, указаны в числе объектов историко-культурной экспертизы в ст. 30 настоящего Федерального закона.

В соответствии с п. 20 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 569, в заключении экспертизы должен быть указан однозначный вывод экспертизы об обоснованности (положительное заключение) или о необоснованности (отрицательное заключение) отнесения объекта культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации либо объектам всемирного культурного и природного наследия.

Пример: по результатам государственной историко-культурной экспертизы документов, обосновывающих отнесение объекта культурного наследия федерального значения "Игнатиевская пещера, эпоха палеолита", расположенного по адресу: Челябинская область, Катав-Ивановский муниципальный район, 8 км от дер. Серпиевка, вниз по течению р. Сима, к объектам всемирного культурного и природного наследия, был составлен акт от 14 декабря 2016 г.

При проведении экспертизы была изучена и проанализирована документация, представленная на экспертизу, а также дополнительно собранные документы и материалы, полученные по результатам изучения библиографических материалов, визуального осмотра объекта и прилегающей территории, его фотофиксации, консультаций со специалистами в области культуры, археологии, геологии. Было проведено определение соответствия "Игнатиевской пещеры, эпоха палеолита" критериям, изложенным в Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, Руководстве по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия и Информационном руководстве "Подготовка номинаций объектов всемирного наследия".

По результатам проведенных исследований был сделан вывод о том, что отнесение объекта культурного наследия федерального значения "Игнатиевская пещера, эпоха палеолита" к объектам всемирного культурного и природного наследия является обоснованным, т.к. объект обладает выдающейся универсальной ценностью, сочетающей историко-культурный и природный компоненты, представляет собой культурный ландшафт и соответствует критериям I, III, IV, V, VIII, являющимся основанием для включения в Список всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО (положительное заключение). Также в заключении экспертизы даны рекомендации по включению "Игнатиевской пещеры, эпоха палеолита" в предварительный Список объектов культурного и природного наследия ЮНЕСКО <37>.

--------------------------------

<37> Официальный сайт Министерства РФ. URL: http://mkrf.ru/upload/mkrf/mkdocs2017_new/04_04_2017_14.pdf (дата обращения: 1 августа 2017 г.).

 

7. Установление требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места.

Статья 5.1 настоящего Федерального закона, разграничивая компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления, определяет, что требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места (как и требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места) устанавливаются:

- федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для достопримечательного места федерального значения;

- органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для достопримечательного места регионального значения;

- органом местного самоуправления, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для достопримечательного места местного (муниципального) значения.

Порядок установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия определен ст. 34 настоящего Федерального закона и Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. N 972. Согласно указанным нормам требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия либо объединенной зоны охраны объектов культурного наследия утверждаются уполномоченным органом охраны объектов культурного наследия на основании проекта данных зон с учетом наличия положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы (подробнее см. комментарий к ст. 34).

Соблюдение требований к градостроительному регламенту в границах зон охраны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места является предметом государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия (см. комментарий к ст. 11).

Как уже отмечалось, в ст. 30 настоящего Федерального закона в числе объектов историко-культурной экспертизы указаны проекты зон охраны объекта культурного наследия.

В соответствии с п. 20 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 569, в зависимости от вида экспертизы в заключении экспертизы должен быть указан однозначный вывод экспертизы о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) требованиям законодательства РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия:

- требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия;

- требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места.

8. Определение наличия или отсутствия объектов культурного наследия, включенных в ЕГРОКН, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, на земельных участках, землях лесного фонда либо в границах водных объектов или их частей, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в ст. 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ (см. также п. 11 комментария к настоящей статье).

Земли, являющиеся пространственным базисом для обеспечения физической сохранности расположенных на них объектов культурного наследия, могут подвергаться воздействию различных хозяйственных работ. Как устанавливает ст. 30 настоящего Федерального закона, объектом историко-культурной экспертизы являются земли, подлежащие воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ работ по использованию лесов (за исключением работ, указанных в п. п. 3, 4 и 7 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ) и иных работ, в случае, если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии на указанных землях объектов культурного наследия, включенных в ЕГРОКН, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия. Не требуется таким образом проведение экспертизы в случаях, если земли подлежат воздействию таких работ по использованию лесов, как: заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов, заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений и осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности.

В границах водных объектов могут располагаться частично или полностью скрытые под водой следы существования человека в прошлых эпохах, являющиеся объектом археологического наследия. В связи с этим в территорию объекта культурного наследия с учетом положения ст. 3.1 настоящего Федерального закона могут входить водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц. Статья 66 ВК РФ определяет, что водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами. При этом п. 3 ст. 66 ВК РФ, признавая особый режим использования водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, предусматривает возможность проведения на нем работ при условии обеспечения сохранности объекта археологического наследия, включенного в реестр, либо выявленного объекта археологического наследия, а также обеспечения доступа граждан к указанным объектам и проведения археологических полевых работ в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Необходимость проведения историко-культурной экспертизы в данном случае обусловлена тем, что орган охраны объектов культурного наследия может не иметь данных об отсутствии объектов культурного наследия, включенных в ЕГРОКН, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, на указанных земельных участках, землях лесного фонда либо водных объектах или их частях, подвергаемых воздействию работ. Для определения наличия или отсутствия таких объектов и проводится экспертиза.

В соответствии с п. 11.3 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 569, экспертиза земель, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных и (или) хозяйственных работ, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ (за исключением работ, указанных в п. п. 3, 4 и 7 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ) и иных работ, в случае если федеральный орган охраны объектов культурного наследия и орган охраны объектов культурного наследия субъекта РФ не имеют данных об отсутствии на указанных землях объектов археологического наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов археологического наследия, проводится экспертом путем археологической разведки при условии получения экспертом (физическим лицом) в установленном порядке открытого листа либо в случае привлечения в качестве эксперта юридического лица получения открытого листа физическим лицом, состоящим в трудовых отношениях с экспертом.

Пример: Енисейское управление Ростехнадзора обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к АО "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" (далее - общество) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ. Решением Арбитражного суда Красноярского края общество было привлечено к административной ответственности, назначено административное наказание в виде штрафа. Не согласившись с указанным судебным актом, общество обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просило его отменить, поскольку предприняты все возможные меры для исполнения предписания с учетом норм действующего законодательства, следовательно, в действиях общества отсутствует вина в неисполнении предписания в установленный срок.

Апелляционный суд посчитал выводы суда первой инстанции преждевременными, поскольку основанием для освобождения заявителя от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля хозяйствующего субъекта, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения обществом законодательно установленной обязанности.

Пунктом 2 оспариваемого предписания обществу предписывалось получить положительное заключение государственной экспертизы на проектную документацию в срок до 30 января 2017 г. Как следует из материалов дела, общество утвердило перечень мероприятий по устранению выявленных внеплановой проверкой нарушений. Однако 23 декабря 2016 г. обществом получено отрицательное заключение государственной экспертизы по объекту капитального строительства "Реконструкция золоотвала Минусинской ТЭЦ. 1-й этап строительства", в том числе в связи с тем, что отсутствуют сведения о расположении в границах земельного участка золоотвала объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, что не соответствует требованиям ст. ст. 28, 30, 36 комментируемого Закона. Согласно ответам Службы по государственной охране объектов культурного наследия Красноярского края информация о наличии на территории золоотвала Минусинской ТЭЦ объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, отсутствует. МБУК "Минусинский региональный краеведческий музей им. Н.М. Мартьянова", ООО "НПО АПИ", к которым обратилось общество, указали, что проведение историко-культурной экспертизы возможно только в летний период, не ранее июня-июля 2017 года в связи с необходимостью осуществления полевых работ. По мнению суда, это соответствует положениям п. 11.3 Положения о государственной историко-культурной экспертизе и п. 7 ст. 45.1 комментируемого Закона. Таким образом, суд апелляционной инстанции согласился с доводом заявителя, что проведение историко-культурной экспертизы невозможно в зимнее время, в связи с чем предписание административного органа общество не могло исполнить в установленный в нем срок по объективным причинам (см. Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19 июня 2017 г. по делу N А33-4077/2017).

При проведении экспертизы в указанных целях заказчик предоставляет эксперту:

- схемы расположения земельных участков на кадастровых планах или кадастровых картах соответствующих территорий;

- копии градостроительного плана земельного участка, на котором предполагается проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ;

- выписку из государственного кадастра недвижимости о земельном участке;

- заключение уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия об отсутствии данных об объектах археологического наследия, включенных в реестр, и о выявленных объектах археологического наследия на землях, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных и (или) хозяйственных работ, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ работ по использованию лесов (за исключением работ, указанных в п. п. 3, 4 и 7 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ) и иных работ.

В соответствии с п. 20 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 569, в заключении экспертизы должен быть указан однозначный вывод экспертизы о возможности (положительное заключение) или невозможности (отрицательное заключение) проведения земляных, строительных, мелиоративных и (или) хозяйственных работ, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ работ по использованию лесов и иных работ при определении отсутствия или наличия выявленных объектов археологического наследия на земельных участках, землях лесного фонда либо в границах водных объектов или их частей, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных и (или) хозяйственных работ, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ работ по использованию лесов и иных работ.

9. Определение соответствия проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

Проведению работ по сохранению объекта культурного наследия посвящена глава VII настоящего Федерального закона (см. комментарий к ст. ст. 40 - 47).

Сохранение объекта культурного наследия - это меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ. Перечень работ, составляющих деятельность по сохранению объектов культурного наследия, приведен в приложении к Положению о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2012 г. N 349.

Работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, а также проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

Согласно разъяснениям Минкультуры РФ проектная документация - это документация, выполненная на основе научно-исследовательской и изыскательской документации и содержащая текстовые и графические материалы (см. письмо Минкультуры России от 25 марта 2014 г. N 52-01-39/12-ГП "Разъяснение о научно-проектной и проектной документации"). Данный вид документации, являющийся самостоятельным объектом государственной историко-культурной экспертизы, определяет архитектурные, конструктивные, инженерно-технические и инженерно-технологические решения для обеспечения выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия.

Проектная документация разрабатывается в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию".

В целях проведения государственной историко-культурной экспертизы проектной документации ее заказчик представляет аттестованным экспертам комплект научно-проектной и (или) проектной документации, состоящий из следующих разделов:

1) предварительные работы;

2) комплексные научные исследования;

3) проект реставрации и приспособления (эскизный проект, проект).

В соответствии с п. 20 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 569, в зависимости от вида экспертизы в заключении экспертизы должен быть указан однозначный вывод экспертизы о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) требованиям законодательства РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия.

Пример: по результатам государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения "Древний город Херсонес Таврический: Башня XVI", г. Севастополь, ул. Древняя в части мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия был составлен акт от 5 июня 2017 г.

Целью экспертизы явилось определение возможности или невозможности обеспечения сохранности объектов культурного наследия при проведении работ по планировочной организации земельного участка данного объекта культурного наследия.

При проведении экспертизы выявлено, что: проектная документация содержит требуемые меры, обеспечивающие сохранность объектов культурного наследия, не противоречит методике осуществления ремонтно-реставрационных работ по памятнику и нормативным требованиям по эксплуатации объектов культурного наследия, не нарушает визуального восприятия объектов культурного наследия в сохранившейся исторической среде, содержит необходимые материалы и документы, достаточные для осуществления предусмотренных работ; предусмотренные проектом мероприятия не противоречат требованиям действующего законодательства Российской Федерации.

По результатам экспертизы был сделан вывод о том, что раздел проектной документации, обосновывающий меры по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, примыкающих к участку проведения работ по планировочной организации земельного участка, выполняемых для сохранения объекта культурного наследия федерального значения "Древний город Херсонес Таврический: Башня XVI", г. Севастополь, ул. Древняя, разработанный проектной организацией, обеспечивает (положительное заключение) сохранность объектов культурного наследия, входящих в состав объекта культурного наследия федерального значения "Древний город Херсонес Таврический", г. Севастополь, при проведении земляных работ <38>.

--------------------------------

<38> Официальный сайт Министерства культуры РФ. URL: http://mkrf.ru/upload/mkrf/mkdocs2017_1/13_06_2017_03.pdf (дата обращения: 1 августа 2017 г.).