Місцеве самоврядування як інститут громадського суспільства

Якщо ж розглядати місцеве самоврядування як елемент громадянського суспільства, то у зв'язку з цим держава була б позбавлена можливості здійснювати де­тальне правове регулювання його організації та діяльності, а саме: визначати систе­му органів місцевого самоврядування, порядок їх утворення, процедури, форми та методи їх діяльності тощо. При цьому очевидним є й те, що місцеве самоврядуван­ня є не лише правом, а й обов'язком територіальних громад вирішувати питання місцевого значення у спосіб, визначений Конституцією і законами України. Держа­ва не може розраховувати на те, що територіальні громади самі організуються, роз­роблять правила місцевого життя, оберуть відповідні органи і будуть самостійно вирішувати питання місцевого значення, а інші суб'єкти (підприємства, установи, організації, посадові особи, громадяни тощо) будуть беззастережно виконувати їх рішення, що засновані тільки на громадському авторитеті територіальної громади, якого явно недостатньо для проведення державної політики на місцях.

Щодо місцевого самоврядування не можуть застосовуватися принципи взаємодії держави з громадськими об'єднаннями як елементами громадянського суспільства ще й тому, що будь-які громадські об'єднання є добровільними об'єд­наннями громадян, які можуть вільно створюватися і так само вільно можуть припи­няти свою діяльність, включаючи саморозпуск. Більше того, держава може у судовому порядку заборонити діяльність добровільного об'єднання громадян шляхом примусового розпуску (ліквідації) з підстав, визначених у Конституції та законах України. Що ж стосується місцевого самоврядування, то держава за будь-яких умов не може примусово "розпустити" чи "ліквідувати" територіальну громаду, яка, нагадаємо, є частиною народу держави. Держава, якщо вона демократична, пра­вова, може лише застосовувати відповідні заходи юридичної відповідальності щодо органів та посадових осіб місцевого самоврядування, включаючи дострокове при­пинення їх повноважень у випадках, передбачених Конституцією і законами Ук­раїни, а не ліквідовувати примусово місцеве самоврядування як інститут, що є обов'язковим елементом конституційного ладу.

Про віднесеність місцевого самоврядування до системи державного влада­рювання засвідчує також і той факт, що останнє нерозривно пов'язується з інсти­тутом громадянства, який є засобом інституціоналізації принципів взаємовідно­син держави й особи. Саме стан громадянства визначає обсяг її правоздатності у сфері відносин владарювання, в тому числі і в сфері місцевого самоврядування. Якби останнє було лише елементом громадянського суспільства, то право на місцеве самоврядування, очевидно, повинно було б поширюватися на всіх осіб, у тому числі й тих, які не є громадянами України. Тим часом, згідно з Конституцією і Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" право на участь в місцевому самоврядуванні адресується саме громадянам України.

Отже, місцеве самоврядування є складовою частиною системи державно-владних відносин, де діють принципи і закономірності, відмінні від інститутів громадянського суспільства. Оскільки держава в законодавчому порядку закріп­лює за органами місцевого самоврядування певне коло питань місцевого значення та передбачає обов'язковість їх вирішення органами місцевого самоврядування, наділяючи їх при цьому необхідними юридично-владними повноваженнями, в тому числі окремими повноваженнями органів виконавчої влади, а також залишає за собою право контролювати їх виконання, то вона (держава) вбачає в таких орга­нах не громадську структуру як елемент громадянського суспільства, а відносно відокремлену частину механізму держави.

У такому разі місцевому самоврядуванню притаманні принципи та закономірності, характерні для сутності будь-якої державної влади: обов'язковість рішень для виконання, можливість застосування державного примусу, наявність обмежень, пов'язаних з проходженням служби в органах місцевого самоврядування тощо. Ось чому відповідні положення ч. 2 ст. 5, ст. 7 та ч. 1 ст. 140 Конституції України необхідно сприймати не як втрату органами місцевого самоврядування державно-владної природи, а як встановлення своєрідного розподілу функцій та повнова­жень щодо здійснення єдиної і цілісної державної влади "по вертикалі", який не супроводжується зміною її природи на рівні місцевого самоврядування. За такого підходу місцеве самоврядування є формою децентралізації державної влади, суть якої полягає в передачі на вирішення територіальним громадам та утворюваним ними в демократичний спосіб органам у межах Конституції і законів України пев­ної частини державних справ, вирішення яких за умов прямого державного управ­ління належить до повноважень відповідних органів державної влади, підпоряд­кованим, підзвітним та підконтрольним центру.

Однак з огляду на те, що одним із провідних принципів демократичної, пра­вової держави є поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, то у зв'язку з цим не може не виникнути закономірне запитання: децентралізація якої саме "гілки" державної влади відбувається на рівень територіальних громад та органів, які вони обирають на основі вільного, загального, прямого виборчого права шляхом таємного голосування? Оскільки відповідно до ст. 85 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України, то можна зазначити, що місцеве самоврядування є однією з форм децентралізації саме державної виконавчої влади, що здійснюється органами місцевого самовряду­вання в межах Конституції та законів України на принципах правової, фінансово-економічної та організаційної самостійності (автономії). Цю думку поділяють чи­мало вчених, які досліджують проблеми місцевого самоврядування.

Необхідність такої децентралізації, як зазначалося вище, зумовлена неможливістю здійснення ефективного управління державними справами виключно з центру, оскільки хоч якою б досконалою не була центральна влада, вона ніколи не буде ефективною, якщо не спиратиметься на таку ж досконалу, демократично організовану владу на місцях.

Та обставина, що органи місцевого самоврядування формально не включені до системи органів виконавчої влади, жодною мірою не означає їх абсолютного відок­ремлення від виконавчої влади, оскільки основне функціональне призначення як органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування полягає у виконанні Конституції і законів України. Саме тому, як наголошується в Концепції реформи ад­міністративного права України як державному управлінню (яке здебільшого пов'я­зується з організацією та функціонуванням системи виконавчої влади), так і управ­лінню з боку органів місцевого самоврядування притаманні такі ознаки, як публічність, організаційна спрямованість, визначеність в законі меж діяльності.

Викладене засвідчує й той факт, що Конституція України, формально відокремивши органи місцевого самоврядування від системи органів виконавчої влади, не містить прямої норми, де було б прямо зафіксоване правило, згідно з яким органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, як це передбачено, наприклад, в ст. 12 Конституції Російської Федерації. Не підлягає сумніву, що Конституція України у цьому відношенні є більш точні­шою з огляду на державно-правові реалії.

Отже, у функціональному плані місцеве самоврядування має найтісніші зв'язки з вузько визначеною сферою державного управління, яка в сучасних умовах нерозривно пов'язується насамперед з органами виконавчої влади. Система органів державної влади і система органів місцевого самоврядування, як слушно зазначає професор М.І.Корнієнко, становлять такий полісистемний комплекс, що складається з різних за природою публічних органів (державних і громадських), проте об'єднаних в організаційне ціле необхідністю забезпечувати виконання од­них і тих самих функцій і повноважень державної виконавчої влади на місцях. На функціональну єдність виконавчої влади та місцевого самовряду­вання вказує по суті й професор В.Б.Авер'янов, який у контексті визначення пред­мета адміністративного права, обґрунтовуючи однорідність управлінських відно­син, що виникають у процесі діяльності недержавних суб'єктів виконавчої влади (в тому числі органів місцевого самоврядування), та відносин державного управ­ління, розглядає місцеве самоврядування як форму реалізації публічної влади, якому у змістовому плані об'єктивно властиві функції виконавчої влади. Поділяючи в цілому наведені підходи, не можемо погодитися лише з тим, що іноді органи місцевого самоврядування прирівнюються до недержавних, громадсь­ких органів лише тому, що в Конституції України вживаються поняття "органи державної влади" і "органи місцевого самоврядування" окремо. Очевидно, при аналізі природи органів місцевого самоврядування слід брати за основу не стільки те, що вони обираються територіальними громадами, скільки порядок їх форму­вання, функції, повноваження, форми та методи діяльності цих органів, юридич­ну природу їх актів та багато інших чинників, які не дають підстав беззастережно відносити їх тільки до органів територіальних громад.

На відміну від органів виконавчої влади, органам місцевого самоврядування властива певна правова, організаційна та фінансова автономія (самостійність), яка ніде не має абсолютного характеру. При цьому йдеться про автономію місцевого самовря­дування не від держави в цілому, як це іноді трактується в літературі, а про його авто­номію відносно центральних органів державної влади, межі якої визначаються Кон­ституцією і законами України. До того ж автономія не є якимось винятковим явищем, що властиве тільки органам місцевого самоврядування. Атрибути автономії прита­манні й окремим органам державної влади, до яких належать насамперед органи су­дової влади, що жодною мірою не заперечує їх державно-правової природи.

Автономія органів місцевого самоврядування є динамічним явищем. її реальний обсяг залежить від багатьох історичних, економічних, політичних умов та особливостей конкретної держави. Так, в умовах надзвичайного стану, коли по­трібно сконцентрувати наявні фінансові, матеріальні, організаційні та інші ресур­си на ліквідацію наслідків стихійного лиха, катастроф, війн тощо автономія органів місцевого самоврядування може бути обмежена, насамперед у фінансовій сфері. І навпаки, в періоди соціально-економічної та політичної стабільності їх автономія може розширюватися. При цьому обсяг автономії органів місцевого самовряду­вання в різних державах може бути різним. Свідченням того є те, що в одних дер­жавах одні й ті ж повноваження закріплюються за органами місцевого самовряду­вання, а в інших – за органами державної влади, які до того ж ефективно контро­люють діяльність органів місцевого самоврядування насамперед з точки зору за­конності їх актів.

Не спиняючись на докладному аналізі всіх проявів автономії органів місцевого самоврядування, зазначимо, що в Основному Законі України йдеться про са­мостійність місцевого самоврядування лише в межах його повноважень, визначе­них Конституцією та законами України, що в принципі узгоджується з відповід­ними положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування. Це означає, з одного боку, те, що органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами Ук­раїни, а з другого – заборону на втручання в їх законну діяльність будь-яких інших органів державної влади та їх посадових осіб.

При цьому держава, розмежовуючи функції та повноваження щодо здійснення державної влади між органами державної влади та органами місцевого самовряду­вання, повинна брати участь у формуванні повноцінної матеріальної і фінансової ос­нови місцевого самоврядування, без якої останнє неможливе. Саме у такому значенні слід розуміти зміст формулювання ст. 7 Конституції, за якою в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, що, звісно, передбачає створення правових, організаційних та економічних гарантій його повноцінного функціонування.

Таким чином, підсумовуючи сказане, відзначимо, що в Конституції і законах України йдеться про відносну автономність місцевого самоврядування, а не про його повне відокремлення від системи державного владарювання, проявом якого є державне управління. А тому перехід до нової системи організації влади на місцях, що базується на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності територіальних громад, органів та посадових осіб місце­вого самоврядування, зовсім не означає наявності непереборної межі між місце­вим самоврядуванням і державним управлінням та між органами місцевого само­врядування й органами державної влади, в тому числі й виконавчої.

Висновок про те, що органи місцевого самоврядування здійснюють владу, дже­релом якої є весь народ, а не його частина – територіальна громада, зовсім не порушує природу самоврядування. Останнє знецінюється, коли порушуються принципи пра­вової, організаційної та фінансової самостійності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, коли до цього додаються інші об'єктивні та суб'єктивні чинники, до яких належать, наприклад, невідповідність фінансових ресурсів наданим органам місцевого самоврядування повноваженням, відчуження людини від процесу здійснення місцевого самоврядування, втручання органів державної виконавчої влади та їх поса­дових осіб у вирішення питань, віднесених до його відання тощо.

Питання для самостійної роботи

1. Місцеве самоврядування як форма децентралізації (навести приклади).

2. Порівняльний аналіз двох теорій місцевого самоврядування – державницької і громадської (общинної).

3. Місцеве самоврядування як специфічна форма народовладдя.

4. Місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу.

5. Дискусії щодо природи місцевого самоврядування.

6. Місцеве самоврядування як процес реалізації державної влади.

7. Проаналізуйте форми управлінської діяльності органів місцевого самоврядування.

8. В чому проявляється державно-владна природа місцевого самоврядування?

9. Місцеве самоврядування як інститут громадського суспільства.

10. Автономія органів місцевого самоврядування, в чому вона проявляється?