Стадии заключения международных договоров

Заключение международного договора — это сложный и длительный процесс, который состоит из ряда взаимосвязанных стадий.

В советской науке международного права широкое распространение получила разработанная известным юристом-международником профессором Г.И. Тункиным концепция согласования воль, лежащая в основе права международных договоров[36]. Ее сторонники полагают, что процесс создания норм международного права может быть теоретически расчленен на две стадии: 1) согласование воль государств относительно содержания правила поведения; 2) согласование воль относительно признания его в качестве юридически обязательного.

Австрийский юрист Ф. Лист в свое время также писал о том, что международный договор есть “соглашение воль, состоявшееся между двумя или несколькими государствами, относительно государственных верховных прав”[37]. Эту же точку зрения разделяли Ф.Ф. Мартенс и Д. Анцилотти. Последний, в частности, отмечал: “Двусторонний юридический акт в международном праве представляет собой любое согласование воль двух или нескольких субъектов...”[38]

В философском словаре дается следующее определение понятия “воля”: “Сознательная целеустремленность человека на выполнение тех или иных действий”[39]. Применительно к международному праву государственная воля — это сознательная целеустремленность государства на выполнение определенных действий. В этой связи возникает вопрос, а можно ли согласовывать сознательную целеустремленность государств или иных субъектов международного права? Нет, нельзя, ибо в силу своих объективных свойств воля одного субъекта не может согласовываться, совпадать, сливаться с волей другого (других) субъектов. Поэтому нельзя не согласиться с украинским юристом-международником профессором В.А. Василенко, который пишет: “В реальной действительности процесс международного нормотворчества, хотя и осуществляется посредством волевых усилий взаимодействующих государств, представляет собой согласование не их воль, а их позиций ” (курсив наш. — Л.Т.)[40]. Воля и позиция государства связаны между собой, но не тождественны. Позиция государства — это выработанная им установка в отношении решения определенных международных проблем, обусловленная его потребностями, интересами и целями. При выработке своей позиции государство учитывает потребности, интересы и цели других субъектов международного права. В процессе международного нормотворчества государства и другие субъекты международного права согласовывают именно свои позиции в отношении вопроса, представляющего взаимный интерес, и достигают какого-то компромисса, что и воплощается в конечном счете в тексте международного договора. А воля государства при этом проявляется в его сознательной целеустремленности выработать свою позицию и согласовать ее с другими субъектами международного права с целью достижения взаимовыгодного результата.

На практике первой стадией процесса заключения договора является обмен полномочиями для двусторонних договоров и проверка полномочий особым комитетом для многосторонних договоров. Полномочия — это специальный документ, выдаваемый государственным органом, от имени которого заключается договор, уполномоченным на ведение переговоров и подписание договора лицам. В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона Украины “О международных договорах Украины” Президент Украины, глава Кабинета Министров Украины и министр иностранных дел Украины ведут от имени Украинского государства переговоры и имеют право подписывать международные договоры, не нуждаясь в полномочиях, т. е. ex officio (в силу занимаемой должности). Другие же официальные лица, участвующие в разработке и принятии межгосударственных договоров, имеют полномочия, выданные Президентом Украины; межправительственных договоров — Премьер-министром Украины; межведомственных соглашений — главой соответствующего ведомства и министерством иностранных дел Украины (ст. 5 Закона Украины “О международных договорах Украины”).

Уполномоченные лица обязаны действовать в договорном процессе строго на основании данных полномочий, но не превышая их, ибо в противном случае заключенный договор не будет иметь юридического значения (ст. 8 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.).

Указанные лица, кроме полномочий, получают также от соответствующих органов своего государства инструкции, в которых выражена позиция данного государства по предмету переговоров. Уполномоченные должны неукоснительно придерживаться в договорном процессе полученных инструкций. Однако договор, заключенный с нарушением инструкций, не утрачивает своего юридического значения, поскольку инструкции — это сфера внутренней компетенции государств.

После окончания переговоров, когда текст договора согласован и установлена его аутентичность (подлинность), уполномоченные лица парафируют договор. Парафирование международного договора означает подтверждение аутентичности его текста инициалами уполномоченных лиц договаривающихся государств, свидетельствующее, что данный согласованный текст договора является окончательным. Термин "парафирование" происходит от французского слова paraphe — краткая подпись. Значение этой стадии заключается в том, что она дает возможность избежать споров в отношении окончательных формулировок положений договора. В соответствии с действующими международно-правовыми нормами главы дипломатических представительств имеют право вести переговоры с правительством государства пребывания и парафировать согласованные тексты договоров ex officio.

Парафирование международного договора не означает еще согласия государств на его обязательность для них и не порождает взаимных прав и обязанностей, определенных в статьях соглашения. Наиболее распространенными формами выражения согласия на обязательность международного договора являются подписание договора, ратификация, утверждение, принятие и присоединение.

Подписание международного договора означает согласие на его обязательность только в том случае, если договор не подлежит ратификации или утверждению. Как правило, в таком договоре имеется четкое положение о вступлении его в силу с момента подписания. Подписание же договора, подлежащего ратификации или утверждению, является формой установления аутентичности текста. Вместе с тем подписание таких договоров влечет определенные правовые последствия: государство обязано воздерживаться от действий, которые бы лишили подписанный, но не вступивший в силу договор его объекта и цели до тех пор пока оно не выразит ясно своего намерения не становиться участником этого договора (ст. 18 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.).

Ратификация (от лат. Ratus-решенный, утвержденный и facere-делать) — это утверждение международного договора высшим органом государственной власти. В соответствии с п. 32 ст. 85 Конституции Украины только Верховная Рада Украины правомочна давать согласие на ратификацию международных договоров Украины. Ратификация международного договора воплощается в двух документах: законе о ратификации (внутригосударственный акт) и ратификационной грамоте (международно-правовой акт). В ст. 7 Закона Украины “О международных договорах Украины” приведен перечень договоров, заключаемых Украинским государством, подлежащих ратификации: политические, общеэкономические, по общим финансовым вопросам, территориальные, мирные, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, о гражданстве, об участии в международных союзах и системах коллективной безопасности, о военной помощи и направлении контингентов Вооруженных Сил Украины в другие страны, о разрешении пребывания иностранных войск на территории Украины, об историческом и культурном достоянии народа Украины. Этот перечень не является исчерпывающим, поскольку международное право не устанавливает фиксированного перечня международных соглашений, подлежащих обязательной ратификации. Поэтому договаривающиеся стороны могут в любом договоре предусмотреть необходимость его ратификации.

Для вступления двустороннего договора в силу необходим обмен ратификационными грамотами договаривающимися государствами. В многосторонних договорах ратификационные грамоты сдаются на хранение депозитарию и вступают в силу после сдачи определенного договором количества таких грамот.

Международные организации как субъекты международного права, обладающие правоспособностью заключать договоры, вместо ратификации используют в своей практике акт официального подтверждения договора.

Формой признания обязательной силы международных договоров в основном межведомственного или межправительственного характера является их утверждение (конфирмация) соответствующим министерством (ведомством) или правительством.

Когда государство в силу каких-то причин не принимало участие в разработке и принятии какого-либо договора, оно может впоследствии присоединиться к нему на условиях, определенных в самом договоре. Обычно присоединение к многостороннему договору осуществляется путем сдачи депозитарию специального акта или подписания специального протокола. Иногда формой присоединения к многостороннему договору выступает принятие этого договора. В таком случае следует не путать эту форму присоединения к договору с принятием текста договора — начальной стадией договорного процесса.

В договорном процессе не последнюю роль играет депозитарий — хранитель подлинного текста многостороннего международного договора и всех относящихся к нему документов (ратификационных грамот, оговорок, денонсаций и т. д.). Функции депозитария могут выполнять одно или несколько государств, международная организация или ее высшее должностное лицо. Так, Генеральный секретарь ООН выполняет функции депозитария в ряде многосторонних договоров, заключенных под эгидой ООН. Участниками Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. государствами-депозитариями были определены Великобритания, СССР (Россия) и США. В данных обстоятельствах достаточно сдать документ, относящийся к Договору, правительству одного из трех государств-депозитариев.

Основные функции депозитария сводятся к хранению подлинного текста договора и сданных ему на хранении полномочий; подготовка заверенных копий договора и направление их заинтересованным государствам; получение и хранение ратификационных грамот и других документов, относящихся к договору, и информирование об этом участников; регистрирование международного договора.

Функции депозитария по своему характеру являются международными и должны выполняться им беспристрастно.