Германская Совместная Задача для совершенствования региональных экономических структур.

В настоящее время региональная политика в Германии являет­ся неотъемлемой частью национальной экономической политики. Целью национальной экономической политики является обеспече­ние одинакового участия структурно слабых регионов в экономи­ческом развитии страны. При становлении региональной полити­ки, Германия исходила из того, что Основной Закон (Статьи 30 и 28) устанавливает главную ответственность за региональную поли­тику за землями и районами. Для исполнения своих обязанностей с максимальной эффективностью землями и районами, определен­ную роль должен играть федеральный уровень. В 1969 году сформировался национальный инструмент в виде конституционно­го механизма согласования между землями и федеральным уров­нем области регионального развития — Совместная Задача с це­лью совершенствования региональных экономических структур (Gemeinschaftsaufgabe (GA) «Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur»).

Совместная Задача нацелена на обеспечение институциональ­ной базы для общей и скоординированной политики развития ре­гионов в Германии. Данная цель может быть достигнута путем со­гласования подходов к региональному развитию между федераль­ным уровнем и землями. Федеральное Правительство также игра­ет важную роль в региональной политике:

— предлагает дополнительную помощь регионам, которые не могут разрешить возникшие проблемы своими силами;

— обеспечивает единую схему для проведения реструктуриза­ции и развития всех земель;

— создает системы оказания помощи, которые исключают конкуренцию между землями.

GA предоставляет землям полную, ограниченную лишь общенациональными правилами, ответственность в области осуществ­ления региональной политики развития. Правовые принципы GA могут периодически изменяться, правда, не так регулярно и осно­вательно, как положения Структурного фонда ЕС.

Помощь, которая предоставляется GA, направлена только на определенные территории, выделенные для поддержки. Карта по­добных территорий согласовывается Плановым комитетом GA и утверждается Европейской комиссией.

Такая карта регионов составляется обычно на несколько лет. Территории выбираются в ходе процесса, состоящего из трех фаз:

— Каждая из территорий западногерманского рынка труда оценивается по ряду региональных экономических показателей. Далее эти территории группируются в порядке убывания по прин­ципам региональных неравенств. Территории, которые получают наивысший ранг, включаются в список нуждающихся в поддержке GA.

— Земли получают возможность немного изменить такую карту. В 1997 — 99 годах доля таких изменений составила 5% и лишь 2% приходится на 2000 — 2003 годы. Одни земли выигрыва­ют, а другие теряют в процессе подобных изменений. Данная практика продолжается, потому что общая доля перераспределе­ний очень незначительна, также в системе голосования «проигры­вающие» регионы составляют меньшинство.

— Указанные карты передаются на рассмотрение в Европей­скую Комиссию. После этого появляется возможность вносить до­полнительные предложения об изменениях на основе обсуждений.

Плановый комитет предоставляет подробный годовой Рамоч­ный План (Rahmenplan), в котором указываются: территории, от­меченные на карте помощи, меры помощи, условия предоставле­ния помощи и приоритеты регионального развития. План выпус­кается ежегодно, но при этом каждый входит в четырехлетний пе­риод, включающий тот год, когда план был согласован, и сле­дующие два года, например, план на 1995 год на период 1995—98. Таким образом, планы обеспечивают предсказуемость последующего планирования как минимум на следующие три года.

Перечень рекомендаций Планового Комитета по уменьшению неэффективной конкуренции между землями:

— определение региональных приоритетов выделения помощи;

— отбор проектов по предоставлению финансовой поддержки;

— контроль за исполнением этих проектов. Инвестиции осуществляются в проекты двух видов:

— инвестиции в промышленность;

— инвестиции в инфраструктуру экономики.

Выделяют и третий вид проектов — это развитие концепций интегрированного регионального развития. Земли сами должны выбирать те виды деятельности, которые больше всего нуждаются в финансировании. Для предоставления финансовой помощи про­екты отбираются на основании ряда условий. Первое — фирмам необходимо выполнить «первичный эффект» — их товары и услу­ги должны пользоваться спросом на рынках, находящихся за пре­делами данного региона. Необходимо показывать рост, который приводит к чистому положительному воздействию на экономику регионов. «Положительный список» содержит все основные от­расли, которые соответствуют данному условию. Второе — инве­стиции призваны создавать или сохранять рабочие места в регио­нах, нуждающихся в поддержке.

За последние десять лет было сделано много шагов в области обеспечения подходов к структурной политике «снизу», от земель. Такие достижения произошли благодаря разработке концепций интегрированного регионального развития, которая предполагает участие всех соответствующих органов власти региона. Концепции регионального развития являются гибкими инструментами, спо­собствующими региональному развитию и более эффективному ус­тановлению приоритетов целей. Теперь можно получить помощь от GA на развитие региона в качестве инструмента региональной политики.

Французские плановые контракты между государст­вом и регионами

Во Франции плановые контракты между государством и ре­гионами являются децентрализованным элементом национальной социально-экономической системы планирования. Национальная система получила развитие в послевоенные годы согласно Плану Монне, финансирование осуществлялось через план Маршалла. Система сосредоточила свое развитие на базовых отраслях.

В 80-е годы роль государства существенно повысилась и национальные планы были пересмотрены. В то время компетенция центрального правительства во многом переходила к региональ­ным представителям государства. Остальные функции были де­централизованы и перешли к уровню регионального самоуправле­ния. Плановые контракты (CPER) были введены законом от 29 июля 1982 года, и представляли собой контрактные соглашения на несколько лет между государством и региональными властями.

При изменении политических и экономических условий подоб­ные планы должны были стать средством оптимизации распреде­ления ответственности за региональное планирование между раз­личными органами государственной власти. Эти контракты отли­чались от других двух указанных выше систем тем, что они осу­ществлялись параллельно с «деконцентрацией» по отношению к представителям государства в регионах и децентрализацией к ре­гиональным властям. Они внесли в действия региональных пре­фектов мощный региональный элемент, а также сформировали и укрепили новую роль вновь избранных региональных властей и обеспечили средство формального согласования между ними.

Подобная «контрактизация» отношений между государством и регионами означала переход от подчинения к взаимозависимости в определенных границах.

В отличие от Структурных Фондов, правила которых лежат в основе системы программного подхода и пересматриваются цели­ком перед каждым программным периодом и применяются только на данный период, закон о контрактах продолжает действовать неизменно. Соответствующие правительственные департаменты издают циркуляры перед каждым плановым периодом.

Контракты носят универсальный характер: каждый регион со­ставляет контракт с государством, который всецело нацелен на экономическое развитие. С 1989 года особое внимание сосредото­чено на предоставление дополнительных финансовых средств ре­гионам, имеющим особые проблемы.

Подготовка контрактов длится обычно до двух лет и включает в себя три этапа:

— правительство устанавливает приоритеты региональной по­литики;

— региональные префекты подготавливают проекты планов, получая при этом консультации у президента регионального совета и плановых комитетов. В консультациях принимают участие все основные региональные организации самоуправления;

Далее подготовленные планы согласовываются между регио­нами и государством индивидуально, затем они вносятся в число приоритетов национального плана и становятся официальным плановым контрактом между двумя сторонами.

Процесс планирования содержит диалог между различными звеньями управления и согласования на каждом уровне между со­ответствующими органами власти.

Содержание типичных CPER отражено в таблице:

 

Содержание контракта о плане между государством и регионом

 

Обоснование совместной программы между государством и региональной администрацией

Согласованные совместные программы на несколько лет и их финансовые обязательства

Общие цели Конкретные цели по регионам и меры их достижения Относительно каждого шага устанавливаются предлагаемые действия, их обоснование и их обязательства по финансированию

Мероприятия, связанные с осуществлением

Мониторинг Оценка воздействия Финансовые ассигнования Продолжительность Пересмотр Финансовые таблицы, устанавливающие федеральные и региональные ассигнования на каждое мероприятие

 

Новые плановые контракты согласовываются уже на период 2000 — 2006 гг. В основе этих плановых контрактов лежат те же принципы, что и в предыдущих. Однако теперь выработка прин­ципов происходит с использованием гораздо более широких и глубоких консультаций на региональном уровне.

Плановые контракты привязывают государство и регион к точно запланированной программе инвестиций, которая должна быть выполнена в течение определенного периода времени. Кон­тракты устанавливают также права и обязанности сторон. Следует отметить, что внутренняя организация и направленность каждого CPER различны, отражая тем самым регионализированный про­цесс развития в рамках, установленных национальным уровнем.

Плановые контракты имеют различия: подготовка контрактов (степень и характер консультаций, стратегическая подготовка), организация и направленность политики, структура баланса рас­ходов в различных областях воздействия, перечень мероприятий для выполнения таких обязанностей, как мониторинг и оценка. Также в контрактах учитываются индивидуальные региональные особенности.

Относительно финансов, CPER не перечисляют средства из единого национального фонда на региональное планирование. Право финансирования предоставляется нескольким министерст­вам, которые инвестируют средства в различные компоненты ре­гионального планирования в данном регионе.

CPER четко устанавливают перечень мероприятий, срок ис­полнения и вид финансирования данных действий. Мероприятия, которые финансируются по контрактам, отличаются своим много­образием и включают большое число различных организаций и отделов. Они классифицируются на четыре большие группы:

¾ физическая инфраструктура;

¾ программы согласованных действий в целях регионального развития, направленные на территории с особыми проблемами;

¾ обучение, проведение исследовательских работ, финансиро­вание ВУЗов и т.д.;

¾ мероприятия по повышению занятости и экономического развития, нацеленные на улучшение бизнес-среды для малых предприятий путем предоставления грантов и консультаций.

Организация и выполнение различных воздействий осуществ­ляются различными способами:

¾ одни действия финансируются и предпринимаются только одной из участвующих групп, другие же — двумя или тремя из них. Это зависит в основном от действий, в которых любая данная организация имеет официальное право на участие;

¾ некоторые мероприятия проводятся одной организацией, которая использует свои собственные средства и средства, выде­ленные другими организациями, т.е. без полного партнерства.

Все большее распространение получает совместное финансиро­вание. Такое финансирование возможно в тех случаях, когда раз­личные организации совместно финансируют и принимают реше­ния относительно отдельных проектов. Благодаря этому организации могут получить голос при решении вопросов, в которых у них нет официальных прав;

Следующий вариант совместного финансирования — объеди­нение средств двух или более организаций, образование ими об­щего фонда, например, в целях осуществления культурного разви­тия. Таким образом, создается фонд средств, которые можно ис­пользовать, когда в этом есть необходимость, и не обращаясь к организациям, которые должны будут рассматривать отдельные проекты.

 

 

ЛЕКЦИЯ 18.

 

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

 

Литература

 

Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Гладбах. Центр германских исследований. Институт Европы РАН. Москва, 1997

Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. Москва, 1996

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000

Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996

Местное самоуправление. Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз российский городов. Москва, 1995

Местное самоуправление. Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз российский городов. Москва, 1995

Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996

Н.Миронова. Под знаком качества. Муниципальная власть, 1999

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000.